CE - Salvamento voto 20001233900020170045601 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 20001-23-39-000-2017-00456-01 (69309)

Demandante: Holding Minero S.A.S.

Demandada: Nación - Ministerio del Trabajo y otros Asunto: Salvamento de voto

1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala, me aparto de la posición mayoritaria adoptada en la sentencia, en el sentido de declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de los Ministerios del Interior y del Trabajo, y negar la responsabilidad del municipio de La Jagua de Ibirico por los perjuicios derivados de la inejecución del acto admin istrativo que concedió un amparo policivo a favor de la sociedad demandante.

2. En mi criterio, el análisis del acervo probatorio conducía a conclusiones distintas, al menos en tres aspectos: (i) la valoración de la influencia real desplegada por los Viceministerios del Interior y del Trabajo sobre la decisión municipal de suspender indefinidamente la diligencia; (ii) el tratamiento que se otorga a las vías de hecho ejercidas por los trabajadores y al comportamiento del querellante, que termina por trasladar a este la carga de un conflicto social ajeno a su órbita de decisión; y , (iii) la apreciación de la responsabilidad del municipio, tanto bajo el

de hecho ejercidas por los trabajadores y al comportamiento del querellante, que termina por trasladar a este la carga de un conflicto social ajeno a su órbita de decisión; y , (iii) la apreciación de la responsabilidad del municipio, tanto bajo el régimen de falla del servicio, como desde la óptica del daño especial, considerando que el daño se tuvo por probado.

Sobre la legitimación en la causa por pasiva de los Ministerios del Interior y del Trabajo

3. En la sentencia se parte de una concepción correcta, en términos abstractos, de la legitimación material en la causa por pasiva: no basta la mera intervención formal de una entidad en los hechos, sino que se requiere una conexión funcional o material entre sus competencias legales y el daño cuya reparación se pretende. Sin embargo, estimo que al aplicar ese criterio al caso concreto la providencia termina privilegiando una lectura exclusivamente normativa del reparto de competencias, sin ponderar la intensi dad real de la influencia que los Viceministerios ejercieron sobre la decisión de la Alcaldesa de La Jagua de Ibirico, ni las particularidades del escenario en el que esa influencia se desplegó.

4. De las pruebas recaudadas se desprende que en el consejo de seguridad del 8 de marzo de 2016, previo a la diligencia de desalojo, la Alcaldesa recibió y puso en altavoz una comunicación telefónica del Viceministro de Trabajo, en la que este manifestó su preocupación por las consecuencias sociales del lanzamiento y recomendó suspenderlo, resaltando el carácter sindical de los ocupantes y laRadicación: 20001-23-39-000-2017-00456-01 (69309)

manifestó su preocupación por las consecuencias sociales del lanzamiento y recomendó suspenderlo, resaltando el carácter sindical de los ocupantes y laRadicación: 20001-23-39-000-2017-00456-01 (69309)

Demandante: Holding Minero S.A.S.

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especial protección de la que gozan. Acto seguido, en el mismo escenario y de manera coordinada, se solicitó formalmente la suspensión de la diligencia hasta tanto se instalaran mesas de diálogo con participación de los Ministerios del Interior y del Trabajo, decisión que la Alcaldesa hizo suya condicionando la ejecución del amparo a la celebración de acuerdos laborales.

5. En este contexto, no comparto que tales actuaciones se reduzcan a “meras recomendaciones” neutrales, carentes de capacidad para incidir en la autonomía municipal. Un consejo de seguridad, convocado en un escenario de alta conflictividad social y con presencia de autoridades nacionales de alto rango, no es un espacio horizontal de deliberación entre iguales; es un mecanismo de coordinación interinstitucional en el que pesan, de manera decisiva, las jerarquías político-administrativas y las expectativas de ob ediencia frente a los lineamientos del Gobierno central en materia de orden público.

6. En esas condiciones, la “solicitud” de suspensión de la diligencia, formulada de forma articulada por dos Viceministerios a una alcaldesa municipal, no puede asimilarse sin más a la opinión de un tercero ajeno al centro decisorio. Desde la perspectiva de la realidad del poder administrativo, esa manifestación podría operar,

de forma articulada por dos Viceministerios a una alcaldesa municipal, no puede asimilarse sin más a la opinión de un tercero ajeno al centro decisorio. Desde la perspectiva de la realidad del poder administrativo, esa manifestación podría operar, como una instrucción que condiciona la decisión local, especialmente cuando, como aquí ocurrió, la propia alcaldesa reconoce que someterá la ejecución de su acto a lo que se acuerde con las carteras nacionales. A mi juicio, la Sala debió hacerse cargo de esta dimensión fáctica de la relación entre autoridades, ponderando expresamente si, dadas la asimetría de poder y la situación de orden público, la intervención ministerial se mantuvo dentro del ámbito legítimo de la coordinación y del diálogo social o, si, por el contrario, derivó en una injerencia indebida en la función policiva, susceptible de generar un vínculo de imputación con el daño.

7. La conclusión de falta de legitimación en la causa por pasiva supone afirmar, en la práctica, que las actuaciones de los Viceministerios fueron irrelevantes para la producción del daño, pero a partir del material probatorio, estimo que esa afirmación es discutible, pues la decisión de suspender el lanzamiento se adoptó inmediatamente después de las solicitudes ministeriales y fue justificada precisamente en los términos propuestos por estas (protección de trabajadores, necesidad de mesas de diálogo, inte rvención del nivel central). En estas condiciones, considero que el estándar de “conexión funcional o material” se encontraba, al menos, prima facie satisfecho y que lo procedente no era excluir a las carteras estatales por falta de legitimación, sino exam inar en sede de fondo si

condiciones, considero que el estándar de “conexión funcional o material” se encontraba, al menos, prima facie satisfecho y que lo procedente no era excluir a las carteras estatales por falta de legitimación, sino exam inar en sede de fondo si su intervención configuró una intromisión indebida o un ejercicio legítimo de coordinación interinstitucional.

Respecto del tratamiento de las vías de hecho y la imputación al querellante

8. Tampoco comparto la forma como la providencia aborda las vías de hecho ejercidas por los trabajadores que ocuparon el predio y retuvieron la maquinaria de la sociedad actora. La Sala califica la conducta de estos como un hecho de tercero determinante en la producción del daño, y simultáneamente afirma que el conflicto tuvo origen en incumplimientos laborales imputables al Consorcio Minero del Cesar, del cual la demandante era socia mayoritaria. Sin desconocer la gravedad de la situación laboral denunciada p or los trabajadores ni la obligación del Estado de garantizar el goce efectivo de sus derechos, considero problemático que en este escenario, se presente como jurídicamente reprochable la conducta de quien se resiste a negociar bajo presión de vías de hecho y, que, además, se traslade al querellante la responsabilidad por una ocupación de facto que no ordenó, no controló y que, incluso, cuestionó mediante la acción policiva.Radicación: 20001-23-39-000-2017-00456-01 (69309)

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9. En varios pasajes, la lógica de la sentencia sugiere que la retención de la maquinaria se mantuvo porque la empresa no mostró suficiente “voluntad” para llegar a acuerdos económicos con los trabajadores, y que las dilaciones en la ejecución del amparo se encontraban justificadas por la necesidad de privilegiar la solución concertada del conflicto laboral. Esta aproximación corre el riesgo de legitimar las vías de hecho y de convertirla s en instrumento de presión para el cumplimiento de obligaciones laborales cuya existencia y alcance no han sido definidos por el juez competente.

10. Así mismo, la responsabilidad que la sentencia imputa al demandante frente a la ocupación , se apoya en juicios de valor sobre los supuestos incumplimientos laborales del Consorcio Minero del Cesar y de la sociedad demandante, sin que en este proceso se haya tramitado un debate probatorio propio de la jurisdicción laboral que permita tener por d emostrada tal responsabilidad. El resultado es que la empresa querellante termina asumiendo consecuencias patrimoniales derivadas de una imputación que excede el objeto del litigio y que se funda en elementos probatorios parciales.

11. Estimo que el mensaje institucional que debe proyectar la jurisdicción contencioso-administrativa en estos supuestos es que la existencia de un conflicto laboral, por grave que sea, no convierte en legítimas las vías de hecho ni autoriza que la garantía de la posesión o tenencia se subordine a la aceptación, por parte

contencioso-administrativa en estos supuestos es que la existencia de un conflicto laboral, por grave que sea, no convierte en legítimas las vías de hecho ni autoriza que la garantía de la posesión o tenencia se subordine a la aceptación, por parte del querellante, de acuerdos celebrados bajo presión. La autoridad de policía está llamada a proteger los derechos de los trabajadores por los cauces normativos idóneos, pero al mismo tiempo, debe preservar el principio de juridicidad prohibiendo que la solución de esos conflictos se imponga mediante la ocupación de bienes ajenos y la retención indefinida de activos productivos.

12. Desde esta óptica, no encuentro acertado que la providencia termine imputando al querellante la prolongación de la retención, como si su negativa a ceder frente a las vías de hecho fuera una conducta jurídicamente reprochable.

Sobre el daño probado y la responsabilidad del municipio

13. La sentencia reconoce de manera expresa que el daño alegado por la parte actora se encuentra demostrado, pues la tenencia del predio fue perturbada, el acceso al inmueble permaneció obstruido, los bienes del demandante fueron retenidos y la diligencia de a mparo ordenada para restablecer esa situación no se ejecutó. Sobre este punto existe plena coincidencia, al punto de que se explica que la acreditación del daño no era materia de debate en la alzada.

14. No obstante, la sentencia niega la responsabilidad del municipio por dos razones principales: (i) estima que no hubo conducta reprochable de la administración, pues esta habría desplegado una actuación “diligente, razonable y coordinada”, en particular mediante la búsqueda de escenarios de concertación; y

razones principales: (i) estima que no hubo conducta reprochable de la administración, pues esta habría desplegado una actuación “diligente, razonable y coordinada”, en particular mediante la búsqueda de escenarios de concertación; y (ii) concluye que el nexo causal se rompió por la concurrencia de un hecho de un tercero (la ocupación del predio por los trabajadores) y de una fuerza mayor (la indisponibilidad operativa del ESMAD para acompañar la diligencia).

15. A mi juicio, ambos fundamentos son discutibles. En lo que atañe a la diligencia del municipio, el expediente muestra que desde la expedición de la Resolución GGE-551 de 10 de noviembre de 2015, la administración reprogramó la diligencia y, finalmente, la suspendió indefinidamente, supeditando su ejecución a la celebración de acuerdos laborales entre las empresas y los traba jadores. EsaRadicación: 20001-23-39-000-2017-00456-01 (69309)

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condición no se desprende del Decreto 747 de 1992 ni del Código Nacional de Policía, que obligan a restablecer la tenencia perturbada dentro de plazos breves, sin perjuicio de que las controversias subyacentes se tramiten en los escenarios jurisdiccionales o administrativos correspondientes.

16. El condicionamiento de la ejecución de la orden policiva al previo arreglo del conflicto laboral supuso, en la práctica, trasladar al querellante la carga de resolver un problema estructural, so pena de soportar indefinidamente la ocupación del

16. El condicionamiento de la ejecución de la orden policiva al previo arreglo del conflicto laboral supuso, en la práctica, trasladar al querellante la carga de resolver un problema estructural, so pena de soportar indefinidamente la ocupación del predio y la retención de su maquinaria. Esa opción no puede caracterizarse como “diligente” ni como una simple ponderación razonable de derechos fundamentales; antes bien, revela una renuncia progresiva de la Alcaldía a ejercer la competencia que la normativa le asigna para proteger la posesión y la tenencia, lo que configura una omisión relevante desde la perspectiva de la falla del servicio.

17. En cuanto a la ruptura del nexo causal, tampoco comparto que la ocupación inicial del predio por parte de los trabajadores y la indisponibilidad del ESMAD excluyan, por sí mismas, la imputación del daño al municipio. Es cierto que el conflicto se originó e n decisiones de terceros y que la presencia de un cuerpo antidisturbios resulta particularmente relevante en contextos de alta tensión social, pero una cosa es reconocer la complejidad del entorno y otra muy distinta es aceptar que tales circunstancias convierten en indiferente el incumplimiento de la obligación de ejecutar el amparo policivo.

18. En materia de ocupación de inmuebles por particulares la responsabilidad estatal puede derivarse, precisamente, de la omisión en la ejecución oportuna de la medida de protección, aun cuando la perturbación inicial sea atribuible a terceros.

Lo decisivo no es tanto quién produjo el primer daño, sino si la autoridad, pese a contar con un mandato específico de protección, adoptó o no medidas adecuadas para contenerlo y evitar su prolongación.

Lo decisivo no es tanto quién produjo el primer daño, sino si la autoridad, pese a contar con un mandato específico de protección, adoptó o no medidas adecuadas para contenerlo y evitar su prolongación.

19. Tampoco encuentro acreditados los presupuestos de la fuerza mayor, pues para efectos de exonerar de responsabilidad, el hecho invocado debe ser imprevisible e irresistible. Sin embargo, la carencia de personal del ESMAD en un país que afronta múltiples foc os de protesta social no es, en sí misma, un evento imprevisible, sino una manifestación de las limitaciones estructurales del propio Estado. Menos aún puede considerarse irresistible cuando, como se advierte en el expediente, las solicitudes de acompañami ento se formularon con amplios intervalos de tiempo (septiembre de 2016, enero, mayo y octubre de 2017), lo que evidenciaba que el municipio contaba con márgenes para planear y ajustar la ejecución del desalojo, explorar apoyos alternos de la fuerza públic a o, al menos, adoptar medidas parciales de protección de la maquinaria.

20. En otras palabras, no se aprecia una imposibilidad absoluta de actuación, sino más bien una sucesión de aplazamientos que terminaron por consolidar la inejecución de la orden policiva durante años, en detrimento del derecho de tenencia de la empresa.

21. Además, aun si se aceptara que la actuación del municipio se ajustó formalmente a una ponderación de derechos orientada a preservar el orden público y a proteger a los trabajadores, ello no bastaría para excluir de plano, la responsabilidad del Estado. La propia sentencia recuerda que en eventos en los que la actuación legítima de la administración rompe el equilibrio de las cargas

y a proteger a los trabajadores, ello no bastaría para excluir de plano, la responsabilidad del Estado. La propia sentencia recuerda que en eventos en los que la actuación legítima de la administración rompe el equilibrio de las cargas públicas, procede excepcionalmente el régimen de daño especial. En el sub -lite, la decisión de mantener suspendida la diligencia, priorizando objetivos de paz social y de protección de sujetos de especial protección constitucional, produjo un sacrificioRadicación: 20001-23-39-000-2017-00456-01 (69309)

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intenso y concentrado sobre un solo administrado, consistente en la retención prolongada de su maquinaria, la imposibilidad de explotarla, la posible afectación de su reputación comercial y, en último término, su situación de insolvencia. Estas consecuencias desbordan la carga que razonablemente puede exigirse a un particular en beneficio del interés general, y configuran un daño especial que el Estado debía indemnizar, aun partiendo de la premisa de que su actuación perseguía fines constitucionalmente legítimos.

22. Por las razones expuestas, considero que: (i) la intervención de los Ministerios del Interior y del Trabajo en el consejo de seguridad y en el trámite posterior de concertación no conllevaba a predicar, sin más, una falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto lo cierto es que existían el ementos suficientes que podrían evidenciar una conexión material entre sus actuaciones y la suspensión del amparo

concertación no conllevaba a predicar, sin más, una falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto lo cierto es que existían el ementos suficientes que podrían evidenciar una conexión material entre sus actuaciones y la suspensión del amparo policivo; (ii) el tratamiento que la providencia da a las vías de hecho y a la conducta del querellante termina por desdibujar la ilicitud de aquellas y por traslapar sobre la víctima la responsabilidad por un conflicto social cuya canalización jurídica incumbía, principalmente, a las autoridades públicas; y (iii) la acreditación del daño, unida a la omisión prolongada en la ejecución de la Resolución GGE -551 de 2015, imponía declarar la responsabilidad del municipio de La Jagua de Ibirico.

23. En consecuencia, la sentencia debió revocar - al menos en lo pertinente al municipiola decisión de primera instancia que negó las pretensiones, y emitir una declaración de responsabilidad patrimonial a su cargo, sin perjuicio de un análisis más detenido sobre la eventual responsabilidad de las entidades del orden nacional.

Fecha ut supra.

Firmado electrónicamente

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrado VF Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador .

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece

presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador . Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.