CE-SALA PLENA-EXP2005-NS829-2005

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Causales / CONTRADICCION DE JURISPRUDENCIA - Procedencia de la causal La Sala no puede sino concluir que para la procedencia del recurso extraordinario de súplica en los términos en que fue concebido por el Decreto 2304 de 1989, resulta indispensable que el juzgador, que lo será una Sección del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de impugnación, efectivamente se haya pronunciado en términos que contravengan expresamente una posición jurisprudencial vigente de la Sala Plena de la Corporación. Y es que efectivamente, no resulta de recibo que el interesado, es decir, el recurrente, como sucedió en el presente caso, sea quien “cree” la doctrina contraria “supuestamente” contenida en la sentencia que impugna, cuando revisada la misma, en parte alguna se encuentra una argumentación ni remotamente parecida a la expuesta en el escrito del recurso y todo lo contrario, de ella se desprende que la decisión guardó consonancia con lo pedido por el demandante, puesto que se analizó la validez del acto administrativo acusado a la luz de las normas legales aducidas en la demanda como violadas; y al determinar que dicho acto era legal, esa legalidad se traducía en el respeto de las normas constitucionales que se adujeron como infringidas, ya que esa vulneración sólo podía darse por vía de la violación de las leyes que les dieran desarrollo. POTESTAD REGLAMENTARIA - Necesidad de su estudio en el marco legal que faculta al ejecutivo / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Improcedencia del desconocimiento de una norma constitucional cuando el juez se refiere a

normas legales que desarrollan las constitucionales / JUSTICIA ROGADAAusencia de instancia En el presente caso, resulta imposible determinar si el Ministro de Transporte incurrió en extralimitación de sus funciones, si antes no se examina cuál es el marco legal de las mismas, puesto que la Constitución Política le defirió al legislador la labor de determinarlas; así mismo, tampoco se puede establecer si dicho funcionario indebidamente exigió permisos, requisitos o licencias respecto de un asunto que había sido reglamentado de manera general, si antes no se ubica y analiza ese reglamento general del respectivo derecho o actividad. De tal manera que el hecho de que la sentencia impugnada no se haya referido de manera expresa a las normas constitucionales que el demandante adujo como violadas por el acto administrativo que demandó en acción de simple nulidad, cuando sí se refirió a las normas legales que constituían su desarrollo en la materia pertinente, a juicio de la Sala, no constituye una contravención de la jurisprudencia de la Corporación, relativa a la congruencia de los fallos y la jurisdicción rogada, que son los temas a los que se refieren las sentencias que adujo el recurrente como vulneradas. observa la Sala que efectivamente la Sección Primera resolvió los términos de la demanda teniendo en cuenta todos los argumentos esgrimidos en contra del acto administrativo acusado, por lo cual no se contravino la reiterada jurisprudencia de la Sala Plena sobre jurisdicción rogada y congruencia de los fallos, sin que sea ésta la oportunidad para analizar el fondo de lo decidido en la providencia impugnada, por cuanto no se trata de una

instancia más que así lo permita, sino de un recurso extraordinario, que, por las consideraciones expuestas, no tiene vocación alguna de prosperidad y así se declarará.

CONSEJO DE ESTADO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 1C

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D. C, seis (6) de diciembre de dos mil cinco (2005)

Radicación Número: S-829

Actor: HUGO PALACIOS MEJIA Demandado: MINISTRO DE TRANSPORTE Resuelve la Sala Especial Transitoria de Decisión 1C el recurso extraordinario de súplica interpuesto por HUGO PALACIOS MEJIA contra la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 26 de marzo de 1998, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, y la providencia del 30 de abril de 1998 en la que se negó la solicitud de adición y aclaración de la anterior.

ANTECEDENTES El 15 de septiembre de 1997, el señor HUGO PALACIOS MEJIA, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó ante el Consejo de Estado, Sección Primera, demanda en contra del artículo segundo de la Resolución No. 354 del 18 de enero de 1996, expedida por el Ministro de Transporte, “Por la cual se modifica el artículo cuarto de la resolución número 13791 del 21 de diciembre de 1988”.

Adujo como violados: 1) Los artículos 6, 84 y 121 de la Constitución Política, artículo 70, (numeral 57 del

artículo 1 del Decreto No. 1809 de 1990) del Código Nacional de Tránsito Terrestre; numerales 9 y 11 del artículo 11 y el numeral 1º del artículo 3 del Decreto 2171 de 1992 y el literal e) del artículo 2 de la Ley 105 de 1993, por “falta de aplicación de las normas constitucionales, aplicación indebida de las legales; e incompetencia de la autoridad que produjo la norma”. Según el demandante, el Ministro de Transporte no tenía competencia legal para establecer conductas sancionables en materia de tránsito y transporte, indicar quiénes son los sujetos sancionables y estipular cuáles son las sanciones, como hizo mediante el acto acusado, al estipular una sanción –multa e inmovilizaciónimponible a quienes infrinjan la norma sobre utilización de la infraestructura vial con vehículos de peso superior al establecido por el mismo Ministerio y que las normas que adujo como fundamento del referido acto administrativo no le concedían tal competencia. 2) Los artículos 982, 983 y 989 del Código de Comercio y artículo 9 de la Ley 105 de 1993. Sostuvo el impugnante que el acto acusado incluyó como sujetos de sanciones a personas que no están incluidas como sancionables por el artículo 9 de la Ley 105 de 1993, no tienen actividad directa profesional en el sector de transporte y sin embargo se les impone indirectamente un deber de control y vigilancia sobre quienes sí prestan el servicio de transporte, con lo cual se violan los mencionados artículos del Código de Comercio, por cuanto se extendió a personas distintas de

los transportadores, deberes propios de éstos. LA SENTENCIA SUPLICADA La Sección Primera del Consejo de Estado en Sentencia del 26 de marzo de 1998 negó las pretensiones de la demanda, por cuanto concluyó que el acto acusado no violaba las normas aducidas en la misma, ya que al analizarlas, encontró que ellas facultaban al Ministerio de Transporte para determinar las dimensiones y peso de los vehículos automotores y para expedir la regulación general que se aplicaría al interior de cada modo de transporte; que en materia de transporte de carga, existía reglamentación sobre el peso al que debían someterse tanto los vehículos como la carga, y que además, la ley contemplaba las sanciones que se podían imponer a quienes utilizaran la infraestructura de transporte y el Ministro de Transporte sí estaba autorizado para imponerlas (fls. 141 a 154).

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA.

Inconforme con lo decidido, el señor HUGO PALACIOS MEJIA interpuso recurso extraordinario de súplica, en el cual sostuvo que la sentencia y el auto impugnados acogieron doctrinas contrarias a la jurisprudencia que ha utilizado la Sala Plena de la Corporación, en las siguientes decisiones: 1Sentencia del 5 de diciembre de 1988, Expediente S-036; M.P.: Alvaro Lecompte Luna. 2Sentencia del 29 de marzo de 1989, Expediente R-037; M.P.: Clara Forero de Castro. 3Sentencia del 19 de agosto de 1993, Expediente S-186, M.P.: Yesid Rojas Serrano. 4Sentencia del 20 de octubre de 1993, Expediente S-301; M.P.: Miguel

González Rodríguez. Por lo cual solicitó la revocatoria de las providencias impugnadas y que en su lugar se decrete la nulidad pedida (fl. 174). Según el recurrente, a pesar de que en la demanda se adujo la violación indirecta de los artículos 6, 84 y 121 constitucionales, en la parte resolutiva de la sentencia no se dijo nada al respecto; “Puesto que la sentencia omitió referirse al cargo de violación de las normas constitucionales, resultaba incongruente con la ‘causa petendi’, que es parte de las pretensiones...”. Sostuvo además, que “La palabra ‘doctrina’, para efectos del recurso de súplica, si se quiere hacer prevalecer el derecho sustancial, debe incluir no solo los criterios de decisión e interpretación que aparecen explícitos en los fallos de las secciones del Consejo de Estado, sino también los que se deducen de tales fallos, así tales criterios solo aparezcan implícitos en las providencias”, porque de lo contrario, habría que afirmar que aquellas sentencias en las que no se desarrolla expresamente ninguna doctrina, como la que es objeto del recurso, sino que se limitan a enunciar las normas supuestamente violadas y a afirmar que los actos acusados se conforman con ellas, están exentas del recurso extraordinario de súplica. Luego afirmó la existencia, en el fallo acusado y el auto que negó su adición y aclaración, de una doctrina implícita sobre “la congruencia entre la ‘causa petendi’ y la sentencia”, según la cual “... para que haya congruencia entre los cargos de inconstitucionalidad que sirven de sustento a lo pedido y lo resuelto, no hace falta ni siquiera

mencionar, y mucho menos analizar, las normas constitucionales cuya violación se afirma, y basta con considerar las normas legales pertinentes (...) (...) los cargos de inconstitucionalidad que hacen parte de la ‘causa petendi’ de una demanda, se resuelven con solo considerar las normas legales cuyo alcance constitucional se cuestiona ” Más adelante se expondrán los argumentos dados por el recurrente para sustentar la vulneración de la jurisprudencia de Sala Plena contenida en las sentencias mencionadas atrás. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término, se observa que el artículo 2º de la Ley 954 de 2005 derogó el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo que contemplaba el recurso extraordinario de súplica; no obstante, como en el presente caso el recurso fue admitido cuando aún se hallaba vigente, le corresponde a la Sala decidirlo y al efecto, se observa que el mismo fue interpuesto y admitido con anterioridad también a la entrada en vigencia de la Ley 446 del 7 de julio de 1998, que reformó el artículo 194 (fls. 174 y 183), por lo cual la norma aplicable es la anterior a dicha reforma, es decir el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, que estipulaba: ART. 130.—Modificado. Dcr. 2304 de 1989, art. 21. Recursos extraordinarios y asuntos remitidos por las secciones. Habrá recurso de súplica, ante la sala plena de lo contencioso administrativo, excluidos los consejeros de la sala que profirió la decisión, contra los autos interlocutorios

o las sentencias proferidas por las secciones cuando, sin la aprobación de la sala plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación. En el escrito en que se interponga el recurso se indicará, en forma precisa, la providencia en donde conste la jurisprudencia que se repute contrariada. (...)”. En el presente caso, efectivamente, el recurrente aduce que en la sentencia impugnada se acogió doctrina contraria a la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, por lo cual se procede al estudio de dicho cargo. Y el primer aspecto que resulta necesario abordar, a juicio de la Sala, es el relativo a la afirmación del recurrente en el sentido de que la sentencia impugnada contiene una “doctrina implícita”, que es la que contraría las providencias de Sala Plena que adujo en su recurso referentes a la congruencia de los fallos y la jurisdicción rogada. Al respecto, se observa que el recurso extraordinario de súplica, tal y como lo reconoció en su momento la doctrina, “...tiene por fin primordial unificar la jurisprudencia y facilitar, como lo da a entender el mencionado artículo, el cumplimiento del artículo 24 del decreto 528 de 1964, que desde la expedición de la ley 11 de 1975, creadora de este recurso, dejó de ser letra muerta, ya que las distintas secciones del Consejo de Estado trabajaban en forma aislada sin la debida intercomunicación, lo que produjo en la práctica fallos disímiles y aún contradictorios sobre los mismos puntos de derecho y con olvido algunas veces de las doctrinas elaboradas por la misma corporación y

que venían aplicándose de tiempo atrás. (...) Los anotados fines del recurso aquí estudiado lo acercan al da casación (...). Así como en aquél en éste el fin primordial radica en la unificación de la jurisprudencia nacional, en la realización del derecho objetivo y en la reparación de los agravios inferidos a las partes por la sentencia recurrida (...). (...) el de súplica está contenido en un solo artículo, el 2º de la antecitada ley 11, que trae como exigencias mínimas la formulación por escrito del recurso y el señalamiento de la providencia en donde conste la jurisprudencia que se reputa contrariada (art. 130 del c.c.a). Estos requisitos contradicen el alcance de recurso extraordinario que tiene y no se compadecen con la labor nomofiláquica que debe cumplir el Consejo al resolverlo. Por esa razón creemos que no sea exagerado afirmar que el recurrente no sólo deba indicar la sentencia que contenga la jurisprudencia que se dice contrariada, sino que debe expresar también el concepto de la infracción. El cambio, como es obvio, debe ser de fondo y no meramente formal o de simples palabras. La jurisprudencia desconocida no puede ser cualquiera sino sólo aquella que esté vigente cuando se expidió la sentencia recurrida. De lo contrario, se llegaría al absurdo de que el Consejo declarara procedente el recurso por el desconocimiento de una doctrina que ha sido cambiada por la misma corporación. El cambio jurisprudencial anotado debe ser decisivo, es decir, debe haber recaído en el argumento o los argumentos que

condicionaron la decisión y no en las anotaciones marginales que suelen hacer los juzgadores a título de adorno o de mera lucubración teórica. Por tal razón, para los efectos aquí estudiados, el Consejo confrontará los motivos que tuvo para pronunciar el fallo con los presupuestos que configuran la tesis jurisprudencial anterior que se ha venido aplicando. Se hace la aclaración precedente porque cuando el vuelco jurisprudencial se produce en argumento secundario y no decisivo no habrá lugar a la prosperidad del recurso, pero el Consejo deberá hacer la rectificación jurisprudencial del caso (...)”1 (las negrillas no son del texto original). Dicho recurso además, fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional cuando fue demandada la norma del Código Contencioso Administrativo que lo contenía y que fue declarada exequible en Sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993, en la cual, se hicieron las siguientes consideraciones, relevantes para la decisión del presente recurso: “Dentro del sistema normativo colombiano la fuente primera es la Constitución. Ahora bien, la Constitución consagra un conjunto de valores y principios materiales que apuntan a la conformación de un orden social justo, según se desprende del preámbulo, de los principios fundamentales y de la carta de derechos. De la interpretación de la norma constitucional en un Estado social de derecho Colombia es un Estado social de derecho, según el artículo 1° de la Carta. Esta definición implica que Colombia no sólo es un Estado de derecho, como el Estado liberal clásico, sino que es además un Estado social. Luego ontológicamente se le atribuyen dos calidades esenciales

al Estado colombiano: la sujeción formal al derecho y una sujeción material del derecho a unos contenidos sustanciales. El primer elemento es relativo a la validez; el segundo a la justicia. Como anota la doctrina, "del anterior análisis del Estado social de derecho surgen tres componentes en interacción recíproca: a) Un objetivo social b) La concepción democrática del poder c) La sumisión de ambos términos a la disciplina del derecho".2 1 BETANCUR JARAMILLO, Carlos; Derecho Procesal Administrativo en concordancia con la nueva Constitución. Señal Editora, 3ª ed., 1992. Pgs. 423 a 426. 2Revista Derecho Público N° 1. Facultad de Derecho. Universidad de los Andes. Bogotá, 1992. pag 26 De conformidad con el artículo 4° de la Carta, que define a la Constitución como norma de normas, tales valores y principios constitucionales tienen un contenido jerárquicamente superior al resto del ordenamiento jurídico, así como formalmente la Constitución es también superior a las demás normas. Luego el ordenamiento jurídico colombiano es un sistema material y formalmente jerárquico de normas, que tiene en la cúspide a la Constitución. La preceptiva constitucional entonces irradia con sus preceptos al resto de la normatividad vigente. Toda norma positiva tiene en última instancia una base constitucional. Luego una disposición del derecho positivo colombiano, a partir de la definición del Estado social de derecho, es aplicable sólo cuando reúna dos requisitos: que formalmente haya sido expedida de manera regular y que materialmente sea conforme a los valores y principios fundamentales de la Constitución. El operador jurídico

debe realizar este doble examen al momento de interpretar una norma vigente. (...) Colombia es heredera de la tradición jurídica latina. El derecho romano en materia privada y el derecho francés en materia administrativa siempre han ejercido una gran influencia sobre el ordenamiento normativo nacional. Es por ello entonces que en Colombia la jurisprudencia administrativa tiene en principio una fuerza jurídica secundaria. Ella orienta, auxilia, ayuda y apoya la decisión del juez, el cual se basa esencialmente en la ley; en ningún momento, ella sola, puede servir de fundamento principal o exclusivo para justificar una decisión. (...) Un ordenamiento jurídico en un Estado de derecho se caracteriza materialmente por la consagración de un orden social justo y formalmente, al sentir de Kelsen, por su estructura jerárquica. A la manera de una pirámide, en la cúspide se encuentra la Constitución, más abajo las leyes y demás actos constitutivos del ordenamiento jurídico. La Constitución, como norma fundamental, tiene una jerarquía cualitativa, como se anotó anteriormente. Ella consagra un conjunto de valores y principios materiales que irradian el resto del ordenamiento jurídico. Existe por tanto un sistema de valores y principios que implica que una norma cualquiera no debe ser analizada de manera aislada sino como haciendo parte de un ordenamiento jerárquico y armonioso. La jerarquía implica, además, unidad. Si una norma jerárquicamente inferior desconoce una norma superior, ella es susceptible de desaparecer del mundo jurídico, mediante las acciones de constitucionalidad o de nulidad -es derecho positivo válido anulable-, o bien es susceptible de ser inaplicada.

La norma jerárquicamente superior es la Constitución, según el artículo 4° de la Carta, que la define como "norma de normas". Como anota García de Enterría, "la Constitución vincula al juez más fuertemente que las Leyes, las cuales sólo pueden ser aplicadas si son conformes a la Constitución".3 Se exige pues, para que una norma sea aplicada, que formalmente haya sido expedida de manera regular, y que materialmente ella sea conforme con los contenidos axiológicos de la Constitución. En otras palabras, una norma debe reunir una doble exigencia formal y material para ser aplicada. El primer requisito se relaciona con la validez formal; el segundo con la validez material. Le corresponde al operador jurídico, entonces, apreciar ambos elementos al momento de aplicar una norma jurídica“ (negrillas fuera del texto original). Sostuvo además la Corte, que si cada juez, al momento de interpretar la ley, en sus sentencias le confería un sentido diferente a una misma norma y el ordenamiento jurídico no consagrara mecanismos orientados a la unificación de criterios, habría caos, inestabilidad e inseguridad jurídica, por lo cual las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál es el derecho que rige en un país; por ello, consideró que era indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único, el establecimiento de mecanismos que permitieran conferirle uniformidad a la jurisprudencia, como es el caso del recurso extraordinario de súplica, lo que además conducía a garantizar el derecho de igualdad a los usuarios del sistema judicial, en la medida en que deben recibir de su parte, el mismo tratamiento, en la aplicación

de la ley. Por ello, sostuvo que “el recurso de súplica surge cuando existiendo plena identidad en los supuestos de hecho sometidos en cada caso a la consideración del mismo órgano judicial -el Consejo de Estado-, éste se aparte del criterio precedente de modo arbitrario o sin motivación razonable. La igualdad en la aplicación de la ley impone pues que un mismo órgano no pueda modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales (...) Por otra parte el recurso de súplica por modificación de jurisprudencia procede cuando se reúnan dos requisitos, de conformidad con la norma revisada: que el cambio sea decidido por la Sala Plena de lo 3García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. tomo I. Cuarta edición. ed. Civitas. Madrid, 1988. pag 100 Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y que dicho cambio se haga explícito en la sentencia. Ahora bien, no procede el recurso de súplica cuando el cambio no es de jurisprudencia sino de normatividad, como por ejemplo ante una reforma constitucional o del derecho administrativo. En tales eventos una jurisprudencia administrativa que desarrolle un concepto jurídico que antes no existía o que era diferente en la normatividad precedente no significa que se ha operado una reforma a la jurisprudencia anterior. En tales eventos, entonces, no procedería la súplica, entre otras cosas porque no habría lugar a la violación de la igualdad en la aplicación de la ley, como quiera que ésta es nueva o distinta. Por último, la Corte Constitucional desea llamar la atención acerca de la

inseguridad que generaría en el tráfico jurídico el cambio injustificado y atomizado de la jurisprudencia contencioso administrativa. Según el artículo 2° de la Carta, uno de los fines esenciales del Estado es la vigencia de un "orden justo". Esta fórmula es reiterada en el preámbulo. En estas dos palabras se encierra un equilibrio frágil que es necesario construir a partir de providencias judiciales que simultáneamente sean materialmente justas y jurídicamente seguras. Es por ello que no contribuye a la seguridad jurídica el cambio de jurisprudencia contenciosa no explícito y que no cuente con la participación de la totalidad de la Sala Contencioso Administrativa” (Las negrillas y subrayas, son de la Sala). De acuerdo con las anteriores reflexiones tanto doctrinales como jurisprudenciales efectuadas por los más autorizados autores, la Sala no puede sino concluir que para la procedencia del recurso extraordinario de súplica en los términos en que fue concebido por el Decreto 2304 de 1989, resulta indispensable que el juzgador, que lo será una Sección del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de impugnación, efectivamente se haya pronunciado en términos que contravengan expresamente una posición jurisprudencial vigente de la Sala Plena de la Corporación. Y es que efectivamente, no resulta de recibo que el interesado, es decir, el recurrente, como sucedió en el presente caso, sea quien “cree” la doctrina contraria “supuestamente” contenida en la sentencia que impugna, cuando revisada la misma, en parte alguna se encuentra una argumentación ni

remotamente parecida a la expuesta en el escrito del recurso y todo lo contrario, de ella se desprende que la decisión guardó consonancia con lo pedido por el demandante, puesto que se analizó la validez del acto administrativo acusado a la luz de las normas legales aducidas en la demanda como violadas; y al determinar que dicho acto era legal, esa legalidad se traducía en el respeto de las normas constitucionales que se adujeron como infringidas, ya que esa vulneración sólo podía darse por vía de la violación de las leyes que les dieran desarrollo. En efecto, se observa que los artículos constitucionales supuestamente desconocidos por la sentencia recurrida, por cuanto no hizo mención a los mismos, estipulan: “Art. 6º. Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” “Art. 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. “Art. 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. (Negrillas fuera de texto). La sola lectura de estas normas constitucionales, permite advertir sin mayor esfuerzo, que contienen principios, valores y mandatos que requieren para su operatividad de un desarrollo legal, el cual constituye a su vez la base de las actuaciones administrativas; por esto, los actos que profieran las autoridades

estatales en ejercicio de la función administrativa, deben respetar en primer lugar, ese marco legal que buscan aplicar y hacer operativo; se trata pues, de normas que contienen principios rectores del ejercicio de la función pública, la cual limitan a los precisos marcos que la ley imponga; y la única manera de establecer que estos preceptos constitucionales fueron vulnerados, es mediante el análisis de las normas legales que estipulan las competencias y funciones del autor del acto administrativo acusado, así como aquellas que establecen la reglamentación general de alguna actividad o derecho, para determinar, mediante su confrontación con dicho acto, si el mismo se produjo en consonancia con tales disposiciones y por lo tanto, con apego a los principios constitucionales contenidos en los anteriores artículos de la Carta. En el presente caso, resulta imposible determinar si el Ministro de Transporte incurrió en extralimitación de sus funciones, si antes no se examina cuál es el marco legal de las mismas, puesto que la Constitución Política le defirió al legislador la labor de determinarlas; así mismo, tampoco se puede establecer si dicho funcionario indebidamente exigió permisos, requisitos o licencias respecto de un asunto que había sido reglamentado de manera general, si antes no se ubica y analiza ese reglamento general del respectivo derecho o actividad. De tal manera que el hecho de que la sentencia impugnada no se haya referido de manera expresa a las normas constitucionales que el demandante adujo como violadas por el acto administrativo que demandó en acción de simple nulidad, cuando sí se refirió a las normas legales que constituían su desarrollo en la

materia pertinente, a juicio de la Sala, no constituye una contravención de la jurisprudencia de la Corporación, relativa a la congruencia de los fallos y la jurisdicción rogada, que son los temas a los que se refieren las sentencias que adujo el recurrente como vulneradas. II - La jurisprudencia de Sala Plena citada en el recurso. 2.1. Sentencia del 29 de marzo de 1989, Expediente R-037: En esta providencia, la Sala Plena se refirió al principio de congruencia y a la jurisdicción rogada y transcribió la jurisprudencia contenida en las sentencias del 26 de julio de 1963 y 26 de enero de 1949 que se adujeron como desconocidas en esa oportunidad, en los siguientes términos: “El Consejo no está autorizado para escoger, de su cuenta, las normas que aparezcan violadas y aplicarlas al caso, sustituyéndose así el deber procesal del demandante, porque esta acción ni es pública ni es oficiosa...”. “La facultad discrecional que asiste al demandante en ‘la expresión de las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la violación’, que es una de las formalidades que debe reunir toda demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, está jurídicamente condicionada, para la prosperidad de la acción, a la procedencia de las citas que haga y a la juridicidad de la interpretación que de ellas exponga el actor, porque debiendo declarar la sentencia si el acto acusado viola o no tales disposiciones en su recto sentido, no podría ella fundarse en consideración de textos que no sean atinentes, o cuya interpretación y aplicación estén

atribuidos por la ley a otra competencia, ni en ninguna norma que no haya sido expresa y precisamente citada en la demanda, por no ser oficiosa sino rogada la justicia que se imparte por esta jurisdicción” (negrillas fuera de texto). 2.2. Sentencia del 19 de agosto de 1993, Expediente S-186: Dijo el recurrente que el concepto contenido en esta sentencia, “...puede plantearse así: hay violación de los principios de congruencia y de justicia rogada, cuando la providencia recurrida no se fundamenta en las consideraciones, causales y cargos expuestos en el libelo”. Sin embargo, en esta sentencia, expresamente se dijo que “Si se pensara que los términos del pedimento de la demanda no coinciden exactamente con los de la parte resolutiva de la sentencia suplicada, o que no corresponden en cuanto a su extensión a las inquietudes planteadas en el contexto del libelo, tampoco se daría la violación de los principios de congruencia y de justicia rogada, pues tanto los unos como los otros conducen a satisfacer las pretensiones del demandante y se refieren a la misma situación fáctica expuesta por el actor”, recordando cómo también según jurisprudencia de la Corporación, los términos usados por el juzgador no tienen que ser idénticos a los utilizados por el demandante, como se sostuvo en jurisprudencia anterior, contenida en Sentencia del 5 de diciembre de 1988