CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-03794-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 852 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 880 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 – Expedidas por el Ministerio del Trabajo / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia, finalidad y naturaleza jurídica El artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), Ley 137 de 1994, cuyo contenido se reitera en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece que el control inmediato de legalidad se adelanta sobre (i) los actos administrativos de carácter general, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa y (iii) que correspondan al desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Se trata, pues, de un control judicial excepcional. Esta naturaleza se explica por el carácter excepcional que igualmente se predica de las circunstancias que originan la adopción de medidas extraordinarias a través de los decretos legislativos respectivos. De acuerdo con lo anterior, la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente conoce, a través de este medio de control, los actos de carácter general expedidos en ejercicio de función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

ACTOS ADMINISTRATIVOS – Contra los que no procede el control inmediato de legalidad / ACTOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE COMPETENCIAS ORDINARIAS – Medio de control procedente / ACTOS EXPEDIDOS EN

EJERCICIO DE COMPETENCIAS ATRIBUIDAS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Medio de control procedente No es procedente, entonces, adelantar el control inmediato de legalidad sobre aquellos actos que no tengan la condición de administrativos; o sobre aquellos que, teniendo esa condición, no sean de carácter general; o, en fin, sobre aquellos actos administrativos de carácter general que no se hayan expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. Una de las implicaciones que se derivan de que el control inmediato de legalidad no proceda sobre los actos que no se hayan expedido en desarrollo de un decreto legislativo es que las medidas adoptadas en ejercicio de competencias ordinarias no pueden ser objeto de este escrutinio. Dicho de otra manera, con independencia de que las medidas se adopten en el marco temporal y fáctico de un estado de excepción, si el acto se expide en ejercicio competencias ordinarias, no es procedente el control inmediato de legalidad. Así, por ejemplo, no es procedente el control inmediato de los actos dictados por las autoridades públicas en los que se limitan a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente les han sido atribuidas previamente, es decir, aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación ordinaria y no de excepción. La distinción entre los medios de control es por ello fundamental. Para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está instituido el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA. Por su parte, para los actos que se expiden en ejercicio de competencias o facultades atribuidas en estados de excepción se consagra el

control inmediato de legalidad del artículo 136 del mismo estatuto, sin perjuicio de que éstos también pueden demandarse a través de los medios de control de nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho por la violación de normas jurídicas superiores diferentes a las que se analicen en el marco del examen inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL (FSP) – Naturaleza jurídica El artículo 25 de la Ley 100 de 1993, por otra parte, dispuso la creación del FSP como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos deben ser administrados por sociedades fiduciarias de naturaleza pública o por administradoras de fondos de pensiones y/o cesantías. El objeto inicial del FSP era subsidiar los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 1833 DE

2016 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO – Procedencia únicamente respecto del parágrafo primero del artículo 1 de la Resolución 852 de 2020 / VERIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTROLADO / ANÁLISIS FORMAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / ANÁLISIS

MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / JUICIO DE FINALIDAD – Alcance / JUICIO DE CONEXIDAD MATERIAL – Alcance / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE – Alcance /

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Alcance / JUICIO DE NO

DISCRIMINACIÓN - Alcance

[E]l control inmediato de legalidad tendrá por objeto únicamente el parágrafo primero del artículo 1 de la Resolución 852 de 2020. […] Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el control de los decretos expedidos en un estado de excepción tiene dos facetas: una formal y otra material. El examen formal involucra tres exigencias básicas: (i) la suscripción del acto por parte de la autoridad competente; (ii) su expedición en desarrollo de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción; y, (iii) la existencia de motivación. El examen material exige adelantar un juicio de finalidad, en el que se verifica que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. Igualmente, un juicio de conexidad material, con el que se busca determinar si las medidas adoptadas guardan relación de causa a efecto con aquellas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición del Decreto Legislativo. El examen material exige, asimismo, adelantar un juicio de motivación suficiente que complementa la verificación formal del requisito, en tanto busca dilucidar las razones que justificaron la adopción de las medidas. También

involucra un juicio de proporcionalidad, que tiene por objeto constatar que las medidas sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron el estado de excepción. Y, por último, impone analizar el carácter no discriminatorio de las medidas, con el objeto de que ellas no encierren una segregación que se funde en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o en otras categorías sospechosas. Las anteriores exigencias se proyectan en la tarea del juez de legalidad, pues este debe analizar que los actos sometidos a su control se expresen como realización efectiva de los fines y propósitos del decreto que declara el estado de excepción. Esto no implica asimilar el control de constitucionalidad al control de legalidad, pues la tarea de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es propia, única y especializada. Además, el control de legalidad se despliega en el campo de la ejecución de las normas con fuerza de ley, donde los hechos, las competencias y razones de conveniencia y oportunidad se entrelazan.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos formales y materiales que deben analizarse en el control inmediato de legalidad, ver: Corte Constitucional, sentencias C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 2017, M.P. Carlos

Bernal Pulido; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera; C-724 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas; C-517 de 2017, M.P. Iván Escrucería Mayolo; C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C224 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras

ANÁLISIS DE LOS REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Superado / ANÁLISIS

MATERIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Superado / MEDIDA DE ENTREGA

DE TRANSFERENCIA MONETARIA NO CONDICIONADA, ADICIONAL Y EXTRAORDINARIA EN FAVOR DE LOS BENEFICIARIOS DE COLOMBIA MAYOR – Ajustada a derecho

[L]a Sala encuentra reunidos los supuestos de validez formal y, por tanto, procede al análisis material del parágrafo primero del artículo 1º de la Resolución 852 del 30 de marzo de 2020. […] En primer lugar, la Sala encuentra una motivación suficiente que, por un lado, justifica la adopción de la medida y, por otro, demuestra la apreciación de los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición de los Decretos Legislativos 444 y 458 de 2020.

[…] La medida adoptada en el parágrafo primero del artículo 1º de la Resolución 852 cumple, además, con la finalidad perseguida por el Decreto Legislativo 458 de

2020. Mediante la orden impartida al administrador fiduciario del FSP –a través del cual se administran los recursos del programa Colombia Mayor– se garantiza la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria con los recursos que para el efecto disponga el Gobierno Nacional. Además, la medida está destinada a evitar la extensión de uno de los efectos que generó la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, este es, la afectación del derecho al mínimo vital de la población más vulnerable del país que, por efecto de la pandemia, ha visto comprometida la satisfacción de sus necesidades básicas por la imposibilidad de acceder a los ingresos mínimos derivados de sus actividades comerciales o laborales. Lo anterior demuestra también que existe una clara relación de conexidad con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y con las medidas que, en desarrollo de esa declaración, se adoptaron a través del Decreto Legislativo 458 de 2020. El vínculo entre la orden adoptada en la Resolución 852 de 2020 y las medidas contempladas en el Decreto Legislativo 458 no es mediato o remoto, sino directo y específico, en la medida que la intervención del administrador fiduciario y de los operadores del programa permite canalizar los recursos destinados por el Gobierno Nacional a través del FOME y garantiza la entrega expedita de la transferencia monetaria adicional a los beneficiarios del programa Colombia Mayor. […] Lejos de afectar el disfrute de

libertades fundamentales, la medida analizada maximiza la garantía del derecho al mínimo vital y móvil de los adultos mayores. Igualmente, contribuye a la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la vida, pues las transferencias monetarias adicionales buscan que una población de alto riesgo acate las medidas de aislamiento preventivo. Finalmente, la medida no entraña una discriminación negativa fundada categorías sospechosas o constitucionalmente inadmisibles. Por el contrario, representa una acción afirmativa que tiene fundamento en el artículo 13 constitucional –que señala el deber de las autoridades de adoptar las medidas necesarias en favor de aquellos sujetos que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta– y 46 constitucional –que prevé que el Estado concurrirá para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia–.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 458 DE 2020

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 852 DE 2020 (30 de marzo) MINISTERIO DEL TRABAJO – ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO PRIMERO (No anulada) / RESOLUCIÓN 880 DE 2020 (3 de abril) MINISTERIO DEL TRABAJO – ARTÍCULO 1 (No anulada) / RESOLUCIÓN 852 DE 2020 (30 de marzo) MINISTERIO DEL TRABAJO – ARTÍCULO 8 (No anulada) / RESOLUCIÓN 880

DE 2020 (3 de abril) MINISTERIO DEL TRABAJO – ARTÍCULO 3 (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03794-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15-000-2020-03795-00) Actor: MINISTERIO DEL TRABAJO Demandado: RESOLUCIÓN 852 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 880 DEL 3 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Objeto de control: Resoluciones 852 del 30 de marzo de 2020 y 880 del 3 de abril de 2020, expedidas por el Ministerio del Trabajo De conformidad con lo señalado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Especial de Decisión1 procede a efectuar el 1 De conformidad con las reglas de competencia contenidas en los artículos 149 (numerales 1 y 14) y 151

(numeral 14) de la Ley 1437 de 2011, la competencia para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos está asignada (i) al Consejo de Estado, si se trata de actos expedidos por autoridades del control inmediato de legalidad de las siguientes resoluciones expedidas por el Ministerio del Trabajo: - Resolución 852 del 30 de marzo de 2020, “Por la cual se establece un pago adicional y anticipado a los beneficiarios del Programa de Protección Social al

Adulto Mayor hoy Colombia Mayor, en virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”. - Resolución 880 del 3 de abril de 2020, “Por medio de la cual se modifica el artículo 1 y 2 de la Resolución No. 852 del 30 de marzo de 2020, ‘Por la cual se establece un pago adicional y anticipado a los beneficiarios del Programa de Protección Social al Adulto Mayor hoy Colombia Mayor, en virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020’”2.

I. ACTOS SOMETIDOS A CONTROL

1. Los actos sometidos al control de legalidad son las referidas Resoluciones 852 del 30 de marzo de 2020 y 880 del 3 de abril de 2020 (en adelante y conjuntamente consideradas, las Resoluciones), cuyo contenido, en síntesis, es el siguiente: I.1. La Resolución 852 autorizó al administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional (en adelante, FSP) para que, (i) generara anticipadamente la nómina de subsidios del programa Colombia Mayor del mes de abril de 2020 e iniciara su pago a más tardar el 6 de abril del mismo año y, (ii) para que, en el mismo periodo y por una sola vez, efectuara un giro adicional a los beneficiarios del programa. Así mismo, estableció que el pago del mes de abril, cuyo valor ascendía a $160.000, se financiaría así: (i) $80.000 correspondientes al “pago normal del subsidio” del mes de abril con recursos del FSP y del presupuesto

general de la Nación y (ii) los $80.000 restantes, correspondientes al giro adicional, con los recursos destinados por el Gobierno Nacional a través del Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME (artículos 1 y 2). Por otro lado, autorizó al administrador del FSP para que ordenara a los operadores de pago que habilitaran el cobro de los subsidios a través de terceras personas (art. 3); determinó los requisitos para que un tercero cobrara el subsidio a nombre del adulto mayor (art 4); y, estableció que los beneficiarios menores de orden nacional, y (ii) a los Tribunales Administrativos, si los actos son dictados por las autoridades del orden territorial –según el lugar donde se expidan–. Mediante los Acuerdos 321 de 2014 y 080 de 2019 y en sesión No. 10 del 1º de abril del año corriente, la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre los controles inmediatos de legalidad. Tal y como se definió en el auto que avocó conocimiento, los actos administrativos objeto de control fueron expedidos por el Ministerio del Trabajo en desarrollo de los decretos legislativos; por lo tanto, el Consejo de Estado es el competente para efectuar el control inmediato de legalidad. 2 En el auto del del 22 de septiembre de 2020, el Magistrado conductor ordenó acumular el proceso de control inmediato de legalidad 11001031500020200379500 al proceso de la misma naturaleza con radicado número

11001031500020200379400. Por consiguiente, se avocó conocimiento de la Resolución 0852 del 30 de

marzo de 2020, como también de la Resolución 0880 del 3 de abril de 2020. 70 años podrían cobrar el subsidio a través de terceros cuando sus condiciones de salud o movilidad no se los permitieran (art. 5). Finalmente, ordenó a las entidades territoriales responsables de la operación del programa, que remitieran la información necesaria para garantizar la priorización de los adultos mayores de 70 años que cumplieran con los requisitos para ser beneficiarios (art. 6); ordenó al administrador del FSP que, con base en la información entregada por las entidades territoriales, ocupara los cupos vacíos que tuviera cada municipio (art. 7); y, estableció que la Resolución estaría vigente desde su expedición y “hasta que dure la emergencia”. I.2. La Resolución 880 del 3 de abril de 2020 modificó el artículo 1º de la Resolución 852, en el sentido de autorizar al administrador del FSP para que generara las nóminas de los subsidios de los meses de abril y mayo de 2020 con el fin de que su valor total ($160.000) se girara en un único pago a los beneficiarios del programa, a más tardar el 6 de abril de 2020. Igualmente, estableció que el giro adicional por $80.000 previsto para el mes de abril debía reprogramarse y pagarse por el administrador del FSP en el mes de mayo de 2020, de acuerdo con “la disponibilidad de recursos que se tenga por parte de la Nación”. Por último, dispuso que la comisión fiduciaria por el giro adicional se reconocería con arreglo a lo pactado en el contrato de encargo fiduciario 604 de

2018. La Resolución 880 también modificó el artículo 2º de la Resolución 852, en el sentido de establecer que el pago anticipado de las nóminas de los subsidios de abril y mayo de 2020 se financiaría con los recursos del FSP. El artículo 3º de la Resolución 880 definió que ésta regiría a partir de la fecha de su expedición y hasta que durara la emergencia.

II. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS En cumplimiento de la orden emitida bajo el proveído del 22 de septiembre de 2020, el Ministerio del Trabajo remitió al proceso copia de las Resoluciones sometidas al control. No se aportaron documentos o información adicional que soporten su expedición, o que acrediten los antecedentes administrativos de los actos en cuestión.

III. ACTUACIONES SURTIDAS III.1. El Magistrado conductor del proceso avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad sobre las Resoluciones y, además, (i) ordenó fijar en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de 10 días, para que cualquier ciudadano interviniera a fin de defender o impugnar su legalidad; (ii) ordenó correr traslado al Ministerio Público por el término de 10 días para que rindiera concepto de fondo; e, (iii) invitó a Fiduagraria S.A –en su calidad de vocera del FSP–, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que se pronunciaran sobre la legalidad de las

Resoluciones.

III.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 6 de octubre de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó declarar la legalidad de las Resoluciones. En sustento de su petición, adujo que estas constituyen un desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica que se declaró en el Decreto 417 de 2020. Señaló que el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, mediante el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020, tuvo consecuencias adversas sobre los ingresos de las personas. Agregó que, en el caso de los adultos mayores, la medida fue más gravosa, pues el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 464 del 18 de marzo de 2020, dispuso el aislamiento preventivo para personas mayores de 70 años a partir del 20 de marzo de 2020 y hasta el 30 de mayo del mismo año. En este sentido, destacó que era procedente fortalecer los mecanismos de protección económica dirigidos a este sector de la población. Indicó que el Decreto Legislativo 458 de 2020 autorizó al Gobierno Nacional para realizar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a los beneficiaros del programa Colombia Mayor. Igualmente, precisó que, para garantizar los recursos requeridos por las entidades que hacen parte del presupuesto general de la Nación en la situación de emergencia, el Decreto Legislativo 444 de 2020 creó el Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME. En este orden de ideas, concluyó que la medida adoptada en las Resoluciones

contaba con respaldo presupuestal y, además, se ajustaba a derecho, pues buscaba mitigar las necesidades económicas generadas por las restricciones a la movilidad derivadas del aislamiento preventivo. III.3. Intervención del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social El 13 de octubre de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social intervino en el proceso y solicitó declarar la legalidad de las Resoluciones. En sustento de su petición, adujo que estas fueron expedidas por el Ministerio del Trabajo en ejercicio de las funciones administrativas consagradas en los artículos 208 de la Constitución Política, 59 de la Ley 489 de 1998 y en el Decreto Ley 4108 de 2011. Por otra parte, señaló que las Resoluciones son actos administrativos de carácter general, en la medida que tienen un contenido normativo propio y sus efectos se extienden, primordialmente, a una pluralidad de destinatarios indeterminados, a saber, los adultos mayores beneficiarios del programa. Luego de reseñar el contexto en el que se concibió el programa Colombia Mayor, los objetivos que persigue y los actores involucrados en su implementación, indicó que la Resolución 852 del 30 de marzo de 2020 acató y desarrolló, entre otras, las siguientes normas jurídicas: - Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. - Decreto Legislativo 444 de 2020, mediante el cual se creó el FOME. - Decreto Legislativo 458 de 2020, en virtud del cual se autorizó al Gobierno Nacional para realizar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y

extraordinaria a los beneficiarios del programa Colombia Mayor. - Resolución 5244 del 28 de noviembre de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo, en la cual se unificó el valor del subsidio del programa Colombia Mayor en $80.000 para todos sus beneficiarios. En lo relativo a la Resolución 880 del 3 de abril de 2020, indicó que se fundó en esas mismas normas jurídicas, pues su objeto fue modificar los artículos 1 y 2 de la Resolución 852 de 2020. Igualmente, destacó que la expedición de la Resolución 880 se justificó debido a que los recursos que destinaría el Gobierno Nacional para el pago del giro extraordinario del mes de abril no fueron incorporados al presupuesto del Ministerio del Trabajo, por lo que debieron destinarse recursos del FSP y no del FOME –como inicialmente se contempló– para que los beneficiarios contaran un ingreso de $160.000 en el mes de abril. De otro lado, precisó que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social asumió la competencia de ejecutar el programa Colombia Mayor en virtud del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020, al tiempo que destacó que las Resoluciones se expidieron con anterioridad a la fecha en que entró en vigencia el referido decreto. Así, concluyó que las Resoluciones se ajustan al ordenamiento jurídico y no presentan ningún vicio que afecte su validez. III.4. Intervención del Ministerio del Trabajo El 16 de octubre de 2020, el Ministerio del Trabajo solicitó declarar la legalidad de las Resoluciones. Para fundamentar su petición, indicó que las Resoluciones (i) son actos administrativos de carácter general, pues sus destinatarios son los

beneficiarios del programa Colombia Mayor; (ii) se expidieron en ejercicio de las funciones administrativas contempladas en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 4108 de 2011; y, (iii) desarrollan el contenido de decretos legislativos dictados con ocasión de la emergencia económica, social y ambiental: el Decreto 444 de 2020, mediante el cual se creó el FOME, y el Decreto 458 de 2020, por medio del cual se autorizó al Gobierno Nacional para realizar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a los beneficiarios del programa. Así mismo, adujo que la Resolución 852 cumplió el requisito de temporalidad, pues estableció una medida transitoria. Por último, aseveró que estos actos administrativos son proporcionales a los hechos que le sirvieron de causa y eran necesarios para que los adultos mayores beneficiarios del programa contaran con los recursos necesarios para cumplir la medida de aislamiento preventivo. En lo relativo a la Resolución 880 del 3 de abril de 2020, indicó que se aplicaban las mismas consideraciones, pues esta modificó parcialmente el contenido de la Resolución 852 de 2020 con el fin de garantizar que en el mes de abril se pagara un subsidio por valor de $160.000, mientras el Gobierno Nacional incorporaba al presupuesto del Ministerio del Trabajo los recursos para el pago del giro adicional. III.5. Intervención del Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado Oportunamente, el señor Procurador Cuarto Delegado ante del Consejo de Estado rindió concepto para pedir que se declaren ajustadas a derecho las Resoluciones. En lo relativo a los requisitos para efectuar el control inmediato de legalidad,

señaló que la Resolución 852 de 2020 es un acto administrativo de carácter general porque sus beneficiarios son indeterminados e impersonales, como también lo es la Resolución 880, que incorporó un cambio formal para garantizar el pago del subsidio por $160.000 en el mes de abril a los beneficiarios del programa. Agregó que las Resoluciones fueron expedidas por el Ministerio del Trabajo en ejercicio de las funciones administrativas conferidas por el numeral 1º del artículo 6 del Decreto Ley 4108 de 2001. Por último, señaló que las Resoluciones desarrollan los Decretos Legislativos 444 y 458 de 2020. Por otro lado, indicó que las Resoluciones fueron expedidas por el órgano competente, habida cuenta de que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adquirió la competencia para ejecutar el programa Colombia Mayor después de su publicación. Adujo que el objeto de las Resoluciones era desarrollar la medida especial adoptada por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo 458 de 2020 y que la causa de su expedición fue el aislamiento preventivo obligatorio de los adultos mayores, que se ordenó para evitar la propagación de la COVID-19. De otro lado, aseveró que la finalidad perseguida por las Resoluciones es ajustada a derecho, pues consiste en garantizar el mínimo vital y móvil de los adultos mayores. Por último, precisó que las Resoluciones cumplen los requisitos formales como la firma, numeración y fecha. En lo referente a los requisitos de fondo, arguyó que las Resoluciones cumplieron el requisito de conexidad, pues desarrollaron las medidas adoptadas en los decretos de emergencia y, especialmente, las del Decreto Legislativo 458 de

2020, que autorizó al Gobierno Nacional para efectuar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a los beneficiarios del programa. Añadió que las medidas adoptadas en las Resoluciones eran proporcionales a los hechos que originaron la emergencia económica, social y ecológica, por cuanto buscaban garantizar la salud y la vida de los beneficiarios y no establecían ninguna medida discriminatoria. Finalmente, en lo que concierne a la temporalidad de las medidas, señaló que las Resoluciones solo estuvieron vigente mientras duró el estado de emergencia.

IV. CONSIDERACIONES La Sala Especial de Decisión Veintitrés procede al estudio de legalidad de las Resoluciones ya identificadas. Para motivar la decisión se seguirá el siguiente orden: (i) con fundamento en las normas jurídicas que contemplan los requisitos para que proceda el contrato inmediato de legalidad, se determinará si todo el contenido de las Resoluciones, o solo una parte de él, debe ser objeto de control;

(ii) posteriormente, se verificarán los elementos de validez de las medidas respecto de las cuales sea procedente el control; y, (iii) por último, se enunciarán las conclusiones del estudio precedente y el sentido de la decisión. Antes de acometer este estudio, se debe reiterar que los artículos 1º y 2º de la Resolución 852 del 30 de marzo de 2020 fueron modificados por la Resolución 880 del 3 de abril de 2020, de modo que el escrutinio se hará sobre estos dos artículos con las modificaciones que introdujo la Resolución 880 del 3 de abril de 2020. También, es oportuno mencionar que los artículos 1 y 2 de la Resolución 852 del

30 de marzo de 2020, en su versión original, tuvieron una vigencia precaria y limitada. El contenido inicial de estos dos enunciados, que autorizaron al administrador del FSP para que pagara anticipadamente los subsidios del mes de abril de 2020 y para que en el mismo periodo y por una sola vez efectuara un giro adicional a los beneficiarios