CE-SALA PLENA-11001-33-31-035-2007-00033-01(AP)REV-2015

REVISION EVENTUAL – Competencia para resolverlo en vigencia de la Ley 1285 de 2009 y posteriormente, en vigencia de la Ley 1395 de 2010 Expresa el apoderado de la Federación Nacional de Municipios que según los artículos 57 y 58 de la Ley 1395 de 2010, modificatorios de los artículos 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, la competencia para conocer de las acciones populares contra entidades del orden nacional corresponde en primera instancia a los Tribunales Administrativos y en segunda instancia al Consejo de Estado y las que se dirigen contra entidades departamentales, distritales o municipales deben ser conocidas por los Juzgados Administrativos en primera instancia, y en segunda por los Tribunales Administrativos; que en consecuencia, a partir de la expedición de este cuerpo normativo el Consejo de Estado perdió competencia para conocer de la revisión eventual de dichas fallos populares, pues se convirtió en juez de segunda instancia dentro de los mismos. Considera que en este orden de ideas, los procesos que hayan sido seleccionados en vigencia de la Ley 1285 de 2009 deben seguir adelantándose conforme a lo dispuesto en dicha ley, pero aquellos que no lo fueron deben ser devueltos a los Tribunales, por haber sido derogada la ley que le había conferido al Consejo de Estado la función de conocer de las revisiones eventuales de las acciones populares y de grupo por la referida Ley 1395, que le asignó la competencia para conocerlas en segunda instancia. Al respecto debe la Sala precisar que una cosa son las funciones del Consejo de Estado como juez de instancia y otra muy distinta las que ejerce como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cuando obra como órgano de

cierre para cumplir la función de unificación de la jurisprudencia en materia de acciones populares y de grupo, tal como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-713/08, M.P. Dra. Clara Inés Vargas, al efectuar el examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara, "Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” que declaró parcial y condicionalmente exequible el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que aprobó como artículo nuevo el artículo 36A de la citada ley 270: “… En la medida en que se ha atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de ciertas acciones populares y de grupo (las que involucran las actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan funciones administrativas), resulta igualmente válido que el Congreso haya optado por atribuir al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la facultad para revisar las sentencias y demás providencias que pongan fin a esos procesos. Sin embargo, debe precisarse que se trata de una competencia adicional otorgada por el Legislador, que no lo despoja de la función de actuar como tribunal de única o segunda instancia en otros asuntos previamente asignados. A juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política. En efecto, su

condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley y con la precisión que más adelante se hace en cuanto a la procedencia de la tutela contra sus decisiones. …” Por otra parte y a título de referencia histórica es importante mencionar que, precisamente, la revisión eventual surgió como un mecanismo para contrarrestar el hecho de que, en virtud de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, el Consejo de Estado ya no conocería más de las acciones populares y de grupo, de manera que existirían eventos en los cuales fuera necesario que esta Corporación revisara un tema específico y sentara un criterio unificado sobre el mismo, no sólo con la finalidad de garantizar la efectividad del derecho a la igualdad, sino de propender porque los fallos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo otorgaran, cada vez más y con mayor autoridad, seguridad jurídica. (…) El marco normativo vigente para el momento en que se creó el mecanismo de revisión eventual posteriormente tuvo un cambio con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010 que modificó las competencias para el conocimiento de las acciones populares de acuerdo con un criterio subjetivo, en atención a la calidad del demandado. (…) De acuerdo con lo anterior y a partir de allí, si la acción se ejerce para la protección de un derecho colectivo vulnerado o amenazado por una entidad de carácter nacional, el competente en primera instancia es el Tribunal Administrativo y en segunda instancia el Consejo de Estado y si se busca la protección de ese derecho

respecto de entidades departamentales, distritales o municipales, los competentes en primera instancia son los Juzgados Administrativos y en segunda instancia los Tribunales Administrativos. (…) Los artículos 57 y 58 de la Ley 1395 de 2010 distribuyen la competencia de primera y segunda instancia para conocer de las acciones populares entre los Juzgados Administrativos, los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, mientras que el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 regula el mecanismo de revisión eventual a cargo del Consejo de Estado cuando, agotadas o no las instancias, se dan los supuestos consagrados en la norma, estos son, entre otros, que se trate de una providencia que ponga fin al proceso y que sea dictada por un Tribunal Administrativo. A juicio de la Sala, la regulación de dos materias diferentes, aunque referidas ambas a la acción popular, descarta la posibilidad de que una haya derogado a la otra, como lo plantea el peticionario. Finalmente, la vigencia del mecanismo de revisión eventual es confirmada en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) en el que se mantiene el mecanismo de revisión eventual establecido por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, con la regulación de su finalidad, competencia y trámite. Codificación que, además, regula la competencia funcional para la acción dirigida a la protección de los derechos colectivos, al señalar en el artículo 152, relativo a la competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia, entre otros, el siguiente asunto: “16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las

autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Al igual que lo hace el numeral 10° del artículo 155 ibídem para los jueces administrativos en primera instancia cuando es contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas. Las competencias del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos en segunda instancia las consagran, respectivamente, los artículos 150 y 153 ibídem. Así las cosas, la Sala no considera que el Consejo de Estado haya perdido competencia para conocer de las revisiones eventuales por el hecho de ser también juez de instancia dentro de las acciones populares y de grupo, ya que ambas funciones, por su naturaleza, no son excluyentes entre sí y por el contrario resultan complementarias, y por ello no tiene vocación de prosperidad la solicitud que eleva el apoderado de la Federación para que la Corporación declare que carece de facultades para conocer del presente asunto. Ahora bien, frente al cuestionamiento que plantea la Federación Colombiana de Municipios, por la entrada en vigencia de esa disposición, consistente en que la misma derogó tácitamente el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y en esa medida el Consejo de Estado perdió competencia para conocer de las revisiones eventuales de los fallos proferidos en las acciones populares, la respuesta de la Sala es que ello no es así. Lo anterior porque, por regla general, una ley estatutaria no puede ser derogada por una ley ordinaria, conforme al artículo 153 de la Carta y, en todo caso, la norma que se dice derogada regula un instrumento judicial diferente a las instancias propias de la acción popular.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 / LEY 1395 DE 2010 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 152

ACCION POPULAR – Procedencia cuando existen otros medios de defensa judicial / ACCION POPULAR, ACCION DE CUMPLIMIENTO Y ACCION DE TUTELA – En ciertos casos, respecto de unos mismos supuestos de hecho existen diversos instrumentos procesales a los que puede acudirse / En primer término se advierte que ha sido uniforme la jurisprudencia del Consejo de Estado en determinar, con fundamento en los artículos 2°, 4°, 12, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la autonomía que caracteriza la acción popular respecto de otros medios de defensa judicial. En efecto, la Sección Primera mediante el auto de 1 de febrero de 2001, AP 00148, Actor: FUNDEPÚBLICO, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, fue clara en reiterar la tesis de dicha independencia, siempre que esté de por medio la vulneración de un derecho o interés colectivo, por acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones. (…) Teniendo en cuenta que los criterios jurisprudenciales expuestos son coincidentes en la autonomía de la acción popular frente a otras acciones constitucionales, la Sala puede extraer las siguientes conclusiones: 1. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene un trámite preferente y ostenta un carácter autónomo y principal, al tener como finalidad la protección de los

derechos e intereses colectivos; la acción de tutela tiene carácter meramente residual y excepcional, en tanto sólo procede mientras el afectado no cuente con otros mecanismos ordinarios judiciales de defensa salvo cuando con ella se persiga evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable; y la acción de cumplimiento es igualmente mecanismo subsidiario, ya que procede mientras el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Así las cosas, si bien la naturaleza de cada una de estas acciones constitucionales es la de proteger derechos que pertenecen a órbitas diametralmente distintas, lo cierto es que las acciones de tutela y de cumplimiento ceden ante la popular, en virtud de la entidad e importancia de los bienes que protege, es decir, cuando exista multiplicidad de instrumentos procesales factibles de ser utilizados respecto de unos mismos supuestos de hecho, debe tenerse en cuenta la naturaleza de los derechos e intereses que se pretenden amparar, ya que si éstos son de carácter colectivo, la acción popular se torna en la principal y verdadera herramienta para su protección. 2. Visto desde otro punto de vista, independientemente del cumplimiento o no de una norma, si se evidencia la vulneración de derechos e intereses colectivos, lo que procede es la acción popular; es decir, si el demandante, por medio del ejercicio de la acción popular pretende que se ordene el cumplimiento de una obligación contenida en una

norma, lo cierto es que tal circunstancia no convierte en improcedente dicha petición, por cuanto la Ley 472 de 1998 no contempla como razón para su improcedencia la existencia de otros medios judiciales de defensa a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados, como sí lo prevén los artículos 6° del Decreto Ley 2591 de 1991 y 9° de la Ley 393 de 1997 en las acciones de tutela y de cumplimiento, respectivamente. 3. Si la protección de un derecho o interés colectivo se logra por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, cuya falta de acatamiento ha dado lugar a la vulneración del mismo, procede la acción popular, pues la protección de ese derecho o interés se materializa a través de la orden de cumplimiento; eso sí, siempre y cuando el actor popular demuestre que la vulneración o la amenaza de ese derecho es real, concreta y actual, o por lo menos inminente, pues de no ser así, la acción procedente es la acción de cumplimiento, en la que sólo se pretenderá el acatamiento de una ley o acto administrativo. En otras palabras, no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría lugar a su resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés. 4. En ese sentido y teniendo en cuenta que el ámbito, alcance y estudio de cada uno de los asuntos de los que se ocupan estas acciones es diferente e independiente, la decisión que se tome en cada una de

ellas tiene los efectos absolutos frente a la propia acción. Entonces surge el interrogante: ¿qué pasa en relación con los efectos de la decisión de una acción frente a la decisión que deba tomarse en otra? Hay que precisar en primer término que no es procedente, verbigracia, que en una acción de cumplimiento se llegue a considerar que hubo violación de un derecho colectivo a tal punto que impida posteriormente el ejercicio de una acción popular, en atención a que el análisis que se hace en la primera acción mencionada es referente al cumplimiento o no de una ley o de un acto administrativo, sin examinar si con dicho incumplimiento u omisión se transgreden o vulneran derechos o intereses colectivos. Pero ¿qué pasa cuando en una acción popular se demanda la protección de derechos colectivos cuya vulneración ha sido ocasionada, a juicio del demandante, por la omisión de la autoridad demandada del cumplimiento de un deber legal o administrativo y con anterioridad ha existido un pronunciamiento en una acción de cumplimiento en la que se ha analizado el acatamiento o no del mismo deber señalado en la acción popular y se considera que no ha habido tal incumplimiento? A juicio de la Sala esa decisión tiene como efecto, frente a la acción popular, que la violación o amenaza de un derecho o interés colectivo no se pueda fundamentar en el incumplimiento de esa ley o acto administrativo, pues frente a ese hecho, el juez constitucional lo ha decidido bajo el debate propio de este tipo de acción y su decisión hace tránsito a cosa juzgada; y frente a ese aspecto de la acción popular, dígase, hubo una decisión tácita. Pero ello no impide que se acuda a la acción popular con el propósito de que se protejan los derechos

colectivos con fundamento en otros hechos diferentes al incumplimiento del deber legal que ya fue decidido, como por ejemplo por la violación de algún principio general del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998

ACCION POPULAR – En caso de haberse proferido una sentencia en una acción de cumplimiento, no por ello existe cosa juzgada en relación con la acción popular, toda vez que no existe identidad de objeto No se podría considerar una cosa juzgada absoluta frente a la acción popular, porque lo que importa en esta acción es la protección de los derechos o intereses colectivos, aspectos que no fueron objeto de la acción de cumplimiento, ni materia de decisión. (…) Entonces de acuerdo con lo expuesto y bajo el criterio jurisprudencial mencionado, la cosa juzgada es un medio exceptivo y requiere para su configuración la concurrencia de tres factores, a saber: Identidad de partes: que quienes figuren como sujetos pasivo y activo de la acción sean los mismos tanto en el primer proceso como en el segundo; tradicionalmente la doctrina ha considerado que la identidad jurídica de partes se presenta cuando los integrantes de las partes en el nuevo proceso son las mismas personas que intervinieron en el anterior, en el entendido de que no se debe confundir la identidad de partes con la identidad de personas, pues los efectos de la sentencia sólo se deben extender a quienes actuaron en el proceso que la origina. Identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión; el objeto de la demanda consiste en “las pretensiones o declaraciones que se reclaman de la justicia”, que son precisamente los puntos

sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia; Devis señala que “el objeto del proceso lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado por la sentencia, en relación con una cosa o varias cosas determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso”. Identidad de causa (porqué del litigio): que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente y sea el fundamento jurídico de una segunda. Lo anterior significa que aunque los argumentos que se planteen en una acción popular hayan sido objeto de pronunciamiento en una acción de cumplimiento, dicha decisión incidirá necesariamente en la decisión que deba tomarse dentro de la acción popular, pero ese hecho no la hace improcedente ni agota la jurisdicción, en atención a que no hay identidad de objeto, pues la acción de cumplimiento no puede versar sobre la violación o amenaza de derechos colectivos, que es la finalidad de la acción popular y para lo cual se requiere del pronunciamiento judicial propio. (…) Para la Sala Plena, conforme al criterio expuesto en el acápite anterior, la decisión que se revisa no tiene reproche en cuanto determinó que no existía cosa juzgada, por lo siguiente: Frente a la acción de cumplimiento 2003-02509, si bien se perseguía el acatamiento, entre otros, del artículo 10 de la Ley 769 de 2002, lo fue con el fin de que la entidad accionada entregara la relación de infractores de tránsito y se efectuara la conexión al SIMIT, aspecto irrelevante para la pretensión de esta acción popular, cuyo fundamento fue la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa por el no giro completo del porcentaje del 10% a que se

refiere el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 para la implementación y mantenimiento del SIMIT, lo que significa que las pretensiones, aunque basadas en la misma disposición, eran diferentes. Y menos frente a la acción de cumplimiento 2005-00093, en la que la decisión no fue de fondo al encontrar que había una causal de improcedencia conforme al parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997. En este sentido, ninguna incidencia podía tener esta decisión en la que habría de tomarse en la acción popular, ya que si bien en la acción popular el argumento de la violación del derecho colectivo cuya protección se pretendía consistió en el incumplimiento del artículo 10 de la Ley 769 de 2002, la no decisión de fondo sobre la observancia o no de esa disposición en la acción regulada por la Ley 472 de 1998, traía como consecuencia que lo dicho en ese proceso no tenía porqué afectar o influir de manera directa o indirecta en la decisión de la acción popular, como en efecto ocurrió. En ese orden de ideas y en cuanto a este aspecto se refiere, la decisión que se revisa no amerita ser modificada. Además, como lo ha precisado la jurisprudencia, se trata de acciones que tienen un objeto y una finalidad diferentes, por lo que su ejercicio posterior no resulta improcedente. MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Concepto / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Elementos configurativos / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Evolución jurisprudencial Toda la jurisprudencia del Consejo de Estado previamente trascrita ha sido coherente en el propósito por aproximarse al concepto de moralidad administrativa como derecho colectivo y cada una ha efectuado sus aportes en aras de que tanto

el que acude a la acción popular para la protección de este derecho colectivo, como el juez que la decide, cuenten con elementos que son necesarios y pertinentes a efectos de instaurar una acción procedente, el uno, y abordar el análisis de la vulneración aludida, el otro, ambos dentro de un contexto enmarcado en ciertos presupuestos que permiten, además de otorgar una uniformidad en la concepción de este derecho, dar seguridad jurídica a las decisiones. En este sentido y dada la textura abierta de la consagración constitucional y legal es claro que no se puede pretender una definición exacta de moralidad administrativa, pues ello además de ser una labor compleja en cuanto tendría que abarcar de manera rigurosa los supuestos de conducta humana atentatorios de este derecho, con el peligro de que escape a esa definición alguno en especial, es difícil conceptualizar jurídicamente un aspecto del comportamiento humano que es guiado por un entorno axiológico tan amplio, como tan amplio es el concepto de “moral”. Sin embargo, esta construcción conceptual elaborada en gran parte y de manera analítica, detallada y coherente, permite hablar del derecho colectivo a la moralidad administrativa desde las siguientes temáticas, las cuales se presentan con el ánimo de efectuar una consolidación conceptual y de esta manera cumplir con el propósito del mecanismo excepcional de revisión. La aproximación a la conceptualización del derecho colectivo en estudio está en consonancia con la preocupación de que la determinación de su transgresión no puede depender de la idea subjetiva de quien califica la actuación, en la medida en que se está frente a un concepto jurídico indeterminado. En efecto, sobre el papel del juez al analizar

el concepto de moralidad administrativa, es importante que la determinación de su vulneración, o no, no dependa de la concepción subjetiva de quien deba decidir, sino que debe estar relacionada con la intención o propósito que influye el acto frente a la finalidad de la ley. En esa dirección y para la comprensión del motivo del actuar del funcionario, sirven como parámetros la desviación de poder; el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa; la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal; la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función. Se trata entonces de una concepción finalista de la función administrativa, siempre reglada y de la que siempre se espera esté al servicio del interés general y para el cumplimiento de los fines del Estado. Tales temas son: 1. La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, ésta, determinada por la satisfacción del interés general. Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho

colectivo a la moralidad pública. Y es colectivo, porque en un Estado Social de Derecho administración y administrados, es decir, la comunidad en general tiene derecho a que los servidores que cumplen la función administrativa realmente lo hagan guiados por el principio de moralidad, que se repite, es conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. Así las cosas, el bien jurídico tutelado por la acción popular es la moralidad administrativa o, lo que es lo mismo, la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones. 2. Constituyen elementos esenciales para la configuración de la moralidad administrativa, desde el punto de vista de derecho colectivo amparable a través de la acción popular: a) Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (…) b) Elemento subjetivo. No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está

representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular. c) Imputación y carga probatoria. Ya se vio cómo para disponer la protección del derecho colectivo pretendido por el juez popular deben tener presencia tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo y su debida correlación. Para ello se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa. En este sentido corresponde al actor popular hacer esa imputación y cumplir con la carga probatoria que le corresponde, no sólo por así disponerlo el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, sobre contenido de la demanda, o el artículo 167 del Código General del Proceso, sino porque tratándose del derecho colectivo en estudio, donde debe ineludiblemente darse la concurrencia de los dos elementos anteriormente señalados, su imputación y prueba, junto con el impulso oficioso del juez, limita eficazmente que la acción popular sea utilizada inadecuadamente como medio judicial para resolver un juicio de simple legalidad y otorga todos los elementos necesarios para que el juez ponga en la balanza los supuestos jurídicos, fácticos y probatorios que lo lleven al convencimiento de que la actuación cuestionada estuvo bien justificada y no fue transgresora del derecho

colectivo o que, por el contrario, se quebrantó el ordenamiento jurídico y de contera se vulneró la moralidad administrativa. La imputación que se haga en la demanda y la actividad probatoria del actor popular cobra especial importancia, porque le proporciona al juez un marco concreto para fijar el litigio y desarrollar el proceso con el fin último de hacer efectivo el principio constitucional con el que debe cumplirse la función pública. En efecto, el cumplimiento de este presupuesto permite que el juez popular tenga la seguridad de que está castigando realmente las conductas desviadas o deshonestas de los servidores en el ejercicio de sus funciones, al tiempo que está protegiendo o restableciendo el derecho que tienen los administrados a que la función pública se desarrolle conforme lo ha querido el constituyente. Por ello, la concurrencia de estos presupuestos garantiza que al momento de determinar la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa el juez cuente con todos los elementos fácticos, debidamente probados, sobre los cuales calificará si la conducta del servidor es reprochable moralmente o no, según las alegaciones de las partes. (…) En el caso concreto, los cargos imputados a la entidad demandada se fundaron en el desconocimiento de la ley, sin que se haya, siquiera, mencionado, menos argumentado fáctica y probatoriamente, un comportamiento del funcionario contrario a los fines y principios de la administración, es decir, antijurídico, deshonesto o corrupto. (…) Como quiera que en este caso la demanda no cumplió con la carga de efectuar las imputaciones serias de la violación al derecho colectivo a la moralidad

administrativa, no solo por la violación a la ley, sino aquellas referidas a la conducta desviada y deshonesta del funcionario que debía cumplir la ley y que dicha conducta puso en peligro o causó la violación del derecho colectivo, no procedía el estudio de la acción popular para hacer un análisis exclusivo del principio de legalidad. En efecto, no era posible circunscribir el caso a la simple y pura violación de la ley, sin verificar la afectación material del derecho a la moralidad administrativa, como ocurrió en este caso, que, mediante el estudio aislado del principio de legalidad, la sentencia que se revisa encontró transgredido el derecho colectivo, no solo desconociendo el precedente jurisprudencial uniforme sobre el tema, sino desnaturalizando la acción popular en cuanto a su objeto y razón de ser. (…) En efecto, la postura adoptada por el Tribunal fue la de considerar que el concepto de moralidad estaba limitado a la verificación del cumplimiento de una norma jurídica, aspecto que ab initio fue proscrito por la jurisprudencia de la Corporación como único elemento determinante de la vulneración de ese derecho colectivo, dejando de lado, además