CE - Salvamento voto 25000233600020150081102 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Radicación: Demandante: 25000233600020150081102 (72954)

Aplicaciones de Energías Sustitutivas S.L. -ADES S.L.

Demandado: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas -IPSE

Referencia: Controversias contractuales

SALVAMENTO DE VOTO

1. Con el acostumbrado respeto por las providencias de la S ubsección, presento las razones que me conducen a salvar el voto.

La postura mayoritaria de la Sala

2. La Subsección determinó que operó la caducidad de la acción judicial frente al petitum relacionado con la existencia de un contrato verbal, en tanto la demanda fue presentada después de 2 años de la hipotética fecha de su celebración. Con ello, señaló que la pretensión de reconocimiento pecuniario “no está llamada a prosperar, toda vez que para ello se requería acreditar la existencia del contrato que se alegó como fuente de la obligación cuyo reconocimiento y orden de pago se reclama en juicio, aspecto en el que no puede incursionar la Sala debido a que en relación con aquél existe un conflicto entre las partes respecto del cual, como ya se analizó, operó el fenómeno de la caducidad”.

El contexto del litigio

3. El proceso se originó en la demanda promovida por ADES S.L. para solicitar que se: (i) declarara la existencia de un contrato verbal, celebrado con el Instituto de

El contexto del litigio

3. El proceso se originó en la demanda promovida por ADES S.L. para solicitar que se: (i) declarara la existencia de un contrato verbal, celebrado con el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas -IPSE para la operación y mantenimiento de un parque de poligeneración de energía; y (ii) condenara al pago por razón del incumplimiento al no haberse reconocido lo ejecutado.

4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas referidas, expresando que: (i) el medio de reparación directa era el adecuado para tramitar la controversia porque se buscó el pago de servicios prestados sin respaldo de un contrato, bajo la aplicación de la actio in rem verso ; (ii) lo planteado no se enmarcó en ninguna de las tres hipótesis a las que se refirió la sentencia de unificación expedida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 19 de noviembre de 2012; (iii) no se acreditó un incremento patrimonial del IPSE; ( iv) la desventaja patrimonial reclamada no es atribuible a IPSE; (v) la transferencia patrimonial que realizó la demandante se derivó de otro negocio jurídico; y (vi) el contrato cuya existencia se pretendió comprometió la prestación de un servicio público para el que no existió habilitación, conforme a la Ley 142 de 1994.

El régimen jurídico de la entidad demandada

5. En la medida que el petitum persiguió, entre otros, que se declarara la existencia de un negocio jurídico verbal, resultaba ineluctable efectuar un análisis del

El régimen jurídico de la entidad demandada

5. En la medida que el petitum persiguió, entre otros, que se declarara la existencia de un negocio jurídico verbal, resultaba ineluctable efectuar un análisis del régimen jurídico de la entidad demandada, que permitiera determinar: (i) siRadicación: 25000233600020150081102 (72954)

Demandante: ADES S.L.

Demandado: IPSE

Referencia: Controversias contractuales

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estaba sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP); (ii) si , por lo tanto, estaba normativamente habilitada para celebrar negocios de esa forma o, por el contrario, estaba compelida a observar la exigencia ad solemnitatem, propia de los acuerdos de voluntades e statales del régimen público; y (iii) si, en consecuencia, era procedente la declaración judicial de existencia del pacto, solicitada en la demanda.

6. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 257 de 2004 , el IPSE es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, enlistada, por lo tanto, en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, de lo que se deriva que, por regla, su actividad contractual se enc uentra sujeta a su regulación. Esa premisa halla igualmente sustento normativo en lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 81 de la Ley 489 de 1998, de conformidad con el cual “[l]os contratos que celebren los establecimientos públicos se rigen por las normas del Estatuto Contractual de las entidades estatales contenido en la Ley 80 de 1993 y las disposiciones que lo complementen, adicionen o modifiquen,

cual “[l]os contratos que celebren los establecimientos públicos se rigen por las normas del Estatuto Contractual de las entidades estatales contenido en la Ley 80 de 1993 y las disposiciones que lo complementen, adicionen o modifiquen, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especiales”. Adicionalmente, el IPSE tiene por objeto “ identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones energéticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacción de las necesidades energéticas de las Zonas no Interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energía ” (Decreto 257 de 2004, art. 4); ninguna de esas actividades es propia del servicio público de energía eléctrica, en los términos del artículo 1 de la Ley 143 de 1994, de manera que la aplicación del régimen privado dispuesta en el parágrafo del artículo 8 ibidem no es extensible a la demandada.

7. Así, esta Corporación ha sostenido que el régimen negocial de la entidad es, ciertamente, el del EGCAP , al señalar que “dada su naturaleza de establecimiento público, se deriva que su actividad contractual se encontraba sometida a la Ley 80 de 1993, en cuyo artículo 2 expresamente la enlistó como una entidad estatal sujeta al amparo de su regulación”1. En ese orden de ideas, el IPSE, para la celebración de acuerdos de voluntades -en la época de los hechos-, debió sujetarse al artículo 39 de la Ley 80 de 1993, a las voces del cual “los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito” . De

hechos-, debió sujetarse al artículo 39 de la Ley 80 de 1993, a las voces del cual “los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito” . De manera que la pretensión de declarar , en el caso concreto, la existencia de un negocio verbal, resultaba improcedente.

El criterio unificado en materia de enriquecimiento sin justa causa

8. Asimismo, d ebe reconocerse que el núcleo de lo perseguido por el extremo activo, a pesar de que lo rotuló como controversia contractual, no radicó en la existencia per se del acuerdo, sino en lo que corresponde al pago de lo se habría ejecutado sin contrato. Por tanto, a la luz de la postura unificada por la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia del 31 de julio de 2025 2, “[l]a indicación formal de un medio de control diferente al de reparación directa, o la ausencia de mención del mismo, no puede ser empleado como un aspecto que impida dar trámite al conocimiento de la pretensión, de reunirse la totalidad de los presupuestos procesales para ello”.

1 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de mayo de 2017, exp. 48.801, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico . Ver, igualmente, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2006, exp. 18.059, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 2 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 31 de julio de 2025, exp. 57.464, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.Radicación: 25000233600020150081102 (72954)

2 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 31 de julio de 2025, exp. 57.464, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.Radicación: 25000233600020150081102 (72954)

Demandante: ADES S.L.

Demandado: IPSE

Referencia: Controversias contractuales

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9. Ciertamente, en esa oportunidad, al establecer las reglas para la procedencia de la pretensión compensatoria derivada de un enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin respaldo contractual, en favor de entidades que -en su gestiónse sujetan al EGCAP, se precisó:

“Comoquiera que el analizado no tiene lugar en escenarios contractuales, la pretensión debe formularse cumpliendo los presupuestos procesales de la reparación directa, bien sea ante la inexistencia de contrato -sea porque se reclama una actividad producto de un acuerdo verbal o porque no existe pacto en absoluto - o ante el desarrollo de actividades con posterioridad al agotamiento del objeto de un contrato celebrado previamente. Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto d e un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales. Además de excluir la existencia de una relación negocial que dé sustento a la reclamaci ón, se debe verificar que la fuente del menoscabo no sea una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado (como un constreñimiento o falla del servicio), dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa. En ese sentido, co mo metodología para determinar la procedencia de este mandato, por su carácter subsidiario, se debe verificar: (i)

extracontractual del Estado (como un constreñimiento o falla del servicio), dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa. En ese sentido, co mo metodología para determinar la procedencia de este mandato, por su carácter subsidiario, se debe verificar: (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual); y (ii) que ese meno scabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión doloso o culposo causante de un daño antijurídico (responsabilidad extracontractual)”.

10. En este caso, la imposibilidad jurídica de que surgiera el acuerdo de voluntades y, con ello, que la controversia se ubicara en un escenario contractual, exigíacomo metodologíadeterminar si había lugar a zanjar el litigio desde la óptica de la responsabilidad extracontractual, analizando si el menoscabo alegado habría emanado de un hecho u omisión causante de un daño antijurídico ; y, al descartarse, resolverlo como un enriquecimiento sin justa causa.

11. Por lo anterior , los presupuestos procesales encontraban como referente el medio de reparación directa y, en consecuencia, el cómputo del término para fijar el ejercicio oportuno de la acción debió efectuarse a la luz del artículo 164, numeral 2, literal i), del CPACA, es decir, “desde el día siguiente al de ocurrencia de la acción u omisión causante del daño , o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. O, en otras palabras, p ara examinar la caducidad no podía acudirse a la fecha en la

debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. O, en otras palabras, p ara examinar la caducidad no podía acudirse a la fecha en la que “[d]e la demanda y sus pretensiones se deduce que ADES ubica temporalmente la supuesta celebración del contrato” , esto es, el 17 de septiembre de 2011, sino, a juicio del suscrito, desde cuando finalizó la ejecución de las actividades sin contrato: el 10 de abril de 2012.

12. Bajo ese razonamiento, concluyo que la demanda del 22 de mayo de 2014

(previa suspensión del término por la solicitud de conciliación radicada el 13 de marzo anterior) fue oportuna.

Fecha ut supra,

Firmado electrónicamente

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Nota: Este salvamento de voto fue suscrit o en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.