CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-04515-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia El artículo 20 de la ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, cuyo alcance y contenido se reitera en el artículo 136 del C.P.A.C.A., establece que el control inmediato de legalidad que adelanta la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se refiere, en estricto sentido, a aquellos (i) actos administrativos de carácter general, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos está compelido a verificar la presencia concurrente de estas tres características, como elementos determinadores y desencadenantes que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción, en función de la proyección normativa de los Decretos Legislativos en la esfera puntual de las decisiones administrativas objeto de este medio de control. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial también excepcional, pues comparte este carácter derivado de las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza de manera armónica el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En línea de lo dicho, el control inmediato de legalidad se exhibe como parte importante en la estructura de pesos y

contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos por la administración. Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad. La anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias. Al compás de esta regla, a manera de ejemplo, se revela improcedente, bajo este mecanismo de control, el conocimiento de un acto administrativo proferido en ejercicio de competencias ordinarias, pues, independientemente de que sea expedido en el contexto mismo del estado de excepción, e incluso cuando con éste se adopten medidas para conjurar las

circunstancias críticas que le dieron origen, si el acto, en todo caso, se produce bajo el despliegue de competencias ordinarias, no será procedente el control inmediato de legalidad. En otras palabras, existen actos administrativos de carácter general expedidos en el marco temporal y fáctico de los estados de excepción que son ajenos a este medio automático de control, circunstancia que se explica en los eventos en que la autoridad se limita a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente le han sido atribuidas previamente, como serían aquellas en las que su actividad se contrae a ejecutar sus competencias ordinarias – esto es aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación permanente. Por ello, la distinción en el medio de control es fundamental, pues para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está disponible el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA; y en los casos en que se introducen competencias o facultades para estados de excepción –como expresión del desplazamiento temporal y limitado de la función legislativa al Presidente de la República, acompañado de todos sus Ministros, dirigida a conjurar el curso crítico de las circunstancias objeto de la declaratoria de un estado de excepción– se tiene el control inmediato de legalidad del artículo 136 del mencionado estatuto, con el cual se examina el ejercicio de las facultades introducidas con la expedición de los Decretos Legislativos. Así las cosas, dado que las reglas a las que acaba de hacerse alusión constituyen presupuestos de procedibilidad del aludido control inmediato de legalidad, todas, y no solamente

unas de ellas, deben concurrir para que proceda el análisis de fondo del acto respectivo, pues la ausencia de cualquiera impide abordar el análisis de legalidad por vía de este medio de control y, por tanto, en caso de que un proceso llegue en esas condiciones a instancia de ser fallado, el juez se verá compelido a declarar la improcedencia del mecanismo de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La resolución bajo estudio es un acto de ejecución / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los actos de ejecución no son objeto de control judicial / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se declara improcedente Revisado el contenido de la Resolución 819 de 2020, de cara a los antecedentes normativos que motivaron su expedición –allegados en su totalidad en el curso del proceso–, los cuales permiten establecer el verdadero alcance de lo dispuesto en ese acto, la Sala encuentra que, en estricto sentido, se trata de un acto de ejecución, en tanto, materialmente, se limita a aplicar y ejecutar lo ordenado por otras normas, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los previstos en ellas; por tanto, la actuación del Presidente del ICETEX al proferirla se sitúa más en el campo de las operaciones administrativas, esto es, aquellos actos materiales o jurídicos de cumplimiento y aplicación de una norma superior de derecho. (…). Así las cosas, se observa que el objeto de la Resolución 819 de 2020, se refiere a la incorporación, con fines operativos, al presupuesto del ICETEX de los recursos certificados por el Vicepresidente de Fondos en Administración de ese Instituto, lo que en realidad corresponde al cumplimiento

estricto de otras normas, pues se limita a materializar sus mandatos, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los previstos en ese artículo, por tanto, se concluye que se trata de un mero acto de ejecución. Al respecto, es oportuno mencionar que los actos de mera ejecución no son objeto de control jurisdiccional, aún ni siquiera en el marco del mecanismo del control inmediato de legalidad, por cuanto no tienen capacidad de producir, por sí mismos, efectos jurídicos distintos a los derivados de la norma, acto administrativo o providencia judicial que materializan. Es por esto que, en estos eventos, el control de legalidad o de constitucionalidad recae, según el caso, sobre las normas o actos administrativos a los que den cumplimiento; en este caso, los Decretos Legislativos 467 y 662 de 2020, cuyo análisis de constitucionalidad, según lo previsto en el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 237 de esa misma normativa y lo previsto en los ya citados artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, no competen a esta jurisdicción, sino a la Corte Constitucional, la cual ya lo abordó mediante las sentencias C-161 y C-350 de 2020, respectivamente; y en el Acuerdo 36 del 18 de junio de 2020, cuyo análisis de legalidad fue abordado por la Sala Especial de Decisión Quinta de esta Corporación. En consecuencia, al tratarse de un mero acto de ejecución, tendrá que seguir la suerte de la norma que ejecute.

En ese orden, la Sala se abstendrá de resolver sobre la legalidad de la Resolución 819 de 2020, porque su naturaleza no comporta una verdadera decisión que exprese una manifestación unilateral de voluntad de la administración productora de efectos jurídicos; en cambio, se trata de un acto de ejecución que da cuenta de la operación administrativa presupuestal derivada de las determinaciones adoptadas previamente por las autoridades competentes.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el análisis de legalidad del Acuerdo 36 del 18 de junio de 2020, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala quinta especial de decisión, providencia del 22 de febrero de 2021, M.P. Nubia Margoth Peña, radicación 11001-03-15-000-2020-02803-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 662 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 662 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 467 DE 2020

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 819 DE 2020 (21 de octubre) INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR –ICETEX (Improcedente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04515-00(CA)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS

TÉCNICOS EN EL EXTERIOR (ICETEX)

Demandado: RESOLUCIÓN 819 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De conformidad con lo señalado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Especial de Decisión1 procede a efectuar el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 819 proferida por el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –en 1 De conformidad con las reglas de competencia contenidas en los artículos 149 (numerales 1 y 14) y 151

(numeral 14) de la Ley 1437 de 2011, la competencia para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos está asignada (i) al Consejo de Estado, si se trata de actos expedidos por autoridades del orden nacional, y (ii) a los Tribunales Administrativos, si los actos son dictados por las autoridades del orden territorial –según el lugar donde se expidan–. Mediante los Acuerdos 321 de 2014 y 080 de 2019 y en sesión

No. 10 del 1º de abril del 2020, la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre los controles inmediatos de legalidad. adelante ICETEX– el 21 de octubre de 2020, “POR LA CUAL SE ORDENA

INCORPORAR RECURSOS DE UNOS FONDOS AL PRESUPUESTO DEL

ICETEX, EN CUMPLIMIENTO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS 467 Y 662

DE 2020”.

I. ACTO SOMETIDO A CONTROL

1. El acto sometido a control es la referida Resolución 819 del 21 de octubre de 2020 -en adelante el Acto o Resolución-, cuya parte resolutiva es del siguiente

tenor: “RESUELVE: “Artículo 1. Los recursos por la suma de OCHOCIENTOS VEINTIDOS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL TRECIENTOS TREINTA PESOS CON 87/100 M/CTE ($822.459.330,87), acorde lo señalado en la certificación de fecha 9 de septiembre de 2020 expedida por el Vicepresidente de Fondos en Administración del ICETEX, harán parte del Fondo Solidario para la Educación conforme lo establece el Decreto Legislativo 662 de 2020, y para su operación se incorporarán al presupuesto de ICETEX a través de un rubro presupuestal dispuesto para tal fin, para ser utilizada en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 conforme lo dispuesto en los Decretos Legislativos 467 y 662 de 2020 y en el Acuerdo 036

del 18 de junio de 2020 ‘Por el cual se reglamenta la administración de recursos del Fondo Solidario para la Educación de que trata el Decreto Legislativo 662 del 14 de mayo de 2020’. “Artículo 2. Comunicaciones. La presente resolución deberá ser comunicada a través de la Secretaría General del ICETEX a la Vicepresidencia de Fondos en Administración, a la Vicepresidencia Financiera y a la Oficina Asesora de Planeación. “Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su comunicación”. La Resolución se fundamentó en las siguientes consideraciones: - A través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró, por el término de 30 días calendario, el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional con el objeto de conjurar la crisis generada por el virus Covid19; - En el marco de ese estado de excepción, se expidió el Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, por medio del cual estableció un “Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19” para usuarios del ICETEX, que comprende el otorgamiento de beneficios dirigidos a los estudiantes y a sus familias y a quienes solicitaran crédito por primera vez, para lo cual dispuso que “los saldos y excedentes de liquidez de las alianzas y fondos inactivos que entidades públicas del orden Nacional y Territorial que tengan con el ICETEX, serán incorporados al presupuesto del ICETEX para ser utilizado en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19”; - En desarrollo de lo anterior, el 31 de marzo de 2020 la Junta Directiva del

ICETEX expidió el Acuerdo 18, por medio del cual reglamentó la incorporación al presupuesto de ese Instituto de los mencionados recursos y se autorizó al Presidente para expedir los correspondientes actos de incorporación, para lo cual también se previó que el Vicepresidente de Fondos en Administración debe suscribir con los constituyentes de los 19 fondos inactivos y 12 en liquidación el documento de “utilización de recursos disponibles”, en el que debe constar que los recursos se destinarán al Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 y que debe certificar los saldos y excedentes respectivos. - Posteriormente, el 6 de mayo de 2020, se expidió el Decreto 637, por medio del cual, por segunda vez, se declaró el estado de emergencia económica social y ecológica por otros 30 días calendario, período dentro del cual se expidió el Decreto Legislativo 662 del 14 de mayo de 2020, “Por el cual se crea el Fondo Solidario para la Educación y se adoptan medidas para mitigar la deserción en el sector educativo provocada por el Coronavirus COVID-19…” y se dispuso que ese fondo contará entre sus recursos “con los excedentes de liquidez de fondos y alianzas constituidos por entidades públicas del orden nacional en el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX y sus rendimientos financieros, que no estén comprometidos en convocatorias actuales o futuras, y con los saldos de los fondos y alianzas constituidas por entidades públicas de orden nacional en el ICETEX que no estén comprometidos en convocatorias actuales o futuras, que se encuentren, entre otros, en estado vigentes inactivos, es decir, que no tengan recursos en ejecución, no presenten

convocatorias vigentes, no tengan desembolsos o condonaciones pendientes o en curso en los últimos 24 meses…”. - El 18 de junio de 2020, la Junta Directiva del ICETEX expidió el Acuerdo 36 “Por el cual se reglamenta la administración de recursos del Fondo Solidario para la Educación de que trata el Decreto Legislativo 662 del 14 de mayo de 2020”, acuerdo que en el parágrafo primero de su artículo 3 dispuso que “Los recursos de que tratan los numerales 1 y 2 de este artículo y sus rendimientos, conforme lo señalado en el Decreto 467 de 2020 y en los Acuerdos 017 y 018 de 2020 que lo reglamentan para atender el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, así como los descritos en los numerales 4 y 5 de este artículo y sus rendimientos, harán parte del Fondo Solidario para la Educación conforme lo establece el Decreto Legislativo 662 de 2020, y para su operación se incorporarán al presupuesto de ICETEX a través de un rubro presupuestal dispuesto para tal fin, priorizando la disponibilidad de los mismos en el auxilio definido como ‘reducción transitoria de intereses al Índice de Precios al Consumidor –IPC’ y focalizando los esfuerzos en ofrecer mayor cobertura a los beneficiarios de crédito ICETEX”. - El 9 de septiembre de 2020, el Vicepresidente de Fondos en Administración certificó que el Fondo Usuarios del Servicio Público de Empleo del Ministerio de Trabajo en estado vigente inactivo cuenta con un saldo disponible por valor de $353’871.133,74 y el Fondo Ministerio de Trabajo – ICETEX en liquidación cuenta

con un saldo disponible de $468’588.197,13 y que se diligenciaron los documentos de utilización de recursos disponibles.

II. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS En cumplimiento de la orden emitida bajo el proveído del 6 de noviembre de 2020, el ICETEX remitió al proceso, a título de antecedentes administrativos, el Acuerdo 029 del 28 de noviembre de 2019, “Por el cual se modifica el reglamento del Crédito ICETEX”; el Acuerdo 018 del 31 de marzo de 2020, “Por el cual se reglamenta la incorporación al presupuesto del ICETEX de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020”; el Acuerdo 36 del 18 de junio de 2020, “Por el cual se reglamenta la administración de los recursos del Fondo Solidario para la Educación de que trata el Decreto Legislativo 662 del 14 de mayo de 2020”; y la certificación emitida el 9 de septiembre de 2020 por la Vicepresidencia de Fondos en Administración.

III. ACTUACIONES SURTIDAS III.1. El Magistrado conductor del proceso avocó el conocimiento de control inmediato de legalidad sobre la Resolución y, además, (i) ordenó fijar en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de 10 días, para que cualquier ciudadano interviniera a fin de defender o impugnar su legalidad; (ii) ordenó correr traslado al Ministerio Público por el término de 10 días para que rindiera concepto de fondo; e, (iii) invitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de

Educación Nacional para que se pronunciaran sobre la legalidad de ese acto. III.2. Intervención del ICETEX El Instituto solicitó que se declare ajustada a derecho la Resolución. Para sustentar su petición, primero se refirió a los antecedentes que motivaron su expedición, determinados por la crisis económica generada, principalmente, por el brote del COVID-19, y las medidas adoptadas de manera extraordinaria por el gobierno nacional para aliviar, entre otras, las obligaciones financieras cuyo cumplimiento pudiera verse afectado de manera directa por esa situación, entre ellas, las relacionadas con los créditos educativos otorgados por ese Instituto. Hizo alusión a los efectos adversos que la crisis económica podía generar en el acceso a la educación y su sostenimiento y advirtió que, para enfrentarlos y conjurarlos, a través del Decreto Legislativo 467 de 2020 se implementó un plan de auxilios educativos para los beneficiarios del ICETEX, el cual comprende el otorgamiento de auxilios orientados a aliviar la carga económica que supone un crédito educativo. Precisó que la implementación de ese plan exige disponer de recursos adicionales, para cuya ejecución era necesario adoptar medidas que permitieran incorporar al presupuesto del Instituto los recursos provenientes de fondos inactivos y en liquidación constituidos por entidades públicas de orden nacional y territorial, en los términos de lo dispuesto en el mencionado decreto legislativo, para lo cual la Junta Directa de esa entidad expidió los Acuerdos 18 del 31 de marzo y 36 del 18 de junio de 2020, este último que reglamentó el Decreto Legislativo 662 de 2020, por medio del cual se creó el Fondo Solidario para la

Educación. Después, señaló que la Resolución 819 de 2020 cumple con los requisitos formales, pues fue expedida por el Presidente de la entidad, según la autorización emitida por la Junta Directa en el Acuerdo 18 del 31 de marzo de 2020 y de conformidad con la certificación emitida por el Vicepresidente de Fondos en Administración el 9 de septiembre de 2020, en cumplimiento de lo dispuesto en ese mismo acuerdo. Expresó que la Resolución tiene conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica contenida en los Decretos 417 y 637 de 2020, en la medida en que permite disponer, para el Fondo Solidario para la Educación creado por el Decreto Legislativo 662 de 2020, de los recursos destinados para la efectiva implementación del plan de auxilios adoptado por el Decreto Legislativo 467 de 2020 a favor de los beneficiarios de ICETEX que puedan verse afectados por la crisis económica que dio lugar a que se declarara el estado de excepción. Con base en lo anterior, manifestó que lo dispuesto en el artículo 1 de la Resolución 819 de 2020 es razonable, proporcional y necesario para materializar las medidas adoptadas con el fin de mitigar los efectos de la crisis frente al acceso a la financiación y para garantizar el derecho fundamental a la educación. III.3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 24 de noviembre de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que, dado que el ICETEX no se encuentra dentro de la cobertura del Estatuto

Orgánico del Presupuesto, esa cartera no era “competente” para pronunciarse respecto de la legalidad de la Resolución. III.4. El Ministerio de Educación Nacional no intervino. III.5. Intervención del Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado Oportunamente, el señor Procurador Cuarto Delegado ante del Consejo de Estado rindió concepto para pedir que se declare ajustada a derecho la Resolución. Indicó que el Acto cumplió con los requisitos formales para su expedición, pues fue expedido por la autoridad competente, se motivó debidamente, se identificó, fue publicado y contiene fecha y firma. En cuanto a su contenido, señaló que no contraría normas constitucionales, compromisos convencionales suscritos por Colombia en materia de derechos, ni normas ordinarias o extraordinaria; en cambio, atiende a los mandatos contenidos en los Decretos Legislativos 467 y 662 de 2020. Destacó que la Resolución: (i) guarda conexidad con las causas que dieron lugar a que se declarara el estado de emergencia económica social y ecológica, en tanto tiene relación directa con los auxilios económicos que se requieren para los beneficiarios de créditos del ICETEX que se han visto afectados por los efectos adversos de la pandemia; (ii) es proporcional, porque es una respuesta equilibrada frente a esa crisis, ya que permite nutrir un fondo destinado a auxiliar a tal población; y, (iii) cumple con el criterio de transitoriedad, en la medida que el plan de auxilios al que se destinan los recursos sólo regirá hasta que aquéllos se agoten.

IV. CONSIDERACIONES

4.1. Procedencia del control inmediato de legalidad El artículo 20 de la ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 19942, cuyo alcance y contenido se reitera en el artículo 136 del C.P.A.C.A.3, establece que el control inmediato de legalidad que adelanta la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se refiere, en estricto sentido, a aquellos (i) actos administrativos de carácter general, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos está compelido a verificar la presencia concurrente de estas tres características, como elementos determinadores y desencadenantes que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción, en función de la proyección normativa de los Decretos Legislativos en la esfera puntual de las decisiones administrativas objeto de este medio de control. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial también excepcional, pues comparte este carácter derivado de las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza de manera armónica el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En línea de lo dicho, el control inmediato de legalidad se exhibe como parte importante en la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado

Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos por la administración. Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de 2 “ARTÍCULO 20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”. 3 “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la

autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad. La anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias. Al compás de esta regla, a manera de ejemplo, se revela improcedente, bajo este mecanismo de control, el conocimiento de un acto administrativo proferido en ejercicio de competencias ordinarias, pues, independientemente de que sea expedido en el contexto mismo del estado de excepción, e incluso cuando con éste se adopten medidas para conjurar las circunstancias críticas que le dieron origen, si el acto, en todo caso, se produce bajo el despliegue de competencias ordinarias, no será procedente el control inmediato de legalidad. En otras palabras, existen actos administrativos de carácter general expedidos en el marco temporal y fáctico de los estados de excepción que son ajenos a este medio automático de control, circunstancia que se explica en los eventos en que la autoridad se limita a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente le han sido atribuidas previamente, como serían aquellas en las que su actividad se

contrae a ejecutar sus competencias ordinarias – esto es aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación permanente. Por ello, la distinción en el medio de control es fundamental, pues para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está disponible el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA; y en los casos en que se introducen competencias o facultades para estados de excepción –como expresión del desplazamiento temporal y limitado de la función legislativa al Presidente de la República, acompañado de todos sus Ministros, dirigida a conjurar el curso crítico de las circunstancias objeto de la declaratoria de un estado de excepción– se tiene el control inmediato de legalidad del artículo 136 del mencionado estatuto, con el cual se examina el ejercicio de las facultades introducidas con la expedición de los Decretos Legislativos. Así las cosas, dado que las reglas a las que acaba de hacerse alusión constituyen presupuestos de procedibilidad del aludido control inmediato de legalidad, todas, y no solamente unas de ellas, deben concurrir para que proceda el análisis de fondo del acto respectivo, pues la ausencia de cualquiera impide abordar el análisis de legalidad por vía de este medio de control y, por tanto, en caso de que un proceso llegue en esas condiciones a instancia de ser fallado, el juez se verá compelido a declarar la improcedencia del mecanismo de control. Precisado lo anter