CE - Salvamento voto 23001233300020160055901 de 2025

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN B

Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021)

Demandante: Haylen Karina Velásquez Mercado

Demandada: Municipio de Moñitos, Córdoba

Temas:

Salarios y prestaciones sociales. Acto ficto y prescripción.

Salvamento de voto

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA1, y con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, presento mi salvamento de voto respecto de la sentencia del 10 de julio de 2025, que se dictó en el proceso de la referencia. Manifiesto que no comparto la decisión adoptada en la sentencia del 10 de julio de 2025 ni la argumentación que la sustenta. En mi criterio, se debía realizar el siguiente estudio en el asunto sometido al conocimiento de la Sala:

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2

1. Haylen Karina Velásquez Mercado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 3

1. Haylen Karina Velásquez Mercado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 3 en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo originado en las peticiones presentadas el 3 y 24 de febrero de 2012 en las que solicitó el pago de los siguientes factores de salario y prestaciones sociales causados durante l os años 2011 y 2012: las primas de navidad, servicios,

1 «ARTÍCULO 129. FIRMA DE PROVIDENCIAS, CONCEPTOS, DICTÁMENES, SALVAMENTOS DE VOTO Y ACLARACIONES DE VOTO. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido. Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días. La decisión, concept o o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente.

secretaría por el término común de cinco (5) días. La decisión, concept o o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» 2 Folios 1 a 10 del expediente físico. 3 En adelante CPACA.Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 vacaciones y técnica; la indemnización por no disfrutar de las vacaciones; las cesantías e intereses a las cesantías; la indemnización de que trata el artículo 99, inciso 3, de la Ley 50 de 1990; y la sanción moratoria por su pago inoportuno regulada en la Ley 244 de 1995.

2. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) el pago indexado de los emolumentos referidos; (ii) el reconocimiento de los aportes que por concepto de salud fueron deducidos de su salario y el porcentaje de cotización correspondiente a este servicio y al sistema pensional;

(iii) la expedición de « los actos administrativos de vinculación pensional » y la consignación de los recursos pendientes para que se computara el tiempo laborado para efectos pensionales; y (i v) la condena en costas del proceso, los

(iii) la expedición de « los actos administrativos de vinculación pensional » y la consignación de los recursos pendientes para que se computara el tiempo laborado para efectos pensionales; y (i v) la condena en costas del proceso, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.

1.1.1. Fundamentos fácticos

3. Haylen Karina Velásquez Mercado señaló como hechos relevantes los

siguientes:

3.1. Mediante Decreto 283 del 2 de noviembre de 2010 fue nombrada en el cargo de secretaria auxiliar de la Secretaría de Planeación del municipio de Moñitos (Córdoba).

3.2. En virtud del Decreto 013 del 16 de enero de 2012 el ente territorial declaró la insubsistencia de su nombramiento. Cuando se retiró del servicio no se le habían pagado las primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica; la indemnización por no disfrutar de las vacaciones; las cesantías e intereses a las cesantías; la indemnización de que trata el artículo 99, inciso 3, de la Ley 50 de 1990, y la sanción moratoria por su pago inoportuno, de conformidad con la Ley 244 de 1995 causadas en los años 2011 y 2012.

3.3. Durante la vigencia de la relación laboral el municipio demandado dedujo de su salario los aportes para salud y pensión; no obstante, no los trasladó a la EPS ni al fondo de pensiones.

3.4. El 3 y 24 de febrero de 2016 reclamó ante la entidad el pago de los salarios y prestaciones sociales debidos sin que se emitiera una respuesta.

ni al fondo de pensiones.

3.4. El 3 y 24 de febrero de 2016 reclamó ante la entidad el pago de los salarios y prestaciones sociales debidos sin que se emitiera una respuesta.

1.1.2. Normas violadas y concepto de violación

4. Como tales, se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 49, 53, 58, 90, 122, 123, 124, 125, 29, 229, 300, 311, 313 y 315 de la Constitución Política; 27 y 31 del Decreto 3118 de 1968; 5, 10 y 102 del CCA; 1613 del Código Civil; 88 de la Ley 30 de 1992; 1, 5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968, 3 y 5 del Decreto 3130 de 1968. También las leyes 6 de 1945, 65 de 1946, 52 de 1975, 50 de 1990, 244 de 1995; y los decretos 2567 de 1946, 1160 de 1947, 1045 de 1978, 162 de 1969, 3118 de 1968, 1848 de 1969, 1050 de 1973 y 1919 de 2002.

5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos4:

4 Folios 4 a 9 del expediente físico.Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

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Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

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5.1. El municipio demandado al no pagar los emolumentos salariales y prestacionales solicitados desconoció las normas mencionadas y sus derechos a la igualdad y al debido proceso, puesto que lo situó en un estado de indefensión y de discriminación frente a los demás trabajadores que sí recibieron el reconocimiento aludido por la prestación de su servicio.

5.2. Al dejar de trasladar al fondo de pensiones y a la EPS los valores que dedujo de su salario por concepto de salud y pensión y al no consignar las cesantías, la entidad territorial obtuvo un enriquecimiento sin causa y vulneró sus derechos laborales. Por lo tanto, se debía reparar el daño y resarcir los perjuicios causados, según el principio de responsabilidad regulado en el artículo 90 Constitucional.

5.3. La demandada debía dar aplicación al numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en atención a la fecha en la que se vinculó. En ese sentido, a más tardar el 14 de febrero de cada año le correspondía liquidar y consignar las cesantías en el respectivo fondo. Ante este incumplimiento, le correspondía pagar el equivalente a un día de salario por cada día de retraso hasta que se realizara el pago de tal prestación social. De igual manera, por virtud de la Ley 52 de 1975, debía reconocer el 12% por concepto de intereses por la falta de pago oportuno de los intereses a las cesantías, esto es, al 31 de enero del año respectivo.

debía reconocer el 12% por concepto de intereses por la falta de pago oportuno de los intereses a las cesantías, esto es, al 31 de enero del año respectivo.

5.4. Adicionalmente, el municipio debía pagar la sanción moratoria reglada en la Ley 244 de 1995 porque incurrió en mora en el pago de las cesantías definitivas.

1.2. Contestación de la demanda

6. El municipio de Moñitos (Córdoba) se opuso a las pretensiones de la demanda

con fundamento en las siguientes razones5:

6.1. Aunque la demandante estuvo vinculada con el municipio y por el tiempo que indicó en el escrito inicial, lo cierto era que debía probar además que no se le pagaron los salarios y prestaciones sociales reclamados.

6.2. Propuso las siguientes excepciones de mérito:

• «Prescripción trienal de las prestaciones sociales alegadas y de las sanciones por el no pago oportuno (Ley 1076 de 2006) y por la no consignación (Ley 50 de 1990) de las cesantías»: los emolumentos referidos se hicieron exigibles en los años 2011 y

2012. Por ende, al iniciar la relación laboral el 2 de noviembre de 2010 y finalizar el 16 de enero de 2012, la demandante contaba con 3 años para reclamarlas de acuerdo con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Por lo tanto, se configuró su prescripción. De igual manera, al no existir un acto administrativo que reconociera las cesantías, no se generó la sanción moratoria reclamada.

• «Imposibilidad de pagar sanción moratoria por la no consignación de las cesantías

su prescripción. De igual manera, al no existir un acto administrativo que reconociera las cesantías, no se generó la sanción moratoria reclamada.

• «Imposibilidad de pagar sanción moratoria por la no consignación de las cesantías consagradas en la Ley 50 de 1990 hasta que se haga efectivo el pago »: de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (sentencia SL -15097 de 2014), la indemnización aludida solo se causaba hasta la terminación de la relación laboral porque a partir de ese momento cesaba la obligación de

5 Folios 47 a 52 ibidem.Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 consignar la prestación social. Por consiguiente, era improcedente ordenar su reconocimiento hasta que se efectuara el pago, pues ello equivalía a prolongar los efectos de la sanción. Así las cosas, esta solo podía otorgarse hasta el 16 de enero de 2012 y no con posterioridad.

Aunado a lo anterior, el deber de consignación de las cesantías solo se causó respecto de las correspondientes al año 2011, puesto que debían depositarse en la cuenta de la trabajadora hasta el 14 de febrero del año 2012. Sin embargo, como la relación labo ral finalizó antes de esta fecha no existía la obligación de efectuarla. Asimismo, las cesantías causadas de manera proporcional del año

la cuenta de la trabajadora hasta el 14 de febrero del año 2012. Sin embargo, como la relación labo ral finalizó antes de esta fecha no existía la obligación de efectuarla. Asimismo, las cesantías causadas de manera proporcional del año 2012 tampoco debían ser consignadas debido a la finalización del vínculo.

• «Imposibilidad de pagar sanción moratoria por anualidades diferentes »: de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, cuando la mora causada por la consignación tardía de las cesantías se extendía por más de un período, se generaba una única sanción que duraba hasta que se hiciera el pago o s e produjera el retiro del servicio. No se podían causar sanciones independientes por cada período de las cesantías. Por lo tanto, tampoco era viable reconocer una sanción moratoria por c ada anualidad, como se pretendía en la demanda.

1.3. Sentencia de primera instancia6

7. El Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia del 4 de marzo de 2021 declaró la nulidad parcial del acto ficto producto del silencio de la administración frente a la petición del 24 de febrero de 2012 «[…] en lo que atañe al pago de los aportes de seguridad social lo que tienen derecho la actora […] [sic]».

8. A título de restablecimiento de derecho ordenó al municipio demandado a «[…] que en caso de no haberse realizado los pagos a la seguridad social por el tiempo laborado por la actora, proceda a realizar su pago previo cálculo actuarial, según las razones anotadas […]» (sic). De igual manera, declaró la prescripción trienal de los derechos salariales y prestacionales reclamados. Se abstuvo de condenar en costas.

razones anotadas […]» (sic). De igual manera, declaró la prescripción trienal de los derechos salariales y prestacionales reclamados. Se abstuvo de condenar en costas.

9. La decisión se sustentó los siguientes argumentos:

9.1. Según lo regulado en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, los derechos laborales prescribían en el término de 3 años contados desde su exigibilidad. Este término solo podía suspenderse por una sola vez y por un lapso igual.

9.2. La Ley 50 de 1990 regía los servidores públicos del orden territorial afiliados a los fondos de cesantías privados. La sanción allí establecida se generaba cuando no se consignaban las cesantías antes del 14 de febrero de cada año y se hacía exigible el día 15. Por su parte, la Ley 244 de 1996 era aplicable a todos los servidores públicos y la penalidad que regulaba tenía lugar cuando no se hacía el pago de las cesantías definitivas o parciales dentro de los 60 días siguientes a su reclamación.

6 Folios 150 a 159.Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 9.3. En el presente caso se configuró la prescripción de los emolumentos salariales y prestacionales reclamados en la demanda de la siguiente forma:

Concepto Fecha de causación Fecha oportuna de pago (inicio de la

5 9.3. En el presente caso se configuró la prescripción de los emolumentos salariales y prestacionales reclamados en la demanda de la siguiente forma:

Concepto Fecha de causación Fecha oportuna de pago (inicio de la prescripción) y vencimiento de la prescripción. Interrupción de la prescripción Presentación de la demanda

Prima de servicios

Junio de 2011 Inicio del término de prescripción: 15 de julio de 2011

Fecha en que cumplió la prescripción: 15 de julio de 2014 Con la petición del 24 de febrero de 2012 se interrumpió por tres años hasta el 24 de febrero de 2015. Este término se suspendió por el lapso comprendido entre del 29 de enero y el 10 de marzo de 2014, fechas en que se presentó y se declaró fallida la conciliación. Restaba para cumplirse 1 año y 26 días que se cumplía el 7 de mayo de 2015 Se radicó el 16 de marzo de 2016, por lo que se configuró la prescripción.

Prima de navidad

2011 (no especifica el mes) Inicio del término de prescripción: 1 de enero de 2012.

Fecha en que cumplió la prescripción: 1 de enero de 2015

Ibidem

Ibidem

Prestacion es sociales 2012

17 de enero de 2012 (fecha de retiro)

cumplió la prescripción: 1 de enero de 2015

Ibidem

Ibidem

Prestacion es sociales 2012

17 de enero de 2012 (fecha de retiro) Inicio del término de prescripción: 17 de enero de 2012.

Fecha en que cumplió la prescripción: 17 de enero de 2015.

Ibidem

Ibidem

Cesantías

17 de enero de 2012 Inicio del término de prescripción: 17 de enero de 2012.

Fecha en que cumplió la prescripción: 17 de enero de 2015.

Ibidem

Ibidem

9.4. «[…] la misma suerte corren las vacaciones, prima de vacaciones, indemnización por no gozar de vacaciones, las cuales podía reclamar hasta el tres de noviembre de 2014, por consiguiente, contando el término de prescripción por tres años más y la suspensión por la presentación de la solicitud de conciliación, al momento de presentar la demanda estaba prescrita […]» (sic).

9.5. No se generó el derecho a la indemnización o sanción moratoria por omisión de consignación oportuna de las cesantías, por cuanto la relación laboral terminó el 16 de enero de 2012, es decir, antes del 14 de febrero de ese año.Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 9.6. En caso de que procediera el pago de este emolumento en favor de la demandante, su derecho prescribió. En efecto, si se tomara como fecha de consignación oportuna el 14 de febrero de 2012, ella podía reclamar el pago hasta el 15 de julio de 2015. No obstan te, como presentó la petición el 24 de febrero de 2012 interrumpió este término por tres años hasta el 24 de febrero de

2015. Así, al igual que con los anteriores conceptos prestacionales, este término se suspendió por el lapso comprendido entre del 29 de enero y el 10 de marzo de 2014, fechas en que se presentó y se declaró fallida la conciliación. Restaba para cumplirse el tiempo de 1 año y 26 días que se concretó el 7 de mayo de

2015. De este modo, se configuró la prescripción antes de que se interpusiera la demanda el 16 de marzo de 2016.

9.7. En cuanto a la sanción moratoria de la Ley 244 de 1996, el plazo de pago de las cesantías definitivas se computaba a partir de la declaración de insubsistencia del nombramiento (16 de enero de 2012) y debía contabilizarse el término de 65 días de acuerdo con el CCA, vigente para esa fecha. Así, el límite venció el 4 de junio de 2012, momento desde el cual se comenzó a causar la sanción por mora.

días de acuerdo con el CCA, vigente para esa fecha. Así, el límite venció el 4 de junio de 2012, momento desde el cual se comenzó a causar la sanción por mora. En consecuencia, también operó la prescripción frente a esta sanción el 4 de junio de 2015 y la demanda se presentó el 16 de marzo de 2016.

9.8. En consideración a que la demandante trabajó en el municipio de Moñitos (Córdoba) desde el 2 de noviembre de 2010 hasta el 16 de enero de 2012, y que era obligación del empleador realizar los aportes a salud y pensión, le ordenó al ente territorial que rea lizara los pagos correspondientes a la seguridad social, previo cálculo actuarial, en caso de que no los hubiera realizado por el tiempo laborado por la actora.

1.4. Recurso de apelación7

10. Haylen Karina Velásquez Mercado interpuso el recurso de apelación y expuso, como argumentos para la revocatoria de la sentencia las siguientes razones:

10.1. El tribunal omitió estudiar las pruebas y las normas constitucionales y legales aplicables, por cuanto «[…] en su interpretación pas[ó] por alto el concepto acto ficto resultante del silencio administrativo negativo […]» (sic) y que estos actos administrativos podían ser demandados en cualquier tiempo, según lo prescrito en los artículos 76, 164, literal d) del CPACA y en la sentencia C -875 de 2011. Por consiguiente, «[…] en el asunto bajo examen no opera la prescripción y por lo tanto lo dispuesto por el tribunal va en contra de la lógica que nos indica que el silencio administrativo es una sanción para la administración morosa en el ejercicio de sus

Por consiguiente, «[…] en el asunto bajo examen no opera la prescripción y por lo tanto lo dispuesto por el tribunal va en contra de la lógica que nos indica que el silencio administrativo es una sanción para la administración morosa en el ejercicio de sus funciones […]» (sic).

10.2. La falta de contestación a las peticiones por parte de la entidad no puede ser considerada como un premio para esta y como sanción para el ciudadano como se hizo en la sentencia impugnada.

10.3. El a quo «[…] desconoció injustificadamente el valor y alcance de cada una de las pruebas documentales arrimadas al expediente […]». De igual manera, «[…] olvidó que las prestaciones pensionales no prescriben […]».

7 Folios 167 y 168.Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 10.4. En la sentencia se debió estudiar la existencia del acto ficto antes de resolver sobre las demás pretensiones.

1.5. Pronunciamiento en segunda instancia

11. Las partes no se pronunciaron dentro del término otorgado por el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.

1.6. El Ministerio Público

12. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Problemas jurídicos

1.6. El Ministerio Público

12. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Problemas jurídicos

13. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes:

(i) ¿La prescripción regulada en los artículos 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 aplica en los eventos en que se demanda la nulidad de un acto administrativo ficto que negó el reconocimiento de factores salariales y prestaciones sociales? De ser así: ¿de qué forma se aplica?

14. Con fundamento en la respuesta anterior se debe resolver si:

(ii) ¿la demandante tiene derecho al pago de las prestaciones sociales y salariales negadas a través del acto ficto? En caso afirmativo ¿prescribió su derecho?

2.2. Marco normativo y jurisprudencial

2.2.1. Acto administrativo ficto o presunto

15. La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido en reiteradas oportunidades8 al concepto de acto administrativo . De manera general, los pronunciamientos de la corporación coinciden en una definición en la que están presentes varios elementos, a saber: manifestación unilateral de la voluntad, en ejercicio de una función administrativa, que modifica, crea o extingue una situación jurídica, es decir, que produce efectos jurídicos, los cuales se identifican como los elementos esenciales para la existencia del acto administrativo.

16. En ese contexto, la forma o el instrumento jurídico en el que está contenida esa manifestación de voluntad no es un elemento de la existencia, a menos que

como los elementos esenciales para la existencia del acto administrativo.

16. En ese contexto, la forma o el instrumento jurídico en el que está contenida esa manifestación de voluntad no es un elemento de la existencia, a menos que así lo exija la ley, como cuando se refiere a las ordenanzas y a los acuerdos expedidos por las asamb leas departamentales o los concejos municipales o distritales, respectivamente. De ahí que es posible encontrar actos expresos

8 Al respecto, se pueden revisar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1988, radicación: 0549. Sección Cuarta, providencia del 4 de abril de 1986, radicación 0001. Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407 y sentencia del 4 de julio de 2002, radicado: 73001 -23-31-000-1999-9333-01 (19333). Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020, radicado: 25000 -23-42-000-201706031-01(5554-18).Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 contenidos en oficios, circulares, actas, memorandos, medios electrónicos, entre otros, incluso, se prevén actos verbales y tácitos.

17. En cuanto a estos últimos, se produce en virtud de la figura jurídica

8 contenidos en oficios, circulares, actas, memorandos, medios electrónicos, entre otros, incluso, se prevén actos verbales y tácitos.

17. En cuanto a estos últimos, se produce en virtud de la figura jurídica denominada silencio administrativo negativo o positivo, según sea el caso. Este se genera porque la administración no emitió una respuesta para resolver la petición que le hiciera algún usuario. Su fin es garantizar el derecho fundamental de petición y de acceso a la administración pública y de justicia, de modo que los asuntos que el Estado deba decidir no se queden sin una respuesta definitiva. En otras palabras «[e]l silencio es sustit ución de voluntad, pero también presunción de voluntad, pues el legislador previó este fenómeno jurídico como una garantía para no dejar desamparado al peticionario. En tal sentido, la inercia equivale, a los efectos procesales, a la denegación, nace así, paradójicamente, un acto derivado no de una acción sino de una omisión». En este evento, el silencio conlleva la sustitución de una voluntad jurídica del Estado y a su presunción, lo que da lugar a la configuración de un acto ficto o presunto cuyos efectos son equiparables a los del acto administrativo expreso.

18. El silencio administrativo negativo se encuentra reglado en el artículo 83 del

CPACA de la siguiente manera:

«[…] Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.

En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para

de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.

En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que h abiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda […]».

19. Según los postulados de la norma, la existencia del silencio administrativo y, su consecuente acto ficto, no libera a la administración del deber de resolver lo pedido. Es decir, la falta de respuesta no sustituye la que debe proferir la administración para resolver el derecho de petición, aunque se entienda que se ha negado. Por ello, el no pronunciamiento y la configuración del silencio ha sido considerado como la prueba incontrovertible de violación del derecho de petición9. Precisamente, el hecho de que se configure un acto ficto que puede ser demandado ante la jurisdicción, no exime a la entidad de resolver la petición y ello justifica la posibilidad que también tiene el peticionario de esperar una respuesta de fondo a su solicitud y de controvertirla a través de los medios procedentes de acuerdo con la ley.

20. El artículo 86 ibidem regló también el silencio negativo respecto de los

ello justifica la posibilidad que también tiene el peticionario de esperar una respuesta de fondo a su solicitud y de controvertirla a través de los medios procedentes de acuerdo con la ley.

20. El artículo 86 ibidem regló también el silencio negativo respecto de los recursos interpuestos. Así, determinó que «[…] transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación

9 Sentencias T-761 de 2005 y T-259 de 2004.Radicado: 23001-23-33-000-2016-00559-01 (4509-2021) Demandante Haylen Karina Velásquez Mercado Salvamento de voto

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa […]».

21. La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la expresión « decisión que la resuelva» contenida en el artículo 83 del CPACA y resaltada en párrafos precedentes, hace alusión al deber del Estado de proferir un acto administrativo que decida de manera directa o indirecta lo pedido en sede administrativa. En ese orden, también se produce el silencio administrativo negativo y, por ende, el acto presunto, cuando la entidad expide un acto en el que no decide lo solicitado10.

22. Así las cosas, la existencia del acto administrativo ficto o presunto ocurre en una de estas tres situaciones, a saber: (i) que la administración no conteste una petición; (ii) que durante el trámite administrativo no resuelva los recursos

22. Así las cosas, la existencia del acto administrativo ficto o presunto ocurre en una de estas tres situaciones, a saber: (i) que la administración no conteste una petición; (ii) que durante el trámite administrativo no resuelva los recursos interpuestos; o (iii) que al dar una respuesta no decida de fondo lo pedido, de modo que sea inviable interpretar que existe una clara declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos11.

23. El artículo 161 del CPACA al reglar los requisitos previos para demandar, prescribió en su numeral 2 que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular han debido decidirse los recursos que la ley establece como obligatorios. No obstante, decretó que si se trata de un acto ficto o presunto «[e]l silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto […]». De igual manera, el artículo 164 ibidem señaló en su numeral 1, literal d) que la demanda puede ser radicada «[e ]n cualquier tiempo cuando (…) d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo […]».

2.2.2. Origen de l