CE - Salvamento voto 11001031500020260323901 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Referencia: Pérdida de investidura Radicado: 11001-03-15-000-2026-03239-01

Solicitante: Germán Percy Rodríguez

Demandado: Fernando David Niño Mendoza

Salvamento de voto

Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptada en el auto de 29 de septiembre de 2026, mediante el cual se dispuso “ revocar el proveído de 6 de mayo de 2026 proferido por la Sala Diez (10) Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, para que proceda a estudiar la admisibilidad de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión”, me permito exponer las razones por las cuales salvo el voto.

El ciudadano Germán Percy Rodríguez presentó demanda de pérdida de investidura contra el representante a la Cámara por el departamento de Bolívar , Fernando David Niño Mendoza, por la presunta “violación del régimen de partidos políticos – doble militancia ”, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 numeral 1 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 107 ib ídem, la Ley 1475 de 2011 y la Ley 1881 de 2018.

Como fundamento de la solicitud, el ciudadano sostuvo que el demandado fue elegido representante a la Cámara por el departamento de Bolívar para el periodo constitucional 2022-2026, con el aval del partido Conservador, al cual perteneció desde su elección. Sin embargo, afirmó que desplegó conductas dirigidas a

elegido representante a la Cámara por el departamento de Bolívar para el periodo constitucional 2022-2026, con el aval del partido Conservador, al cual perteneció desde su elección. Sin embargo, afirmó que desplegó conductas dirigidas a respaldar política y electoralmente al partido Pacto Histórico, las cuales, valoradas en conjunto, evidencia ban una intervención directa en favor de una organización política distinta de aquella que le otorgó el aval. En consecuencia, solicitó declarar la pérdida de investidura del congresista Fernando David Niño Mendoza, “por incurrir en violación del régimen constitucional de partidos políticos, en particular el deber de disciplina partidista, mediante la configuración de conductas constitutivas de doble militancia”. (Subrayas por fuera del texto original)

Por auto de 6 de mayo de 2026 , la Sala Diez Especial de Decisión de Pérdida de Investidura de esta Corporación rechazó de plano la solicitud, bajo el argumento de que la doble militancia tiene origen en el artículo 107 superior, en el que se prohíbe a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. Sin embargo, agregó que su inobservancia no genera, por sí misma, la pérdida de la investidura, sino las sanciones que la ley y los estatutos imponen, como lo ha sostenido en reiteradas oportunidades la jurisprudencia de l Consejo de Estado1.

1 Se refirió a las sentencias de 11 de mayo de 2004, exp. 11001-03-15-000-2023-01441-00 (PI), 25

Estado1.

1 Se refirió a las sentencias de 11 de mayo de 2004, exp. 11001-03-15-000-2023-01441-00 (PI), 25 de mayo de 2004, exp. 11001-03-15-000-2023-01463-01 y 11001-03-15-000-2004-00132-01 (PI), 12 de octubre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00208-00 (PI) y 17 de enero de 2012, exp. 1100103-15-000-2011-00708-00 (PI). También citó el auto de 7 de septiembre de 2016, exp. 11001-03-15000-2016-02591-00.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03239-01 Salvamento de voto

2 Esa determinación fue confirmada, en sede de reposición, por auto de 3 de junio de 2026, al considerar que en la decisión recurrida no se dio a la doble militancia un alcance como causal autónoma , independiente o separada del régimen constitucional. Por el contrario, indicó que “se reconoce su origen y es a partir de su naturaleza y el fin buscado en el texto superior que se concluye que no puede entenderse como una incompatibilidad y, por la misma razón, como una causal de pérdida de investidura, máxime si se tiene en cuenta que es a la luz del principio de legalidad y de interpretación restrictiva que se debe determinar si el asunto es susceptible de ser analizado a través de este medio de control”.

La decisión mayoritaria de la Sala Plena Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 29 de septiembre de 2026 concluyó que se debía revocar el rechazo de

susceptible de ser analizado a través de este medio de control”.

La decisión mayoritaria de la Sala Plena Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 29 de septiembre de 2026 concluyó que se debía revocar el rechazo de plano de la solicitud de pérdida de investidura, en tanto el demandante invocó como causal la violación del régimen de incompatibilidades , razonamiento que también acompañó la sustentación de la medida cautelar y fundamentó el recurso de apelación. Agregó que por tratarse de una acción pública que puede ser ejercida por cualquier ciudadano y se constituye en una expresión del derecho fundamental de participación democrática (art. 40 de la Constitución), la propia Ley 1881 de 2018 exige el cumplimiento de unos requisitos formales mínimos para que pueda ser tramitada, “sin que ello pueda constituir una restricción o limitación injustificada del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia ”. (Subraya por fuera del texto original)

También sostuvo la Sala mayoritaria que el supuesto de rechazo de la demanda previsto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA no se configura, es decir, que el controversia planteada sí tiene control judicial, “ en la medida en que la parte actora invocó de forma expresa la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 1 del artículo 183 constitucional y, además, explicó las razones por las cuales consideraba que se desconoció dicha normativa, cumpliendo de esta forma, con el requisito previsto en el literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018”.

Consideró que en la etapa de admisibilidad no es posible que se realice un juicio de

con el requisito previsto en el literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018”.

Consideró que en la etapa de admisibilidad no es posible que se realice un juicio de valoración de la pretensión o de las razones jurídicas del libelo y su vocación de prosperidad, “ pues ello no corresponde hacerlo en este momento procesal, por tratarse de un aspecto sustancial y no formal ”. Añadió que del contenido del literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 “ no se observa que la exigencia de invocación de la causal y su debida explicación se extienda a precalificar su sustento o argumentación. Por tanto, no procede realizar, en esta etapa, un juicio sobre la adecuación jurídica de los hechos y tampoco determinar la suficiencia o no del argumento o de las razones de la demanda que sustentan o explican la causal de pérdida de investidura, como un evento de rechazo de plano”.

En definitiva, indicó que en la etapa introductoria del trámite judicial de pérdida de investidura, “ el juez solo está obligado por la ley a hacer una valoración de admisibilidad frente al cumplimiento de exigencias formales de la demanda y la verificación de presupuestos procesales, sin que sea dable calificar elementos sustantivos, como sí se hace en la sentencia”. (Subrayas por fuera del texto original)

Conforme a lo anterior , de manera respetuosa desarrollaré l as ra zones por las cuales, respetuosamente, me aparto de esa decisión.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03239-01 Salvamento de voto

3 En primer lugar, estimo que la verificación de los requisitos para la admisibilidad de

Salvamento de voto

3 En primer lugar, estimo que la verificación de los requisitos para la admisibilidad de la solicitud de pérdida de investidura no se reduce a la constatación de la verificación de unas exigencias formales, como se indica en la decisión de la que me aparto, sino que, de conformidad con lo previsto en el inciso 1° del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, aplicable a este trámite judicial en razón a la integración normativa prevista en el artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, “el juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, lo que supone que la valoración a realizar en es te primer momento no se reduce a un mero formalismo, sino que requiere un importante análisis sustancial en una decisión que es de carácter interlocutorio.

Esa distinción entre requisitos formales y legales no es menor. En el primer escenario, el rol del juez es meramente mecánico en el que únicamente se limitaría a constatar que estén cumplidos los presupuestos de la demanda y de la acción, sin realizar valoración alguna. A su turno, la verificación de las exigencias legales, como se establece en la Ley 1437 de 2011, requiere un análisis valorativo y sustancial propio del juez del Estado Social y Democrático de Derecho cuyo rol no se reduce a la aplicación deductiva del ordenamiento jurídico.

Bajo ese contexto, el artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 señala como uno de los requisitos legales que debe contener la solicitud de pérdida de investidura la “invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida

requisitos legales que debe contener la solicitud de pérdida de investidura la “invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación”, de lo que se deriva, para el caso concreto , que aun cuando el solicitante se haya referido a la violación del régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 183 -1 de la Carta Política, esa causal la sustentó o explicó en la “violación del régimen de partidos políticos – doble militancia”, lo que evidentemente permite concluir, como lo sostuvo la providencia objeto de apelación , que se configuraba el rechazo porque su inobservancia no es la desinvestidura, sino las sanciones que la ley impone como la nulidad de la elección en el marco del medio de control de nulidad electoral, o las que se prevean en los estatutos de la respectiva colectividad.

A mi juicio, es razonable, en principio, concluir que se debe rechazar una solicitud de pérdida de investidura cuando el sustento de la causal tiene como basamento razones que per se no pueden conllevar la sanción de retirar la investidura de un congresista, pues de lo contrario se abriría paso para que solo con la invocación general de alguna de las previstas en el artículo 183 de la Constitución Política, se pueda sustentar, por ejemplo, con las c ausales de nulidad de los actos administrativos consagradas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, lo que sería inadmisible en este trámite judicial.

Entonces, si bien la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “y su debida explicación” en la sentencia C -237 de 2012 2 porque no desnaturaliza la

inadmisible en este trámite judicial.

Entonces, si bien la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “y su debida explicación” en la sentencia C -237 de 2012 2 porque no desnaturaliza la esencia pública de la acción de pérdida de investidura , también precisó que la ley incorpora una exigencia en relación con los hecho s señalados en la solicitud y es que se indique porqué constituyen una causal para pedir el levantamiento de la investidura de un congresista , como garantía del derecho de defensa . De allí que no cualquier razón que exponga el solicitante es suficiente para dar por cumplido el requisito legal contenido en el literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018, por lo que es dable dar aplicación al numeral 3 del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 ,

2 En esa oportunidad estudió el contenido normativo del artículo 4 de la Ley 144 de 1994, el cual se replicó en idénticos términos en la Ley 1881 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03239-01 Salvamento de voto

4 en el que se establece que se rechazará la demanda “ cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”, como ocurre en esta oportunidad.

Por otra parte, aun cuando comparto que la acción de pérdida de investidura goza de una naturaleza pública y es una expresión del derecho de participación democrática en el control del ejercicio de poder político (art. 40 de la Constitución) , esa particularidad que deviene del texto constitucional, no es un principio de razón suficiente para concluir que en este caso concreto no era procedente el rechazo de la solicitud porque para sustentar el régimen de incompatibilidades supuestamente

esa particularidad que deviene del texto constitucional, no es un principio de razón suficiente para concluir que en este caso concreto no era procedente el rechazo de la solicitud porque para sustentar el régimen de incompatibilidades supuestamente desconocido por el congresista convocado, el solicitante invocó una causal que es propia del medio de control de nulidad electoral.

En efecto, el artículo 107 de la Constitución Política garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse, y agrega que “en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”. Asimismo, establece que “quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones”.

Esa disposición constitucional fue objeto de desarrollo legislativo en la Ley 1437 de 2011, que en el numeral 8 del artículo 275 dispone que “los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: (…) 8. tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política al momento de la elección”.

Significa lo anterior, que la doble militancia no es una causal de pérdida de investidura ni tampoco que el legislador la haya considerado como una circunstancia que sea constitutiva de violación del régimen de incompatibilidades de los congresistas, lo que aúna razones para apartarme de la decisión mayoritaria.

investidura ni tampoco que el legislador la haya considerado como una circunstancia que sea constitutiva de violación del régimen de incompatibilidades de los congresistas, lo que aúna razones para apartarme de la decisión mayoritaria.

Con todo, en tanto la justificación del solicitante para respaldar la presunta violación del régimen de incompatibilidades como causal de desinvestidura fue la doble militancia en la que habría incurrido el congresista convocado, a mi juicio , era plausible el rechazo de la solicitud, por las circunstancias particulares de este caso, por lo que se debió confirmar el auto de 6 de mayo de 2026 proferido por la Sala Diez Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado.

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento de voto.

Fecha ut supra,

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Magistrado

La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.