CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-04183-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características Este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio; (ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (iv) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 6

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 1159

DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD EN LA REALIZACIÓN DE LAS TAREAS DE LIMPIEZA Y ASEO EN EL MINISTERIO / CONTROL FORMAL / RESOLUCIÓN NÚMERO 1159 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Expedida por la autoridad competente El acto administrativo fue suscrito por el ministro de Salud y Protección Social, quien es el competente para expedirlo en virtud de lo dispuesto en los artículos 58, 60 y 61 de la Ley 489 de 1998, como director del Ministerio y con la competencia para “a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que […] la ley les confiera […]” siendo uno de los objetivos del Ministerio la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirige, en este caso, de la salud y protección social. En virtud de ello, y conforme con el artículo 6 del Decreto 4107 de 2011 al ministro de Salud y Protección Social le corresponde “Formular las políticas en los temas de competencia del Ministerio de Salud y Protección Social, bajo la dirección del Presidente de la República”. Adicionalmente, el acto administrativo fue expedido el 15 de julio de 2020, es decir, durante el término de vigencia de la emergencia sanitaria, conforme a la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020 que prorrogó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020. Por otra parte, de la lectura de la Resolución examinada, se observa que el acto

administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de actos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 1159

DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD EN LA REALIZACIÓN DE LAS TAREAS DE LIMPIEZA Y ASEO EN EL MINISTERIO / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA RESOLUCIÓN NÚMERO 1159 DE 2020 Y EL DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 – Configuración En la medida en que la Resolución 1159 de 2020 es desarrollo del Decreto legislativo 539 de 2020 para el sector del servicio de limpieza y aseo doméstico, estableciendo en su anexo técnico que su propósito es “orientar, en el marco de la pandemia causada por el coronavirus COVID-19, más medidas generales de bioseguridad que deben ser adoptadas en las actividades del servicio de limpieza y aseo doméstico con el fin de disminuir el riesgo de transmisión del virus de humano a humano durante su desarrollo”, para la Sala, la Resolución 1159 guarda relación directa no solo con los motivos propios de la Resolución objeto de control, sino con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado del excepción y con la finalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020 que desarrolla, como quedó visto, por lo tanto, se cumple con el requisito de congruencia y conexidad interna y

externa con las medidas que se adoptan para hacer frente a la pandemia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 1159

DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD EN LA REALIZACIÓN DE LAS TAREAS DE LIMPIEZA Y ASEO EN EL MINISTERIO / RESOLUCIÓN NÚMERO 1159 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Ajustada a derecho La Sala considera que la adopción de medidas de bioseguridad por parte de la Resolución objeto de control es necesaria ante la reactivación de este sector de la economía, luego del aislamiento preventivo obligatorio, en aras de proteger al trabajador y empleadores y sus familias, y garantizar la salud, vida e integridad de las personas de este sector económico. Ello en atención a que no solo lo dispuso el legislador extraordinario, sino que la OIT en el comunicado del 18 de marzo de 2020 recomendó adoptar medidas urgentes con el fin de proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generados por el Coronavirus, así como proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo. (…). Adicionalmente, las medidas adoptadas, en general y en particular, son, sin duda, proporcionales frente a la crisis que se pretende remediar, pues establecer los protocolos de bioseguridad para el sector del servicio de limpieza y aseo doméstico persigue una finalidad legítima, como es que los trabajadores puedan cumplir con sus labores de manera segura, no solo para ellos, sino para sus familias, las personas de su entorno y los propios empleadores. Cada una de las medidas que se adoptan mediante esta Resolución pretenden garantizar que las

actividades tanto laborales como privadas de este grupo de personas se retomen de manera segura, procurando que no se transmita más el virus COVID-19. Para esta Sala, cada una de las medidas adoptadas en este protocolo guardan un equilibrio idóneo entre el derecho de los trabajadores y los empleadores de retomar las actividades del servicio de limpieza y aseo doméstico y la gravedad de las circunstancias que rodean esta pandemia. La falta de una vacuna y de un tratamiento antiviral efectivo, implica que las medidas de auto higiene, distanciamiento físico, desinfección, uso de elementos de protección personal y asilamientos voluntarios, señaladas en este protocolo, son las únicas que en este momento impiden que el virus se siga propagando. De la lectura de todas las medidas de bioseguridad contenidas en el Anexo Técnico integrado al acto administrativo objeto de control, para la Sala, este protocolo no es discriminatorio, no coarta la libertad de las personas, ni transgrede ningún derecho fundamental, por el contrario, protege los derechos que el legislador identificó como intangibles en el marco de un estado de excepción, razón por la cual, se constata la proporcionalidad de las medidas y, por ende, el cumplimiento de los objetivos pretendidos con la decisión administrativa controlada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 1159 DE 2020 DEL

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04183-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 1159 DEL 15 DE JULIO DE 2020

Asunto: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 1159 del 15 de julio de 2020, expedida por Ministerio de Salud y Protección Social

Decisión: Fallo

1. La Sala Especial de Decisión No. 2 decide el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 1159 del 15 de julio de 2020 "Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar y controlar el riesgo del coronavirus COVID-19 en la realización de las actividades del servicio de limpieza y aseo doméstico” expedida por el Ministro de Salud y Protección Social.

ANTECEDENTES

2. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y lo declaró emergencia de salud pública de importancia internacional.

3. El 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional.

4. El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por la presencia en más de 114 países, de todos los continentes.

5. En virtud de ello, y debiéndose “adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación,

complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia” el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada”; en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad.

6. El 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país “que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417 Declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días

calendario, contados a partir de su vigencia y señaló que, mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19.

7. Por reparto efectuado por la secretaría general de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1159 del 15 de julio de 2020 "Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar y controlar el riesgo del coronavirus COVID-19 en la realización de las actividades del servicio de limpieza y aseo doméstico” expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, cuyo texto es el siguiente:

8. De esta Resolución hace parte el Anexo Técnico el cual es del siguiente

tenor:

9. El magistrado sustanciador, a quien le correspondió por reparto el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1159 del 15 de julio de 2020, por auto del 29 de septiembre de 2020, le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

10. Efectuadas las notificaciones de rigor al Ministro de Salud y Protección Social, al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, se recibieron las siguientes intervenciones.

INTERVENCIONES

11. El ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderado general, mediante escrito presentado el 28 de octubre de 2020, explicó que el acto administrativo desarrolla el Decreto Legislativo 539 de 2020, que facultó a dicha Cartera para determinar y expedir los protocolos de bioseguridad que se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, con el fin de mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus –COVD-19. Que el Decreto 539 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional al considerar que la unificación de la competencia para la expedición de los protocolos de bioseguridad estaba encaminada a conjurar la grave situación generada por la pandemia.

12. Que la creación de estos instructivos es un presupuesto dirigido a controlar el contagio y minimizar los riesgos ante la reactivación de los sectores de la economía, la sociedad y la administración pública, con posterioridad al aislamiento

preventivo obligatorio; y persigue materializar la obligación del Estado de preservar el derecho a la salud, a la vida y al trabajo en condiciones dignas.

13. Se refirió a la competencia del Ministerio de Salud y Protección Social como cabeza del sector administrativo de salud y protección social (Decreto 780 de 2016) a quien le corresponde, junto con el Presidente de la Republica, la dirección, orientación y regulación del Sistema General de Seguridad Social en Salud

(artículo 170 de la Ley 100 de 1993). Entre sus objetivos están: formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales (Decreto 4107 de 2011).

14. Explicó que si bien el Ministerio de Salud y Protección Social tiene plena competencia para expedir los actos administrativos necesarios para asegurar una adecuada situación sanitaria y en salud pública en el territorio nacional, lo cierto es que la legislación vigente no asigna a dicha Cartera la competencia para expedir protocolos técnicos y científicos sobre bioseguridad, distintos al sector salud, con carácter vinculante, y que las facultades ordinarias otorgadas tampoco resultaban eficaces.

15. Señaló que revisadas las recomendaciones a nivel mundial se observó que los protocolos de bioseguridad para todas las actividades económicas tienen elementos comunes que deben ser atendidos con el fin de prevenir al máximo el contagio, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia.

16. Indicó que, en virtud del artículo 1° del Decreto Ley 539 de 2020, el

Ministerio expidió la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico”, acto que fue declarado ajustado a la legalidad por el Consejo de Estado. Que, como el artículo 3 del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 dispuso que se permite el derecho de circulación de las personas para algunos casos y actividades, entre otros: “25. El servicio de limpieza y aseo, incluido el doméstico y servicio de lavandería”, era necesario expedir el protocolo de bioseguridad para dicho sector, de acuerdo con las condiciones particulares de esa actividad, lo cual se cumplió a través del acto objeto de control de este proceso, el cual tiene relación directa y específica con el Estado de Excepción y fue publicado en el Diario Oficial No. 51.376 del 15 de julio de 2020. Que este protocolo se complementa con el expedido mediante Resolución No. 666.

17. Señaló que la Organización Internacional del Trabajo, en comunicado del 18 de marzo de 2020 sobre "El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas", afirma que "[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias; que el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales […]: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el

acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [...]". Que en dicho comunicado la OIT insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular la economía y el empleo, y iv) sostener los puestos trabajo y los ingresos, con el propósito respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.

18. Así, concluyó que la Resolución 1159 de 2020 cumple con los requisitos de finalidad, necesidad, proporcionalidad, conexidad y compatibilidad con el Decreto 539 de 2020 y con el estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

19. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, el 17 de noviembre de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare la legalidad de la Resolución 1159 del 15 de julio de 2020.

20. Precisa que dicho acto administrativo está encaminado a proteger del riesgo de contagio del coronavirus a los trabajadores, empleadores y sus familias, así como para estimular la economía y el empleo y permitir que se mantengan los puestos de trabajo, pues adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención de transmisión del coronavirus en el servicio de limpieza y aseo doméstico, de conformidad con el anexo técnico que forma parte integrante del acto

administrativo, siendo además complemento de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, expedida por ese mismo ministerio, y dotando de competencia de vigilancia y control a las entidades territoriales, a través de la secretaría o entidad del municipio o distrito que corresponda al lugar en el que se preste el servicio de limpieza y aseo doméstico, sin perjuicio de la vigilancia funcional legal que realiza el Ministerio de Trabajo.

21. Que este acto administrativo fue desarrollo del Decreto Legislativo 539 de 2020, mediante el cual adoptó medidas para la expedición de protocolos de bioseguridad durante el término de la emergencia sanitaria, a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, para mitigar, controlar y evitar la propagación y adecuado manejo de la pandemia, así como funciones específicas a los gobernadores y alcaldes para que cumplan a cabalidad con dichos protocolos.

22. Considera que se cumplen los requisitos materiales para la expedición de este tipo de actos administrativos, pues es conexo al desarrollo normativo del decreto legislativo que regula la materia objeto de estudio, el Decreto Legislativo 539 de 2020, y, además, el marco de su fundamentación constitucional se da con el cumplimiento de las competencias que confiere la función administrativa; se cumple en materia constitucional, en especial desde un punto de vista de evaluación de afectación de derechos fundamentales, con el test de proporcionalidad, así como, en general, con los principios de interpretación conforme y de razonabilidad de las medidas administrativas adoptadas.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

23. El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de

lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.

24. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. En término similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece este medio de control y señala que se adelantará de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

25. Por su parte, el artículo 107 ibídem creó en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de conocer los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

26. Ahora bien, el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019, que compiló el Reglamento Interno del Consejo de Estado, enuncia los asuntos de competencia

de la Sala Plena Contencioso Administrativo, que deben ser decididos por las Salas Especiales de Decisión, entre estos, “3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.

27. En virtud de esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, según

Acta No. 9 de la misma fecha, decidió, de conformidad con los artículos 107, inciso 4, 111, numeral 8, y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019, asignar los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión.

28. En atención a las anteriores disposiciones, esta Sala Especial de Decisión tiene competencia para decidir el control inmediato de legalidad.

Problema Jurídico

29. Corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución No. 1159 del 15 de julio de 2020 expedida por el ministro de Salud y Protección Social se encuentra conforme, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que directamente le sirvieron de fundamento. En este sentido, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad; (ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso; y (iii) estudio del caso concreto.

Resolución al problema jurídico (i) Objeto y características del control inmediato de legalidad

30. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

31. De la anterior disposición se observa que este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio; (ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (iv) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el

acto con las causas que le dieron origen1; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades2.

32. Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de noviembre de 2010, expuso las siguientes consideraciones: “El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede

fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo). Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico. No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Rad. 2009-00305. M.P. Dr. Enrique Gil Botero. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949 (CA-004) M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de

legalidad. En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismono empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”3.

33. De acuerdo con lo anterior, el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y