CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-04090-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / RESOLUCIÓN 1408

DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Propósito / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción […]. […] el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto […].

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El estudio formal comprende la competencia y forma / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El estudio material comprende la materia, conexidad y proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y

20 LEEE).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE

1994 – ARTÍCULO8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 ESTADO DE EXCEPCIÓN - Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene límite en la ley El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico […]. […] el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la

separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. […] La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 7

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control integral / COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del

estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. La decisión del control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnesoponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad. COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción La Resolución n°. 1408 del Ministerio de Salud adoptó el protocolo de bioseguridad para la prevención del contagio del COVID-19, en las actividades de exhibición cinematográfica y presentación de obras de las artes escénicas en autocines, autoeventos, salas de cines y teatros. Esta medida se tomó en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del SARS-CoV-2 y del estado de

excepción declarado por el Decreto 417 de 2020. MINISTERIOS - Rol como autoridades administrativas y facultades generales / MINISTERIOS - Atribuciones El artículo 208 CN establece que los ministros, bajo la dirección del presidente de la República, son los jefes de la Administración en su respectivo ramo y les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. En consonancia, los numerales 3 y 5 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998 establecen que los ministerios -en tanto órganos de la Administración nacional centralizadatienen facultades para: (i) cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. (ii) Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 / LEY 489 DE

1998 MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Facultades / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 - Facultó al Ministerio de Salud y Protección Social a expedir protocolos de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la Administración Pública El artículo 2 numeral 6 del Decreto 4107 de 2011 establece que al Ministerio de Salud y Protección Social le compete formular, adoptar y coordinar las acciones del Gobierno Nacional, en su materia y en situaciones de emergencia. A su vez el numeral 30 prevé que debe preparar las normas, regulaciones y reglamentos de

salud y promoción social en salud. Por su parte, el artículo 3 dispone que el ministro de salud y protección social es la primera autoridad administrativa de la entidad y ejercerá la dirección en coordinación con los viceministros. El artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020 facultó a la entidad para que, durante el término de la emergencia sanitaria con ocasión del COVID-19, expidiera los protocolos que sobre bioseguridad se requirieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para evitar la propagación del virus.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 6

PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD SALAS DE CINE Y AUTOEVENTOS - La expedición del anexo técnico se ajusta a las normas de excepción de la pandemia del COVID-19 De la confrontación del protocolo con las normas jurídicas que sirven de sustento a su expedición, no se encuentra contradicción alguna, pues está en consonancia con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 539 del mismo año. En efecto, la adopción de un protocolo de bioseguridad en el sector cultural para la exhibición de obras cinematográficas y de las artes escénicas es necesaria para permitir el funcionamiento de ese sector de la economía, en condiciones que reduzcan el riesgo de contagio del COVID-19 para quienes participan de esa actividad, y evitar una sobrecarga del sistema de salud. Las instrucciones y procedimientos del protocolo son coherentes con las recomendaciones de la OMS, en cuanto instaron al Estado a adoptar medidas urgentes para proteger a la población de los riesgos asociados a la pandemia. En ese orden de ideas, el

protocolo se encuentra ajustado a las normas superiores.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4107 DE 2011

COORDINACIÓN - Postulado constitucional para el cumplimiento de la función administrativa / COORDINACIÓN - Como postulado de la función administrativa, vincula a las entidades administrativas del orden nacional y a las entidades territoriales El artículo 209 CN prevé que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Este precepto reproduce -en el ámbito de la función administrativa en tanto función públicael postulado previsto para la Administración Pública (o lo que es igual, el Estado) que se remonta a la enmienda constitucional de 1936, según el cual los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines (hoy previsto en el inciso 3º del artículo 113 CN). En virtud de los postulados de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones para lograr los fines y cometidos estatales […]. […] las entidades, como consecuencia de esos postulados, prestarán su colaboración a otras entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. A su vez, […] las autoridades concertarán sus actividades con las otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares. La coordinación y colaboración, como postulados del orden constitucional y legal, deben aplicarse con estricto celo cuando se trata de autoridades nacionales investidas de un rango principal como los ministerios. No se

olvide que, de acuerdo con el artículo 115 superior, el Gobierno Nacional está formado por el presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos y que el presidente -que simboliza la unidad nacional, según el artículo 188 CNy el ministro o director de departamento administrativo correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. […] Los postulados de coordinación y colaboración no solo se predican entre las autoridades administrativas del orden nacional, sino que son mandatorios entre estas y las entidades territoriales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 105 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 151 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 188 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 288 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 297 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 298 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 307 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 319 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 329 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 10 / LEY 1454 DE 2011 – ARTÍCULO 27 NUMERAL 1

RESOLUCIÓN NÚMERO 1408 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Examen de conexidad con los decretos legislativos

de estados de excepción / Se encuentra ajustada a derecho Las medidas impartidas por la resolución - protocolo de bioseguridad para la prevención del COVID-19 en las actividades de exhibición cinematográfica y presentación de obras de las artes escénicas, bajo la modalidad de autocines, autoeventos, salas de cines y teatrosse ajustan a la necesidad de contener la pandemia, evitar el contagio y la propagación del virus. Las medidas están en armonía con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 539 de 2020. Asimismo, son adecuadas y proporcionales al fin que persiguen, de modo que la Sala coincide con los conceptos del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y del Ministerio Público, que advirtieron que la resolución satisface esos requisitos. En consecuencia, se declarará ajustada a derecho, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad. MODULACIÓN DE LOS FALLOS DE NULIDAD - La sentencia altera parcialmente el contenido de la decisión del ejecutivo y se expulsa cualquier otra interpretación que contravenga normas superiores El juez administrativo debe garantizar la supremacía de las normas superiores frente al acto administrativo (arts. 135 a 138 de la Ley 1437 de 2011). Por ello, el juez no solo está habilitado para retirar -total o parcialmenteuna decisión administrativa del ordenamiento jurídico cuando contraviene normas de mayor jerarquía, sino que también lo está para mantenerla si admite una interpretación

que se ajuste a los preceptos convencionales, constitucionales o legales. La Sala reitera que el condicionamiento de la interpretación o aplicación -en determinado sentidode los actos administrativos, en modo alguno es una técnica arbitraria, pues, por una parte, es el efecto propio del principio de legalidad y, por otra, la consecuencia lógica del papel de la jurisdicción en lo contencioso administrativo como fiscalizadora del ejecutivo. El condicionamiento que emite el juez de la Administración, adoptado en función del contenido del acto administrativo, se limita a modular sus efectos, en lugar de retirar del ordenamiento jurídico la providencia administrativa o de mantenerla a pesar de las observaciones de legalidad. Así, se profiere una decisión que altera parcialmente el contenido de la resolución ejecutiva y se expulsa cualquier otra interpretación que contravenga normas superiores.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1408 DE 2020 (20 de mayo) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada) / RESOLUCIÓN 1408 DE 2020 (20 de mayo) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 3 (Legalidad condicionada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04090-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 1408 DEL 14 DE AGOSTO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Oportunidad del medio de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El estudio formal comprende la competencia y forma. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El estudio material comprende la materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. MINISTERIOSRol como autoridades administrativas y facultades generales. DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020-Facultó al Ministerio de Salud y Protección Social a expedir protocolos de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la Administración Pública. PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD SALAS DE CINE Y AUTOEVENTOS-La expedición del anexo técnico se ajusta a las normas de excepción de la pandemia

del COVID-19. NORMA TÉCNICA DE BIOSEGURIDAD-El control inmediato de legalidad no impide que se estudie su idoneidad técnica por los medios de control ordinarios. COORDINACIÓN-Postulado constitucional para el cumplimiento de la función administrativa. COORDINACIÓN-Como postulado de la función administrativa, vincula a las entidades administrativas del orden nacional y a las entidades territoriales. RESOLUCIÓN n°. 1408 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL-Examen de conexidad con los decretos legislativos de estados de excepción. MODULACIÓN DE LOS FALLOS DE NULIDADLa sentencia altera parcialmente el contenido de la decisión del ejecutivo y se expulsa cualquier otra interpretación que contravenga normas superiores. La Sala decide el control inmediato de legalidad de las Resolución n°. 1408 del 14 de agosto de 2020, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante Ministerio de Salud), de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Resolución n°. 1408 del Ministerio de Salud adoptó el protocolo de bioseguridad para la prevención del contagio del COVID-19, en las actividades de exhibición cinematográfica y presentación de obras de las artes escénicas en autocines, autoeventos, salas de cines y teatros. Esta medida se tomó en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del SARS-CoV-2 y del estado de

excepción declarado por el Decreto 417 de 2020. ANTECEDENTES El 16 de octubre de 2020, el Ministerio de Salud remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 1408 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación radicó el asunto y, en la fecha siguiente, lo pasó a Despacho. El 26 de octubre de 2020, el consejero ponente avocó el conocimiento, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, ordenó notificar al agente del Ministerio Público e invitó a unas instituciones para que presentaran concepto. En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el Ministerio de Salud, a través de apoderada judicial, solicitó declarar la legalidad de la Resolución n°.1408 de

2020. Explicó que la entidad es competente para expedir el acto, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020. Resaltó que la Organización Mundial de la Salud (OMS) recomendó la adopción de medidas, en todas las actividades económicas, para detener la transmisión y la propagación del COVID19 y que, en atención a ello, el ministerio expidió los protocolos de bioseguridad para la exhibición cinematográfica y la presentación de obras de las artes escénicas. El Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, a través del Doctor Jorge Iván Rincón Córdoba, pidió que se declarara legal la resolución. Sostuvo que el acto se ajusta al mandato del Decreto Legislativo 539 de 2020 y que la gestión correcta de la pandemia implica la

gradual y controlada apertura de sectores económicos, que se debieron clausurar en las primeras etapas de la expansión del virus. Agregó que la medida es proporcional y razonada frente a las circunstancias del estado de excepción. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad del acto controlado. Reiteró los argumentos de los otros intervinientes.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales.

Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1.

Oportunidad del control

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto

(art. 20 LEEE). Como el 16 de octubre de 2020, el Ministerio de Salud remitió el acto objeto de control, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha2.

II. Actos objeto de control

4. Con fundamento en el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020, el Ministerio de Salud expidió la Resolución n°. 1408 del 4 de agosto de 2020 que, mediante un anexo técnico, adoptó el protocolo de bioseguridad para las actividades de exhibición cinematográfica y presentación de obras de las artes escénicas, bajo la modalidad de autocines, autoeventos, salas de cines y teatros.

Las medidas sanitarias están encaminadas a prevenir la transmisión del SARSCoV-2, virus que produce el COVID-19 (art. 1). Esta medida complementa el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades, que dispuso la misma entidad, mediante Resolución n°. 666 del 24 de abril de 2020 (par. 1 art. 1). El municipio o distrito, donde se realicen las actividades de exhibición cinematográfica o la presentación de artes escénicas, es el responsable de la vigilancia del cumplimiento del protocolo, sin perjuicio de las competencias de inspección del Ministerio de Trabajo respecto de los empleadores y contratantes del personal destinado al desarrollo de la actividad y de la vigilancia que competa a otras 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. 2 Cfr. https://www.minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Resoluci%C3%B3n%20No.1408%20de%202020.pdf

autoridades (art. 2). La resolución es obligatoria desde su publicación (art. 3). El anexo contiene el protocolo con: (i) medidas generales de bioseguridad. (ii) Las medidas específicas de bioseguridad para el desarrollo de la actividad, en relación con los espacios, la desinfección de elementos y superficies, la eliminación de residuos, la manipulación de insumos, la venta de boletería y su verificación al ingreso, el ingreso a la función o exhibición, el comportamiento de los asistentes durante la exhibición o función y durante la salida, el uso de elementos de protección y el plan de comunicación de las medidas de bioseguridad. (iii) Las medidas para los empleados, contratistas y colaboradores, durante el desplazamiento al lugar de trabajo, la estadía en el sitio de exhibición y función, y el regreso a casa. (iv) Las medidas para los asistentes a los eventos en relación con su ubicación y distanciamiento. (v) Las medidas específicas para las exhibiciones o funciones en cines y teatros. (vi) Las medidas específicas para las exhibiciones o funciones en autoeventos y autocines. (vii) El manejo de empleados o asistentes con síntomas de COVID-19.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°.1408 del 14 de agosto de 2020, expedida por el Ministerio de Salud, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que ese acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).

6. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con

el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del

estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito d