CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-04022-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 951 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / RESOLUCIÓN 1441 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción / RESOLUCIONES 951 Y 1441 DE 2020 – Objeto y finalidad La Nación-Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 951 que transfirió, a título gratuito, ventiladores para unidades de cuidados intensivos a unas empresas sociales del Estado y a unas entidades territoriales, para garantizar la oferta de servicios de salud para la atención de la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19. También profirió la Resolución n°. 1441 del 24 de agosto siguiente, que amplió la transferencia de ventiladores para soporte respiratorio al Distrito de Santa Marta y a los departamentos de Antioquia, Cauca, Córdoba y Norte de Santander. Los actos controlados fijaron responsabilidades de aseguramiento, distribución, entrega y manejo de los ventiladores a cargo de las empresas sociales del Estado y las entidades territoriales. A su vez, sometieron el perfeccionamiento de la transferencia de la propiedad de los bienes a su funcionamiento. La entidad fundamentó los actos en la Resolución n°. 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social que declaró la emergencia sanitaria, por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19. Motivó las resoluciones controladas en el parágrafo segundo del artículo 10 del Decreto Legislativo 800 de 2020, que prescribió que el Ministerio de Salud y Protección Social podría realizar, mediante acto administrativo, transferencias de bienes en especie a título gratuito a las empresas sociales del

Estado y a las entidades territoriales.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 800 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del análisis material y formal del acto sujeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). […] Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra

competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene un carácter integral / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene efecto erga omnes, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia.

Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es

definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Competencia El artículo 3 del Decreto 4107 de 2011 prevé que la dirección del Ministerio de Salud y Protección está a cargo del ministro. El artículo 1 establece que el Ministerio de Salud y Protección Social tendrá como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud. Por su parte, el parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto Legislativo 800 de 2020 dispone que el Ministerio de Salud y Protección Social podrá realizar, mediante acto administrativo, transferencias de bienes en especie a título gratuito a las empresas sociales del Estado y a entidades territoriales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 4107

DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 800 DE 2020 – ARTÍCULO 10 PARÁGRAFO 2

ENTREGA DE BIENES ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS A TÍTULO GRATUITO / ENTREGA DE BIENES A TITULO GRATUITO – Prohibiciones / ENTREGA DE BIENES A TITULO GRATUITO - Excepciones El artículo 355 CN -en armonía con el artículo 136.4 CNdispone que ninguna de

las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Agrega que el Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales. De modo que la Constitución, por un lado, prohíbe el contrato de donación entre las entidades del Estado y los particulares, esto es, la transferencia -gratuita e irrevocablede una parte de los bienes de una persona a otra que la acepta (art. 1443 CC) con la pretensión de evitar cualquier desviación de los dineros del erario. Por otro, autoriza una excepción mediante la asignación de recursos por otro contrato, al que regula con detalle: el contratista será cualificado (entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad); el objeto del contrato de asignación de recursos debe servir al interés público y el contrato debe sujetarse a la ley del Plan Nacional de Desarrollo. […] Además, la prohibición establecida en el artículo 355 CN no es absoluta , ya que esa norma se restringe a los actos de mera liberalidad y no aplica en los que esté comprometida la garantía de derechos sociales. Es decir, si la cesión gratuita cuenta con un fundamento constitucional expreso (por ejemplo, financiación de vivienda de interés social, art. 51), no configura una donación prohibida, sino que -por el contrarioresponde al cumplimiento de los fines sociales del Estado. […] Si bien el artículo 355 CN limita la donación en relación con las personas de derecho privado, las entidades

estatales pueden entregar bienes de forma gratuita a otras entidades de naturaleza pública en cumplimiento de sus funciones, de acuerdo con las reglas del Código Civil para la donación, que, como contrato, es una expresión de la autonomía de la voluntad (art. 1602 y art. 1443 CC y siguientes).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 136 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 368 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1443 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13

CONTRATOS – Perfeccionamiento / CONTRATOS – Formalidades voluntarias / FORMALIDADES VOLUNTARIAS - Las partes pueden pactar cláusulas accidentales de conformidad con el derecho privado aplicable a los contratos estatales La ley autoriza a los contratantes a subordinar los efectos de sus manifestaciones a formalidades voluntarias o a condiciones lícitas y posibles (artículos 1530 y siguientes CC). Al margen de la aplicación general de la precitada regla, además, el código reconoce esta posibilidad, de manera implícita, en los artículos 1858 y 1979, al establecer que, en los contratos de compraventa de bienes muebles y arrendamiento, si los contratantes pactan que dichos contratos no se reputan perfectos hasta el otorgamiento de escritura pública o privada, podrá cualquiera de las partes retractarse mientras no se otorgue la escritura o no haya principiado la entrega de la cosa vendida o arrendada. Las partes de un contrato, pues, están

habilitadas para someter el perfeccionamiento de contratos a solemnidades o condiciones que en principio no se requerirían, mediante una la estipulación de una cláusula especial (accidental, según el art. 1501 CC), siempre que no contraríen el orden público ni tenga objeto ilícito (art. 6, 16, 1502,1519, 1741 y 1523 CC).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1530 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1858 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1979 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1501 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1502 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1519 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1741 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1523

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 951 DE 2020 (12 de junio) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada) / RESOLUCIÓN 1441 DE 2020 (24 de agosto) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04022-00(CA) (ACUMULADO

11001-03-15-000-2020-02754-00) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 951 DEL 12 DE JUNIO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1441 DEL 24 DE AGOSTO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos de las autoridades nacionales proferidos en desarrollo de decretos legislativos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADProcede frente a un acto de una autoridad administrativa que desarrolla un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Comprende el estudio de forma, materia, conexidad y proporcionalidad.

ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. DISCRECIONALIDAD JUDICIAL-No puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación de poderes. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El fallo hace tránsito a cosa juzgada relativa. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADExamen material comprende conexidad y proporcionalidad de las medidas CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADExamen formal comprende competencia y formalidades ENTREGA DE BIENES A TÍTULO GRATUITO-Prohibición de auxilios o donaciones del artículo 355 CN aplica a particulares. ARTICULO 355 CN-Excepciones a la prohibición de auxilios o donaciones. ENTREGA DE BIENES A TÍTULO GRATUITO-La donación entre entidades públicas no está prohibida. ARTÍCULO 13 DE LA LEY 80 DE 1993El régimen principal del contrato estatal es el derecho

privado. VENTILADORES PARA UCI DE COVIDLas donaciones del Ministerio de Salud a ESE y entidades territoriales no violan normas superiores. FORMALIDADES VOLUNTARIAS-Las partes las pueden pactar cláusulas accidentales de conformidad con el derecho privado aplicable a los contratos estatales. La Sala decide el control inmediato de legalidad de las Resoluciones n°. 951 y 1441 del 12 de junio y 24 de agosto de 2020 expedidas por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO Las Resoluciones n°. 951 del 12 de junio y 1441 del 24 de agosto de 2020 de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social transfirieron, a título gratuito, ventiladores para unidades de cuidados intensivos a unas empresas sociales del Estado y a unas entidades territoriales, para garantizar la oferta de servicios de salud para la atención de la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19. La entidad remitió a esta Corporación los actos para el control inmediato de legalidad. ANTECEDENTES El 18 de junio de 2020, la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 951 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación radicó el asunto y lo pasó a Despacho para su trámite. El 3 de julio de 2020, el consejero ponente avocó el conocimiento,

dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, ordenó notificar al agente del Ministerio Público e invitó a unas instituciones para que presentaran concepto. El 26 de octubre de 2020, el Despacho acumuló los procesos nº. 11001-03-15-000-2020-02754-00 y 11001-03-15-000-2020-04022-00, porque las Resoluciones n°. 951 y 1441 transfirieron, a título gratuito, ventiladores para unidades de cuidados intensivos a unas empresas sociales del Estado y a unas entidades territoriales. En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el apoderado de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social esgrimió que la Resolución n°. 951 se expidió conforme a las facultades de la entidad y en desarrollo de las Resoluciones n°. 385 y 536 de 2020 y el Decreto Legislativo 800 de 2020. El Ministerio Público conceptuó que el acto no era sujeto a control, pues fue expedido con posterioridad a la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las

medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1.

Oportunidad del control 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20].

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición. Si no se envía, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (art. 20

LEEE). Como el 18 de junio y el 3 de septiembre de 2020, la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social remitió los actos objeto de control, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha.

II. Actos objeto de control La Nación-Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 951 que transfirió, a título gratuito, ventiladores para unidades de cuidados intensivos a unas empresas sociales del Estado y a unas entidades territoriales, para garantizar la oferta de servicios de salud para la atención de la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19. También profirió la Resolución n°. 1441 del 24 de agosto siguiente, que amplió la transferencia de ventiladores para soporte respiratorio al

Distrito de Santa Marta y a los departamentos de Antioquia, Cauca, Córdoba y Norte de Santander. Los actos controlados fijaron responsabilidades de aseguramiento, distribución, entrega y manejo de los ventiladores a cargo de las empresas sociales del Estado y las entidades territoriales. A su vez, sometieron el perfeccionamiento de la transferencia de la propiedad de los bienes a su funcionamiento. La entidad fundamentó los actos en la Resolución n°. 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social que declaró la emergencia sanitaria, por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19. Motivó las resoluciones controladas en el parágrafo segundo del artículo 10 del Decreto Legislativo 800 de 2020, que prescribió que el Ministerio de Salud y Protección Social podría realizar, mediante acto administrativo, transferencias de bienes en especie a título gratuito a las empresas sociales del Estado y a las entidades territoriales. Indicó que a través de la Resolución n°. 536 de 2020 se adoptó el Plan de Acción para la Prestación de Servicios de Salud durante las Etapas de Contención y Mitigación de la pandemia y que según el análisis de la capacidad instalada existente en Colombia, se evidenció la necesidad de convertir camas de cuidado intermedio en camas de cuidado intensivo. Señaló que, para fortalecer la capacidad instalada de las unidades de cuidado intensivo, adquirió ventiladores y que, según la Resolución n°. 846 de 2020 -que estableció los criterios y condiciones para su asignación, transferencia y entregalas entidades territoriales departamentales y

distritales serían beneficiarias de esos bienes, quienes se encargarían de entregarlos a las instituciones prestadoras de servicio de salud de su jurisdicción.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si las Resoluciones n°. 951 y 1441 del 12 de junio y del 24 de agosto de 2020, expedidas por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, se ajustan a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que los actos disponen y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

4. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE).

El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).

5. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

6. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de

algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad2. Examen formal de las Resoluciones n° 951 y 1441 del Ministerio de Salud y Protección Social Competencia

8. El artículo 3 del Decreto 4107 de 2011 prevé que la dirección del Ministerio de Salud y Protección está a cargo del ministro. El artículo 1 establece que el Ministerio de Salud y Protección Social tendrá como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud. Por su parte, el parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto Legislativo 800 de 2020 dispone que el Ministerio de Salud y Protección Social podrá realizar, mediante acto administrativo, transferencias de bienes en especie a título gratuito a las empresas sociales del Estado y a entidades territoriales.

Como el Ministro de Salud y Protección Social expidió las resoluciones controladas, en cumplimiento de la función de dirección del ministerio, para transferir, a título gratuito, ventiladores para unidades de cuidados intensivos a unas empresas sociales del Estado y a unas entidades territoriales, para garantizar la oferta de servicios de salud para la atención de la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19, se concluye que esa medida administrativa se tomó dentro del marco de competencia de la autoridad.

Formalidades

9. El Ministro de Salud y Protección Social suscribió las resoluciones controladas.

Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, los actos 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. n°. 11001-03-15-000-2010-00196-00 [fundamento jurídico 3]. cumplen con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) Epígrafe que da cuenta del objeto de las resoluciones. (iii) La invocación de las normas de las que el ministro deriva su competencia para expedir los actos. Además, refirió los preceptos que sustentan la facultad para transferir, a título gratuito, ventiladores para unidades de cuidados intensivos a empresas sociales del Estado y a entidades territoriales. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tienen un acápite de derogatorias, pues no suprimen o modifican resoluciones anteriores. Examen material de las Resoluciones n° 951 y 1441 del Ministerio de Salud y Protección Social Conexidad

10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. Al efecto, esgrimió que el 9 de marzo la Organización Mundial de la Salud-OMS solicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del COVID19. El 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en

consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los casos confirmados. A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385, que declaró una emergencia sanitaria y adoptó medidas sanitarias para prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional. Posteriormente, ante la propagación de la pandemia, el Decreto 637 del 6 mayo 2020 volvió a declarar el estado de excepción en el territorio nacional. Con base en el estado de excepción, el parágrafo 2 del artículo 10 del Decreto Legislativo 800 de 2020 estableció que el Ministerio de Salud y Protección Social podría realizar, mediante acto administrativo, transferencias de bienes en especie a título gratuito a las empresas sociales del Estado o a entidades territoriales. Aunque, tal como lo afirmó el Ministerio Público, las resoluciones controladas fueron expedidas con posterioridad a la vigencia del segundo estado de excepción, com