CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-04467-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 1361 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público / RESOLUCIÓN 1555 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. […] el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico […].

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

RESOLUCIONES 1361 Y 1555 DE 2020 – Objeto y finalidad Las resoluciones controladas -en términos generalesindicaron que el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, mediante el Decreto 637 de 2020. Asimismo, que el Decreto Legislativo 770 de 2020 facultó al Ministerio de Hacienda para que determinara el método de cálculo de la disminución de los ingresos de los empleadores, estableciera el proceso y las condiciones a las que debían sujetarse las entidades financieras, la UGPP y, en general, los actores que participan en el PAP, y definiera el proceso de restitución del aporte estatal, si el beneficiario no cumplía los requisitos para acceder a ello. En desarrollo del Decreto Legislativo 770 de 2020, la Resolución n°.1361 del 2 de julio de 2020 definió los documentos y requisitos de postulación al PAP y la metodología del cálculo de la disminución de ingresos que habilita a los beneficiarios para recibir la ayuda. Estableció el calendario de postulación, plazos del programa, el procedimiento de asignación y las condiciones a las que debían sujetarse las entidades financieras, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP y todos los partícipes del PAP. Fijó el procedimiento de restitución del aporte en los casos en que fuera necesario, junto con la facultad de expedir un Manual Operativo para establecer el detalle de este proceso, conforme al decreto legislativo. También, dictó medidas accesorias como

la socialización del programa, el uso de medios electrónicos y el fomento del control ciudadano. El Ministerio de Hacienda, por Resolución n°. 1555 del 5 de agosto de 2020, dispuso: (i) separar los procedimientos de postulación del PAEF y el PAP; (ii) eliminar como requisito para recibir el PAP la condición simultánea de ser beneficiario del PAEF; (iii) establecer que el procedimiento y los plazos del PAP se regulan únicamente por el Manual Operativo de ese programa, sin acudir a la Resolución 1129 de 2020 -que regula el PAEFe (iv) incluir en el manual un mecanismo para subsanar las postulaciones al PAP, que no se presentaron o no fueron recibidas porque el postulante no tenía la condición simultánea de acceso al PAEF.

FUENTE FORMAL: DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE

2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del análisis material y formal del acto sujeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de

fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). […] Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene un carácter integral / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene efecto erga omnes, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (artículos. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por

ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7

ACTO ADMINISTRATIVO – Pérdida de fuerza ejecutoria y obligatoriedad / ACTO ADMINISTRATIVO – Decaimiento / DECISIÓN ADMINISTRATIVA – Extinción / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Efectos De conformidad con el numeral 5 del artículo 91 CPACA, que retomó el artículo 66.2 CCA, un acto administrativo en firme pierde fuerza ejecutoria y obligatoriedad si deja de tener vigencia. El decaimiento del acto administrativo es, pues, una suerte de “extinción” de la decisión administrativa. La configuración del decaimiento del acto administrativo no impide juzgar su legalidad, según las

normas vigentes al tiempo de su expedición, porque solo opera hacia el futuro. Como las Resoluciones n°.1360 y 1555 de 2020 perdieron fuerza ejecutoria, porque fueron subrogadas por la Resolución 0360 de 2021, que se expidió después de que el Congreso de la República, por medio de la Ley 2060 del 22 de octubre de 2020, ampliara el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios-PAP hasta enero de 2021 y le introdujera modificaciones, los actos son susceptibles de control inmediato de legalidad durante el lapso en que produjeron efectos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 5 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 66.2 / DECRETO 4712 DE 2008

ENTREGA DE BIENES ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS TÍTULO GRATUITO / ENTREGA DE BIENES A TITULO GRATUITO – Prohibiciones / ENTREGA DE BIENES A TITULO GRATUITO - Excepciones El artículo 355 CN -en armonía con el artículo 136.4 CNdispone que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, dicho mandato constitucional prevé que el Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público

acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. De modo que la Constitución, por una parte, prohíbe el contrato de donación entre las entidades del Estado y los particulares, esto es, la transferencia -gratuita e irrevocablede los bienes de una persona a otra que la acepta (art. 1443 CC), con la pretensión de evitar cualquier desviación de los dineros del erario. Por otra parte, autoriza una excepción mediante la asignación de recursos por otro contrato, al que regula con detalle: el contratista será cualificado (entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad); el objeto del contrato de asignación de recursos debe servir al interés público y el contrato debe sujetarse a la ley del plan nacional de desarrollo. […] A su vez, el artículo 368 CN incluye otra excepción a dicha prohibición, al disponer que la Nación, los departamentos, los municipios y las entidades descentralizadas concederán subsidios (como deber y no como una facultad -por supuestode acuerdo con sus capacidades), en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas (consumo básico de subsistencia, como materialización de los enunciados sociales del Estado en el ámbito de los servicios públicos). Además, la prohibición establecida en el artículo 355 CN no es absoluta, ya que esa norma se restringe a los actos de mera liberalidad y no aplica en los que esté comprometida la garantía de derechos sociales. Es decir, si la cesión gratuita cuenta con un fundamento constitucional expreso (por ejemplo, financiación de vivienda de interés social, art.

51), no configura una donación prohibida, sino que -por el contrarioresponde al cumplimiento de los fines sociales del Estado. Por ello, la Corte Constitucional estimó que el aporte estatal creado por el Decreto Legislativo 770 de 2020 no está prohibido por el artículo 355 CN, al considerar que se trata del ejercicio de la facultad de intervención del Estado en la economía y no de su mera liberalidad, pues es una herramienta para garantizar el postulado constitucional del pleno empleo durante la crisis generada por la pandemia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 136 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 368 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1443

POTESTAD REGLAMENTARIA – Por la vía del acto administrativo / POTESTAD REGLAMENTARIA - Su objeto es asegurar el cumplimiento de la ley y no puede extenderse más allá de lo dispuesto por el legislador / CASO CONCRETO – Nulidad parcial La potestad reglamentaria por la vía del acto administrativo formula las medidas necesarias para la ejecución práctica de un precepto legal, es decir, torna efectivo y práctico el enunciado abstracto de la ley. Esta potestad debe contraerse a asegurar el cumplimiento de la ley y no puede extenderse más allá de su objeto. Lo contrario, implica extralimitación. Pasaría de la cumplida ejecución de la ley, a modificarla o alterarla, e invadiría las competencias del legislador, al decretar

normas que -en democraciasolo a este último le corresponden. El artículo 4 de la Resolución 1361 de 2020 fija las reglas para la verificación y cálculo del aporte estatal por parte de la UGPP. Dispone que, para efectos de conceder el beneficio del PAP, se deberá tener en cuenta solamente los empleados por los que se concedió el PAEF. Así, el acto controlado prevé un requisito adicional a los que establece el artículo 8 del Decreto Legislativo 770 de 2020, pues exige al empleador que se postula al PAP tener la condición de beneficiario del PAEF. Como el Decreto Legislativo 770 de 2020 no estableció ese requisito, es claro que el artículo 4 de la Resolución nº. 1361 de 2020 excede la competencia reglamentaria del Ministerio de Hacienda. La disposición reglamentaria no puede establecer requisitos no previstos por el legislador extraordinario. Por ello, se declarará nulo el fragmento respectivo de la medida. COVID-19 / PROGRAMA DE APOYO PARA EL PAGO DE PRIMA DE SERVICIOS (PAP) – Objeto / ACTOS OBJETO DE CONTROL – Se encuentran ajustados a derecho El Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que los efectos económicos negativos del COVID-19 imponían la adopción de medidas para mantener y proteger el empleo, entre otras, algunas que permitieran al Estado contribuir en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones

laborales a cargo de los empleadores. […] El Decreto Legislativo 770 de 2020, expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020, creó y reguló el PAP, que consiste en un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020 a los empleadores que demostraran una reducción del 20% o más de sus ingresos, por motivo de las medidas adoptadas para enfrentar la pandemia del COVID-19. La Corte Constitucional consideró que había conexidad entre el PAP y el estado de excepción declarado en el Decreto 637 de 2020. Las Resoluciones n°.1361 y 1555 de 2020 desarrollaron el mencionado decreto legislativo para hacer operativo el PAP y, con ello, mitigar los efectos adversos de la pandemia en la economía y el empleo. De modo que es clara la relación de conexidad entre estos actos y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. […] Las medidas impartidas por las resoluciones -referidas a la reglamentación del PAPson, pues, adecuadas y proporcionales a los fines que persiguen, ya que buscan que el programa sea operativo, para así mitigar los efectos económicos adversos de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, en especial, la disminución de ingresos de los empleadores. En consecuencia, se declararán ajustados a derecho los actos fiscalizados, en cuanto al control formal y material hecho en este control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia limitada del juez de la Administración La Sala reitera que la competencia del juez de la Administración, al ejercer el control inmediato de legalidad, es limitada. El juez no es la autoridad más indicada para tomar decisiones sobre la elección del destino de los recursos del erario. La Constitución y las leyes no le otorgan al juez atribución alguna para crear “subsidios judiciales” a través de los fallos. Esta consideración cobra mayor validez, si los escasos recursos de los que dispone la Administración tienen por objeto la política de gasto público que, para mitigar los efectos derivados de una inusual crisis sanitaria y económica, requieren de un manejo eficiente y óptimo.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1361 DE 2020 (2 de julio) EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada) / RESOLUCIÓN 1361 DE 2020 (2 de julio) EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – ARTÍCULO 4 (Anulado parcialmente) / RESOLUCIÓN 1555 DE 2020 (5 de agosto) EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04467-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15-000-2020-04468-00) Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: RESOLUCIÓN 1361 DEL 2 DE JULIO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1555 DEL 5 DE AGOSTO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO-La pérdida de fuerza ejecutoria no impide el estudio de legalidad. PROGRAMA DE

APOYO PARA EL PAGO DE LA PRIMA DE SERVICIO PAP-Subsidio a la nómina para proteger y apoyar el empleo formal con ocasión de la pandemia del COVID-19. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO-Competente para definir, de acuerdo con la ley, aspectos relacionados con el PAP. DISMINUCIÓN DE INGRESOS DE LOS EMPLEADORESLa legislación de excepción facultó al Ministerio de Hacienda para determinar el método de cálculo que habilita a los beneficiarios a recibir el subsidio a la nómina PAP. ENTREGA DE BIENES A TÍTULO GRATUITO-Prohibición de auxilios o donaciones del artículo 355 CN aplica a particulares. ARTICULO 355 CN-Excepciones a la prohibición de auxilios o donaciones. SUBSIDIOS A LA NÓMINA-El PAP no viola el artículo 355 CN. DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020-Creó y reguló el programa de apoyo para el pago de la prima de servicios, PAP. DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020Facultó al Ministerio de Hacienda para proferir normas sobre su operatividad. DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020-La Corte Constitucional declaró exequible el PAP sin condicionamientos. RESOLUCIÓN 1361 DE 2020-Reglamentó el PAP. POTESTAD REGLAMENTARIA-Su objeto es asegurar el cumplimiento de la ley y no puede extenderse más allá de lo dispuesto por el legislador. RESOLUCIÓN 1555 DE 2020-Introdujo cambios para subsanar un error en la reglamentación del PAP. SUBSIDIO A LA NÓMINA-La elección del

destino de los recursos del erario no es competencia de los jueces. Como el proyecto de fallo que presentó el consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter fue derrotado, la Sala decide el control inmediato de legalidad de las Resoluciones n°. 1361 del 2 de julio y 1555 del 5 de agosto de 2020, expedidas por la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante Ministerio de Hacienda), de conformidad con el artículo 185.6 CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1º de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Resolución nº. 1361 de 2020 del Ministerio de Hacienda definió la metodología para el cálculo de la disminución de los ingresos de los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios (en adelante PAP), el proceso y las condiciones a las cuales deben sujetarse las entidades financieras involucradas, la UGPP y todos los actores que participen del programa, el calendario de postulación y los plazos, la verificación y cálculo del aporte estatal, la restitución del beneficio si a ello hay lugar y otras medidas accesorias como la socialización del programa, el uso de medios electrónicos y el fomento del control ciudadano. Luego, la Resolución nº. 1555 de 2020 separó los requisitos de postulación, verificación, método de cálculo del aporte estatal, el calendario y los plazos del PAP de lo previsto en las resoluciones que regularon el Programa de Apoyo al Empleo Formal

(en adelante PAEF). El PAP es una medida que se tomó en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 637 de 2020, con el fin de conjurar los efectos económicos y sociales producidos por la emergencia sanitaria del COVID-19. ANTECEDENTES El 22 de octubre de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado aprehendió de oficio la Resolución n°. 1361 del 2 julio de 2020 para el control inmediato de legalidad, radicó el asunto y lo pasó a Despacho. El 28 de octubre siguiente, el consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter avocó el conocimiento, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana y ordenó notificar al agente del Ministerio Público para que se pronunciara acerca de la legalidad del acto. El 23 de octubre de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado aprehendió de oficio la Resolución n°. 1555 del 5 de agosto de 2020 para el mismo control, radicó el asunto y lo pasó a Despacho del consejero de Estado Julio Roberto Piza Rodríguez que, el 26 de octubre siguiente, remitió el asunto al Despacho del consejero Perdomo Cuéter para que decidiera sobre la posible acumulación de procesos. El 20 de enero de 2021, se acumularon los procesos nº. 11001-03-15000-2020-04467-00 y 11001-03-15-000-2020-04468-00, porque la Resolución n°. 1555 de 2020 modificó la Resolución n°. 1361 de 2020. El consejero Perdomo

Cuéter avocó el conocimiento de la resolución modificatoria, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana y ordenó notificar al agente del Ministerio Público para que se pronunciara acerca de la legalidad del acto. En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el Ministerio de Hacienda sostuvo que el Decreto Legislativo 770 de 2020 le encargó definir el método de cálculo de la disminución de ingresos de los empleadores, que habilita recibir la ayuda del PAP (parágrafo 4 del artículo 8), el proceso y las condiciones a las que deben sujetarse las entidades financieras involucradas, la UGPP y todos los actores que participan del programa (parágrafo 2 del artículo 10) y el proceso de restitución de los recursos del PAP, si el beneficiario no cumple los requisitos (parágrafo del artículo 14). Adujo que el Gobierno Nacional consideró necesario otorgar un subsidio a los empleadores para el pago de la prima de servicios de mitad de año de 2020, porque el confinamiento y las restricciones de la movilidad que se impusieron para enfrentar la pandemia del COVID-19, afectaron las actividades económicas de la industria y el comercio, dificultaron a los empleadores y comerciantes el cumplimiento de sus obligaciones para con sus trabajadores, proveedores y demás acreedores. Respecto de la Resolución 1555 de 2020, explicó que con este acto separó los requisitos de acceso del PAP de lo previsto para el PAEF. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de las resoluciones. Afirmó que el Ministerio de Hacienda es competente para

reglamentar el PAP y que las medidas contenidas en las resoluciones son armónicas con el Decreto Legislativo 770 de 2020. Como el 23 de abril de 2021 el consejero Perdomo Cuéter presentó un proyecto de fallo, pero no alcanzó la mayoría para su aprobación, el 5 de mayo siguiente el entonces ponente ordenó que el expediente pasara al Despacho del consejero de Estado, de la posición mayoritaria, que siguiera en turno. El 6 de mayo de 2021, la Secretaría General remitió el expediente al Despacho de quien ahora actúa como ponente.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 CPACA.

Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1.

Oportunidad del control

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. De no suceder así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (art. 20 LEEE). Como el 22 y 23 de octubre de 2020, se avocó oficiosamente el conocimiento de las Resoluciones n°. 1361 y 1555, respectivamente, para el control inmediato de legalidad, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha2.

II. Actos objeto de control

4. Las resoluciones controladas -en términos generalesindicaron que el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, mediante el Decreto 637 de 2020. Asimismo, que el Decreto Legislativo 770 de 2020 facultó al Ministerio de Hacienda para que determinara el método de cálculo de la disminución de los ingresos de los empleadores, estableciera el proceso y las condiciones a las que debían sujetarse las entidades financieras, la UGPP y, en general, los actores que participan en el PAP, y definiera el proceso de restitución del aporte estatal, si el beneficiario no cumplía los requisitos para acceder a ello.

En desarrollo del Decreto Legislativo 770 de 2020, la Resolución n°.1361 del 2 de julio de 2020 definió los documentos y requisitos de postulación al PAP y la metodología del cálculo de la disminución de ingresos que habilita a los

beneficiarios para recibir la ayuda. Estableció el calendario de postulación, plazos del programa, el procedimiento de asignación y las condiciones a las que debían sujetarse las entidades financieras, la Unidad de Gestión Pensional y ParafiscalesUGPP y todos los partícipes del PAP. Fijó el procedimiento de restitución del aporte en los casos en que fuera necesario, junto con la facultad de expedir un Manual Operativo para establecer el detalle de este proceso, conforme al decreto 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. 2 Cfr. https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-136238 y https://paef.ugpp.gov.co/anexos/RESOLUCION1555DE2020.pdf legislativo. También, dictó medidas accesorias como la socialización del programa, el uso de medios electrónicos y el fomento del control ciudadano. El Ministerio de Hacienda, por Resolución n°. 1555 del 5 de agosto de 2020, dispuso: (i) separar los procedimientos de postulación del PAEF y el PAP; (ii) eliminar como requisito para recibir el PAP la condición simultánea de ser beneficiario del PAEF; (iii) establecer que el procedimiento y los plazos del PAP se regulan únicamente por el Manual Operativo de ese programa, sin acudir a la Resolución 1129 de 2020 -que regula el PAEFe (iv) incluir en el manual un mecanismo para subsanar las postulaciones al PAP, que no se presentaron o no fueron recibidas porque el postulante no tenía la condición simultánea de acceso al

PAEF.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si las Resoluciones n° 1361 del 2 de julio y 1555 del 5 de agosto de 2020, expedidas por el Ministerio de Hacienda, se ajustan a los preceptos que les sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que esos actos disponen y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

5. El control inmediato de legalidad está instituido para f