CE-SALA PLENA-25000-23-26-000-2003-00206-01(29352)(IJ)-2018

INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO PRODUCIDO COMO CONSECUENCIA DE LA INEXEQUIBILIDAD DE NORMAS TRUBUTARIAS - Aptitud del medio de control de reparación directa / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Diferencias con el de nulidad y restablecimiento del derecho para la devolución de impuestos pagados indebidamente o en exceso / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR – Inexequibilidad de la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, TESA En el marco de la presente acción de reparación directa lo que se pretende no es, en estricto sentido, la devolución del impuesto que se considera pagado indebidamente o en exceso, sino la indemnización de un supuesto daño antijurídico que, aunque se hace consistir en dicho pago, no se imputa a la entidad que lo recaudó, esto es, a la DIAN, sino a la Nación-Congreso de la República, persona jurídica diferente cuya declaratoria de responsabilidad bien puede perseguirse a través de la acción de reparación directa, al margen de su vocación de prosperidad. En este sentido vale la pena recordar que, como lo indicó la Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la interpretación de esta norma que es compatible con el artículo 90 superior es la que ha sido adoptada por el Consejo de Estado, a saber, aquélla según la cual “dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa se encuentran los hechos u omisiones imputables al Legislador”, de modo que, al estimar que el daño cuya reparación se pretende es imputable a este último, la sociedad actora estaba

perfectamente legitimada para hacer valer dicha pretensión a través de la acción de reparación directa, medio de control que, como su nombre lo indica, puede incoarse sin necesidad de provocar el pronunciamiento previo de la administración y que, como se explicó en la providencia de 13 de marzo pasado, tiene un objeto distinto al del mecanismo administrativo que, de acuerdo con el Estatuto Tributario, habría podido adelantarse para la devolución del impuesto y al de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al que este habría dado lugar.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 86

INEXEQUIBILIDAD DE NORMAS TRIBUTARIAS - Responsabilidad del Estado por el hecho del legislador / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO PRODUCIDO COMO CONSECUENCIA DE LA INEXEQUIBILIDAD DE NORMAS TRUBUTARIAS – Análisis de la antijuridicidad del daño corresponde al juez administrativo A juicio de la Sala, los análisis llevados a cabo en sede administrativa y judicial sobre si el pago de la TESA era debido o no, no agotan el estudio que debe adelantar el juez de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador sobre si dicho pago es antijurídico o no pues, como se expuso en el acápite IV.2. de la sentencia de 13 de marzo de 1018, tratándose del daño supuestamente causado por una ley declarada inexequible, la definición de su antijuridicidad supone la adopción de un criterio propio del juez de la reparación directa sobre lo que determina que, en el caso concreto, el pago de la tasa fuera una carga que el

particular estuviera o no en la obligación jurídica de asumir: si el estar fundada en una norma vigente o, más bien, en una acorde con la Constitución Política. Es de anotar que aunque materialmente dicho análisis puede resultar coincidente con el llevado a cabo por la DIAN y por los jueces de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, no se identifica con él, en tanto que el allí realizado está centrado en la legalidad de la actuación administrativa de recaudo del tributo, mientras el que debe emprender el juez de la responsabilidad supone que, 1 tomándose en consideración la decisión adoptada en materia de inexequibilidad de la ley, se determine si las cargas impuestas por esta última son de aquéllas que el particular está en la obligación jurídica de asumir o no. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR – Análisis del daño por la inexequibilidad de la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, TESA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR – Improcedencia en el caso de la inexequibilidad de la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, TESA El juicio de responsabilidad del Estado por el hecho del legislador planteado por la sociedad actora supone que se analice, en un primer momento, la existencia de un daño que, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, debe tratarse de un daño antijurídico para que, consecuentemente, proceda el análisis de imputabilidad a la entidad demandada. (…) Aunque está acreditado que la sociedad actora efectivamente liquidó y pagó la TESA en declaraciones de

importación presentadas ante diferentes autoridades aduaneras -supra párr. 7.1-, bien podría indicarse, como se ha hecho en el marco de la discusión a la que han dado lugar los denominados casos TESA, que dicha circunstancia no es suficiente para tener por acreditada la existencia de un daño personal y cierto toda vez que: i) a cambio de dichos pagos, las importadoras sí habrían recibido contrapartidas como serían los servicios que pretendían ser retribuidos por la tasa cancelada, a saber, los de carácter aduanero prestados por la DIAN y que, en los términos del salvamento de voto formulado a la sentencia C-992 de 2001, estaban definidos en el Estatuto Aduanero –supra párr. 7.3-; ii) la prueba de los pagos no demostraría por sí misma la afectación del patrimonio de quien los realizó dado que, por regla general, este tipo de erogaciones “constituyen costos de la actividad económica que se trasladan” al consumidor final; y iii) comoquiera que, como ocurre con todas las normas de carácter tributario, el pago de la TESA no se causó única y exclusivamente por virtud de la ley que lo ordenó sino porque el contribuyente realizó la actuación constitutiva del supuesto de hecho previsto en la norma como generador del cobro, esto es, utilizó los servicios aduaneros en el marco de una actividad importadora en la que diligenció una declaración a través de la cual liquidó y pagó la TESA, el daño que este último pudo generar no fue causado directamente por la Nación-Congreso de la República. (…) De admitirse que

todos los demás pagos respecto de los cuales la sociedad actora pretende ser reparada, constituyen un daño personal y cierto, la realidad es que no son un daño antijurídico a la luz del criterio de antijuridicidad que se estima necesario adoptar en los casos de daños causados por normas o actos administrativos que no superaron el juicio de legalidad, esto es, el que se funda en la validez y vigencia de la norma o acto y no en el vicio de inconstitucionalidad o ilegalidad que contenía. Este criterio se adopta con base en las siguientes consideraciones: La tesis según la cual el daño causado por una ley declarada inconstitucional es antijurídico por el solo hecho de la declaratoria de inexequibilidad se basa esencialmente en que “nadie está obligado a soportar las consecuencias adversas de una norma que nació a la vida jurídica contrariando la Constitución, pues ello sería desdibujar el principio de la supremacía constitucional”, argumento que, en principio, parece contundente en virtud de lo loable de la filosofía que lo inspira, esto es, la defensa de la Constitución y la necesidad de evitar a toda costa que los particulares se vean en la obligación de soportar cargas impuestas por normas incompatibles con aquella. No obstante, lo cierto es que, como lo ha considerado la misma Corte Constitucional y como se desprende de lo consagrado en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, el ordenamiento jurídico admite que mantener la vigencia temporal de una ley declarada inexequible no es incompatible con dicha supremacía. (…) Resulta claro que el mismo ordenamiento jurídico prevé

2 que normas declaradas inconstitucionales sean, temporalmente, de obligatorio cumplimiento para los particulares, sin que ello implique menoscabo del principio de supremacía de la Constitución pues, en realidad, es un efecto de la realización de principios y valores constitucionales. Así pues, no le asiste razón a la denominada tesis de la antijuridicidad como incompatibilidad con la norma superior cuando señala que hay una incoherencia lógica entre admitir que la declaratoria de inexequibilidad hace desaparecer la norma del ordenamiento y, al mismo tiempo, consolida las situaciones causadas con anterioridad pues, en realidad, lo que significa la declaratoria de inexequibilidad con efectos hacia futuro es que si bien la norma tenía un vicio de inconstitucionalidad, es constitucional mantener su vigencia -y, por ende, su obligatoriedadentre su expedición y dicha declaratoria, de donde se deriva que durante ese período existía la obligación jurídica de asumir las cargas por ella impuesta. (…) Teniendo claro entonces que, en todo caso, la decisión adoptada sobre la inexequibilidad de la ley o la nulidad del acto administrativo supuestamente causante de un daño es relevante en el análisis que debe adelantar el juez de la responsabilidad del Estado sobre la antijuridicidad de este último, la Sala considera que el criterio de antijuridicidad que mejor se acompasa con el ordenamiento jurídico es aquél que se funda en los efectos de la sentencia proferida en sede de legalidad y no en la constatación que ésta realizó sobre la contrariedad de la norma o acto con las normas superiores. (…) Por todo

lo expuesto la Sala concluye que la sociedad actora no demostró que al haber pagado la tasa especial aduanera consagrada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 durante el tiempo en que estuvieron vigentes, sufrió un daño antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y, en consecuencia, hay lugar a confirmar el fallo de primera instancia, denegatorio de las pretensiones de la demanda CONDENA EN COSTAS – Procedencia De conformidad con el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil, “se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: (…) 2. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad”, circunstancia que se verifica en el sub examine pues se tiene que, mediante auto de 6 de marzo de 2003, el a quo ordenó a la sociedad actora que precisara si había solicitado a la DIAN la devolución de lo cancelado por concepto de la tasa declarada inexequible y, de ser el caso, que aportara las pruebas relacionadas con este hecho, orden frente a la cual, en memorial presentado el 13 de marzo de 2003, la apoderada judicial de la actora manifestó expresamente que “mi representada no ha solicitado directamente la devolución de la TESA ante la DIAN” –supra párr. 2-. No obstante, de acuerdo con lo acreditado en el proceso, la Sala advierte que antes de esa fecha -13 de marzo de 2003-, esta sociedad no sólo había elevado peticiones en ese sentido, sino que también había interpuesto recursos de reconsideración contra las resoluciones mediante las cuales la DIAN las resolvió

desfavorablemente, de modo que, al contestar la orden del a quo, la parte faltó abiertamente a la verdad. Circunstancia a la que se agrega el hecho de que, al abstenerse de informar a este proceso que, en la sentencia de 19 de mayo de 2014, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, se ordenó que, a título de restablecimiento del derecho, se le devolviera lo pagado por concepto de la TESA en la declaración de importación n.º 09019110344891-4, la sociedad actora dejó abierta la posibilidad de obtener una doble indemnización por el mismo concepto, pues ese valor fue uno de los relacionados en la demanda como aquellos por los cuales pretendía ser indemnizada a través de la presente acción de reparación directa –supra párr. 11.9.1 pie de página n.º 14 y párr. 15.2.2-. Por estas razones, la Sala la condenará en costas y en ese sentido modificará la sentencia de primera instancia. 3

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 55 / CODIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 74

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ)

Actor: GLAXOSMITHKLINE COLOMBIA S.A.

Demandado: NACIÓN-CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a resolver, por importancia jurídica, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por la Sección Tercera-Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 18 de agosto de 2004, mediante la cual se denegaron las pretensiones de una demanda de reparación directa en la que se discute la responsabilidad de la NaciónCongreso de la República por los supuestos daños causados por cuenta del cobro de la tasa especial por servicios aduaneros –en adelante, TESAconsagrada en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, declarados inexequibles por la Corte Constitucional. Dicha providencia será confirmada. SÍNTESIS DEL CASO Entre enero y octubre de 2001, la sociedad Glaxosmithkline Colombia S.A. canceló lo correspondiente a la TESA consagrada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, 4 decisión que tenía efectos hacia futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos retroactivos. En el ejercicio de la acción de reparación directa, la sociedad actora solicita que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la NaciónCongreso de la República por el supuesto daño antijurídico causado por esas normas, a saber, lo pagado por concepto de esa tasa y que, a título indemnizatorio, se le devuelvan dichas sumas, con los respectivos

intereses.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. Mediante escrito presentado el 13 de enero de 2003, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 5-19 c. 1), por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el representante legal de la sociedad Glaxosmithkline Colombia S.A., actuando a nombre de esta, interpuso acción de reparación directa contra la Nación-Congreso de la República, con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas: Primera. Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a Glaxosmithkline Colombia S.A., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la tasa especial por servicios aduaneros.

Segunda. Que se repare el daño causado a Glaxosmithkline Colombia S.A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1º de enero al 25 de octubre de 2001, suma que equivale a trescientos dieciséis millones novecientos sesenta y tres mil cuatrocientos sesenta y nueve pesos ($ 316 963 469). Tercera. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes. 5 1.1. Como fundamento fáctico y jurídico de sus pretensiones, la actora sostuvo que, en sus artículos 56 y 57, la Ley 633 de 29 de diciembre de

2000 creó la obligación de liquidar y pagar una tasa especial por servicios aduaneros que fue recaudada a partir de enero de 2001. No obstante, como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, mediante la cual declaró la inexequibilidad de estas normas, dicha tasa no cumplía con los requisitos constitucionales establecidos para este tipo de tributos, de allí que su cobro haya sido ilegítimo. 1.2. A juicio de la demandante la Nación-Congreso de la República debe ser declarada responsable por los perjuicios causados por la creación de la tasa en consideración a que: i) la cláusula general de responsabilidad del Estado consagrada en el artículo 90 aplica para todas las autoridades públicas, incluyendo al legislador; ii) si bien es cierto que durante mucho tiempo se consideró que la actuación del legislador no podía dar lugar a comprometer la responsabilidad del Estado por cuanto, al ser un acto de soberanía, no podía considerarse como injusta, también lo es que la introducción del control de constitucionalidad de las leyes implicó límites al ejercicio de la actividad legislativa; iii) al haber sido obligada a pagar una tasa cuyo sustento normativo no sólo era incompatible con la Constitución, sino que no correspondía a un servicio efectivamente prestado por el Estado, sufrió un daño que no estaba en la obligación de soportar, imputable a “la falla del servicio público de legislación”, consistente en expedir una ley inconstitucional; iv) en el caso bajo análisis era evidente que la tasa creada por el legislador no cumplía con ninguno de los requisitos que la

Constitución establecía para este tipo de tributos, circunstancia confirmada por la declaratoria de inexequibilidad ; v) el hecho de que la Corte Constitucional no se haya pronunciado sobre los efectos de su sentencia, ni hubiere ordenado la devolución de lo pagado por concepto de la tasa –como lo hizo en la sentencia C-149 de 1993-, no exonera al Estado de la responsabilidad por los perjuicios causados por ese concepto ni impide que los afectados acudan a la acción de reparación directa para reclamarlos; y 6 vi) la inviolabilidad de la opinión de los congresistas consagrada en el artículo 185 de la Constitución Política tampoco puede ser óbice para la declaratoria de responsabilidad del Estado por los daños causados como consecuencia de la adopción de leyes inconstitucionales. 1.3. Finalmente insistió en que no debía soportar la obligación de pagar la tasa consagrada en las normas declaradas inexequibles porque: i) la relación tributaria está sujeta a los principios y garantías consagrados en la Constitución, de modo que, al ser declarada inexequible la ley que fundaba la obligación, esta última carece de sustento; ii) de acuerdo con el principio de solidaridad y de igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas, los contribuyentes sólo deben tributar lo que les corresponde, sin embargo, en este caso, se le impuso una carga excesiva al obligarlo a pagar una “tasa” que “no obedecía a ningún servicio individualizado prestado por el Estado, el cual le reportara un beneficio particular”; iii) “si el Estado no devuelve lo pagado se presentaría un enriquecimiento sin causa, pues existe un aumento en favor del patrimonio estatal, un detrimento patrimonial

correlativo sufrido por el contribuyente y falta de una causa jurídica que fundamente el enriquecimiento”.

II. Trámite procesal

2. El 6 de marzo de 2003, el magistrado ponente profirió auto inadmisorio de la demanda en el cual ordenó que se precisara, entre otras: i) si la actora había solicitado a la DIAN la devolución de lo cancelado por concepto de la tasa declarada inexequible y, de ser el caso, que aportara las pruebas relacionadas con este hecho, y ii) si la DIAN debía o no tenerse por demandada (f. 22-23 c.1). En memorial presentado el 13 de marzo de 2003, la apoderada de la actora manifestó que: i) esta última no ha solicitado la devolución de lo cancelado por concepto de la TESA, comoquiera que reconoce que la Corte Constitucional no le dio efectos retroactivos a la sentencia C-992 de 2001 y es precisamente por esta razón que acude a la acción de reparación directa para ser indemnizada por lo pagado indebidamente, y ii) el daño antijurídico cuya reparación se solicita no fue causado por la DIAN quien se limitó a cumplir la ley, sino por el legislador y 7 es por esto que sólo se demanda a la Nación-Congreso de la República (f. 24-29 c.1). Al tenerse por subsanada, la demanda fue admitida el 30 de abril de 2003 (f. 31-32 c. 1).

3. En escrito de contestación (f. 35-40 c.1), el apoderado de la NaciónCongreso de la República se opuso a las pretensiones formuladas por la

actora con fundamento en las siguientes razones:

3.1. La expedición de leyes no causa perjuicios susceptibles de ser indemnizados, salvo en las excepciones consagradas por la Constitución Política, esto es, en los casos de expropiación, de establecimiento de monopolios o, eventualmente, en las situaciones en que llegare a demostrarse que los congresistas que intervinieron en la adopción de la ley en cuestión actuaron con dolo o culpa grave; sin embargo, la demanda formulada no se enmarca en ninguno de estos supuestos. 3.2. Las normas que consagraban la tasa mencionada no eran abiertamente inexequibles, tal como lo demuestran tanto el complejo análisis que debió realizar la Corte Constitucional en la sentencia C-992, como los argumentos expuestos en el salvamento de voto de uno de los magistrados. 3.3. La declaratoria de inexequibilidad no tiene efectos retroactivos, salvo que así lo disponga la misma Corte Constitucional, cosa que no ocurrió en el caso bajo análisis y, en consecuencia, lo pagado por cuenta de la tasa referida, mientras estuvo vigente, no constituye un daño antijurídico.

4. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas1, la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia el 18 de agosto de 2004 (f. 73-79 c. ppl.), mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda. Fundó su decisión en las siguientes consideraciones: 4.1. No se configuró daño antijurídico alguno en la medida en que la

declaratoria de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional no tuvo efectos retroactivos y, en consecuencia, los hechos consolidados bajo el 1 El a quo las decretó mediante auto de 13 de noviembre de 2003, f. 47 c.1. 8 imperio de la ley que, mientras estuvo vigente, gozó de presunción de constitucionalidad, no perdieron validez. 4.2. La tasa especial por servicios aduaneros era una obligación tributaria que la actora estaba en la obligación de soportar en la medida en que fue impuesta por una ley que gozaba de presunción de constitucionalidad y que se aplicaba por igual a otros administrados, razón por la cual no hubo ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas. 4.3. Tal como consideró en un caso en el cual se demandó la reparación por hechos similares, lo que motivó la declaratoria de inexequibilidad de la tasa no fue el ser contraria a la Constitución, sino el que el legislador no estableció el sistema y método para definir los costos y hacer el reparto.

5. Contra la sentencia de primera instancia, la apoderada de la actora interpuso (f. 87 c. ppl.) y sustentó (f. 103-113 c.ppl.) oportunamente recurso de apelación. Las razones de su inconformidad son las siguientes: 5.1. Si el Estado puede ser declarado responsable por el hecho de las leyes cuando su aplicación ha implicado una ruptura del equilibrio de las cargas públicas, tanto más cuando el Congreso actuó de manera ilícita o culposa al expedir una ley contraria a la Constitución, esto es, cuando se configuró una falla del servicio público de legislación.

5.2. La declaratoria de inexequibilidad de la tasa aduanera demuestra la irregularidad en la que se incurrió en el ejercicio de la actividad legislativa, irregularidad esta que se configuró desde el momento mismo de expedición de la ley. 5.3. Considerar que la antijuridicidad del daño causado por el hecho del legislador sólo se configura a partir del momento en que la ley es declarada inconstitucional implica cerrar la puerta a la reparación de los perjuicios 9 causados por normas que, como la del sub examine, es irregular desde su expedición. 5.4. Si bien el artículo 95.9 de la Constitución Política consagra como deber de los ciudadanos el contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dicha obligación debe cumplirse dentro de los conceptos de justicia y equidad y, en este caso, es claro que las contribuciones realizadas por concepto de la tasa aduanera no se ajustaron a dichos parámetros por cuanto las normas que la consagraron no cumplieron con lo exigido por el artículo 338 de la Constitución. 5.4. Al obligarla a asumir económicamente un tributo cuya creación no se ajustó a lo prescrito por el ordenamiento, no sólo se vulneró su interés legítimo sino que se quebrantó el principio de igualdad frente a las cargas públicas.

6. Los apoderados de la actora (f. 124-133 c. ppl.) y la demandada (f. 119123 c. ppl.) presentaron alegatos de conclusión dentro del término de traslado concedido para ello. La actora insistió en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, mientras que la Nación-Congreso de la

República señaló que le asistió razón al a quo al considerar que no todas las declaratorias de inexequibilidad comprometen la responsabilidad del legislador pues, según el ordenamiento, aquellas no tienen un efecto retroactivo automático y, además, el Consejo de Estado nunca ha condenado a la Nación por hechos como los que plantea la demanda.

7. El Ministerio Público (f. 134-157 c. ppl.) solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones en consideración a las siguientes razones: 7.1. Aunque no siempre ha sido reconocido así por la jurisdicción de lo 10 contencioso administrativo, nada obsta para que, en el actual marco constitucional, la Nación pueda ser declarada responsable por los daños antijurídicos causados por el Congreso del República en el ejercicio de la actividad legislativa. 7.2. En el sub examine resulta claro que la antijuridicidad del daño causado a la actora se concretó y materializó con la declaratoria de inexequibilidad de las normas que consagraron la TESA, de manera tal que las contribuciones realizadas por ese concepto pasaron a ser inválidas. 7.3. Se configuró una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas pues, mientras la actora canceló juiciosamente la tasa especial declarada inexequible, otros sujetos “posiblemente no la pagaron mientras estuvo vigente, y al proferirse el fallo constitucional la obligación desaparece y se sanea su incumplimiento sin haber visto afectado su patrimonio”. 7.4. En el caso de los decretos reglamentarios declarados nulos, el Consejo

de Estado ha sido claro al señalar que la situación debe volver al estado anterior y que, en consecuencia, debe reembolsarse lo cancelado con fundamento en actos administrativos cuya ilegalidad fue puesta de manifiesto en una decisión judicial. En el mismo sentido, la Corte Constitucional también ha considerado –sentencia C-149 de 22 de abril de 1993que, en el caso de tributos declarados inexequibles, las cosas deben volver al estado anterior y, por lo tanto, deben reembolsarse las sumas canceladas con fundamento en una norma que fue retirada del ordenamiento jurídico.

8. Los magistrados Ramiro Pazos Guerrero y Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez manifestaron sus impedimentos para conocer del asunto por haber participado en la adopción de la decisión de primera instancia, el primero, y por haber intervenido en el mismo en condición de agente del Ministerio Público, la segunda (f. 215 y 243 c. ppl.). Dichos impedimentos 11 fueron aceptados mediante autos de 19 de marzo de 2014 (f. 216 c. ppl.) y de 22 de junio de 2016 (f. 244 c.ppl.).

9. Estando el proceso para fallo, la Subsección B consideró necesario decretar como prueba de oficio la práctica de una inspección judicial al expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la aquí demandante ante la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y tramitada bajo el número de radicado 25000 23 27 000 2003 00806 01 (f. 229-230 c.ppl.), diligencia que fue practicada el 6 de julio de 2015 y en el marco de la cual se tomaron copias

de varios documentos para que obraran como prueba en el presente proceso (f. 233-235 c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

10. El Consejo de Estado es competente para resolver el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía

(f. 29 c.1)2, tiene vocación de doble instancia y su conocimiento es asumido por esta Sala en virtud de lo acordado en la sesión de 8 de julio de 2014 – acta n.º 22-, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 37.5 de la Ley 270 de 1996. 2 La pretensión mayor, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales a favor de la actora, se estimó en trescientos seis millones ochocientos sesenta y seis mil treinta y cuatro pesos m/cte ($ 306 866 034), monto que supera la cuantía requerida en 2003 ($ 36 950 000), año de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia. Se aplica en este punto el artículo 2.10 del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, pues si bien para la fecha de presentación de la demanda ya había entrado en vigencia la Ley 446 de 1998, sus disposiciones en materia de cuantías aún no eran aplicables, por cuanto no habían entrado a operar los jueces administrativos.

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II. Hechos probados

11. De conformidad con las pruebas válida y oportunamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes: 11.1. Entre el 9 de enero y 25 de octubre de 2001, Glaxosmithkline S.A. pagó la tasa especial por servicios aduaneros, consagrada en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, en declaraciones de importación presentadas ante diferentes autoridades aduaneras (copias simples de las declaraciones3 y relación de aquellas por las cuales se solicita la indemnización, f. 1-410, particularmente 20-28, c.2). 11.2. El 19 de septiembre de 2001, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-992 de 2001 mediante la cual declaró inexequibles los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 por considerar que, al no determinar claramente la relaci