CE - Salvamento voto 25000234100020160238501 de 2026

Radicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

Demandante: Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

MAGISTRADO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Salvamento de Voto

Magistrado: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 25000 23 41 000 2016 02385 01

Demandante: Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa

Demandado: Contraloría General de la República

Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sección Primera del Consejo de Estado, en el asunto de la referencia manifiesto que no comparto la decisión adoptada en la sentencia de 3 de septiembre de 2026, razón por la cual salvo el voto en los siguientes términos:

A. ASPECTOS GENERALES DE LA PROVIDENCIA

Se destacan de la providencia respecto de la cual se expresa este salvamento de voto los siguientes aspectos:

1. En la referida sentencia, la Sala confirmó la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda y, por consiguiente, mantuvo la legalidad de los actos mediante los cuales la Contraloría General

Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda y, por consiguiente, mantuvo la legalidad de los actos mediante los cuales la Contraloría General de la República la declaró tercero civilmente responsable con fundamento en la póliza núm. 360-47-994000011690.

2. Para ello sostuvo que: i) la prescripción de la póliza se regía por el término de cinco años de los artículos 120 de la Ley 1474 de 2011 y 9 de la Ley 610 de 2000; ii) el detrimento patrimonial correspondía a un riesgo cubierto por el amparo de cumplimiento, al provenir de la ejecución defectuosa de lasRadicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligaciones contractuales de FUNDET; y iii) se encontraban acreditados el daño fiscal, la conducta gravemente culposa del contratista y el nexo causal.

B. FUNDAMENTACIÓN DEL SALVAMENTO DE VOTO.

Con el mayor respecto por la decisión de la Sala fundamento el salvamento de voto en los siguientes argumentos:

1. La responsabilidad fiscal y la obligación de la aseguradora tienen fuentes y presupuestos jurídicos diferentes

1.1. La sentencia reconoce que la responsabilidad del garante no surge directamente del daño patrimonial declarado por la Contraloría, sino del contrato de seguro y de los riesgos efectivamente amparados por la póliza. También señala que

1.1. La sentencia reconoce que la responsabilidad del garante no surge directamente del daño patrimonial declarado por la Contraloría, sino del contrato de seguro y de los riesgos efectivamente amparados por la póliza. También señala que la obligación del asegu rador está delimitada por las coberturas, exclusiones, condiciones y valores asegurados, premisas que comparto por tener como fuente la disciplina legal del contrato de seguro contenida en el Código de Comercio y en las demás normas y regulaciones existentes sobre dicho negocio jurídico. No obstante lo anterior, no puedo compartir la conclusión a la que se llega e n el caso concreto, más aún cuando ello puede irradiarse a la industria aseguradora con efectos posiblemente negativos.

1.2. En efecto, l a responsabilidad fiscal , el contrato estatal y la obligación de la aseguradora, que surge del contrato de seguro, constituyen relaciones jurídicas diferenciadas. La primera tiene por objeto obtener el resarcimiento del daño ocasionado al patrimonio público por la conducta dolosa o gravemente culposa de quien realiza gestión fiscal y exige la acreditación de los elementos establecidos en la Ley 610 de 2000. La segunda encuentra su fuente en el contrato estatal celebrado de conformidad con la normativa existente para el efecto y, la tercera, relativa al contrato de seguro surge de una relación jurídica entre tomador, asegurado y beneficiario para cubrir un riesgo a favor de un interés asegurable. Así las cosas, en el ámbito del contrato de seguro la póliza se hace efectiva únicamente cuando se verifica la ocurrencia del riesgo específicamente asumido por el asegurador, en los términos,

cubrir un riesgo a favor de un interés asegurable. Así las cosas, en el ámbito del contrato de seguro la póliza se hace efectiva únicamente cuando se verifica la ocurrencia del riesgo específicamente asumido por el asegurador, en los términos, condiciones, vigencias y límites económicos pactados.Radicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. En este sentido, la declaratoria de responsabilidad fiscal atribuida a un contratista por su conducta no equivale a la ocurrencia o verificación del riesgo asegurado, es decir del siniestro cubierto por la póliza. La obligación de la compañía de seguros no tiene por objeto garantizar, de manera general, el patrimonio público frente a cualquier detrimento imputable al contratista, sino responder por los riesgos concretamente asumidos mediante el respectivo contrato de seguro. Además, es claro que una cosa es la responsabilidad fiscal de los funcionarios de una entidad contratante, que no son parte del contrato de seguro, y otra muy distinta la ocurrencia del siniestro que pretende amparar la entidad estatal por conductas contr actuales, activas u omisivas, del asegurado, es decir el respectivo contratista.

1.4. En ese orden de ideas es pertinente señalar que el contrato de seguro atado o coligado a un contrato estatal ampara los riesgos a favor de la entidad estatal contratante, es decir del beneficiario, generados por las conductas anticontractuales del contratista del Estado y no la gestión dolosa o culposa de los agentes estatales frente al contrato estatal.

contratante, es decir del beneficiario, generados por las conductas anticontractuales del contratista del Estado y no la gestión dolosa o culposa de los agentes estatales frente al contrato estatal.

1.5. Por lo anterior no comparto que la imputación al contratista de una ejecución defectuosa permita, sin un análisis autónomo de cada uno de los amparos del seguro, trasladar el daño fiscal al ámbito de la garantía. Para afectar la póliza debe establecerse que el hecho causant e del detrimento corresponda al riesgo cubierto, haya ocurrido dentro del ámbito temporal de la garantía y comprometa el amparo invocado.

2. La cobertura debe determinarse a partir del riesgo específicamente amparado, su vigencia y el valor asegurado

2.1. La póliza núm. 360 -47-994000011690 no estableció una cobertura general frente a cualquier perjuicio vinculado con el contrato núm. 162 de 2011. Por el contrario, contenía amparos diferenciados, cada uno sometido a un riesgo, una vigencia y una suma asegurada determinados. Es así como el amparo de cumplimiento estuvo vigente entre el 4 de noviembre de 2011 y el 30 de junio de 2012 y tenía una suma asegurada de $114.200.000; el amparo de anticipo por $285.500.000 tenía igual vigencia; y el de salarios y prestaciones sociales, por $57.100.000, se extendía hasta el 31 de diciembre de 2014.Radicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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el 31 de diciembre de 2014.Radicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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2.2. De manera que u na vez identificada por la Contraloría como amparo comprometido el de cumplimiento, la situación de la aseguradora debía resolverse exclusivamente a partir de los presupuestos de ese amparo.

2.3. La delimitación temporal también adquiere importancia en este asunto por cuanto el contrato fue recibido mediante acta final de 28 de diciembre de 2011, mientras que las visitas de la Contraloría que permitieron establecer la pérdida generalizada de las plantaciones fueron realizadas los días 11, 12 y 17 de octubre de 2012, cuando ya había finalizado, desde el 30 de junio de ese año, la vigencia del amparo de cumplimiento, sin que ello signifique que la fecha en que se constató el daño deba confundirse necesariamente con la fecha de ocurrencia del siniestro. Por el contrario, pone de manifiesto la necesidad de identificar cuál fue precisamente el hecho constitutivo del riesgo asegurado y cuándo ocurrió.

2.4. En mi criterio, la constatación en octubre de 2012 de la mortandad de las plantaciones no demuestra, por sí sola, que durante la vigencia del amparo de cumplimiento hubiese ocurrido un siniestro cubierto. Para llegar a esa conclusión era necesario determin ar que el resultado constatado posteriormente provenía de un incumplimiento contractual acaecido durante el período asegurado y comprendido

cumplimiento hubiese ocurrido un siniestro cubierto. Para llegar a esa conclusión era necesario determin ar que el resultado constatado posteriormente provenía de un incumplimiento contractual acaecido durante el período asegurado y comprendido materialmente dentro del respectivo amparo, y no de circunstancias posteriores vinculadas con la conservación, mante nimiento, seguimiento o sostenibilidad de la reforestación. Lo anterior adquiere mayor firmeza cuando se constata que la entidad contratante otorgó el finiquito al contratista.

3. El valor del daño fiscal no se identifica con el límite de la obligación asegurada

3.1. Existe además, una diferencia entre la cuantía del daño fiscal declarado y el límite económico del amparo cuya efectividad se pretende , esto por cuanto la Contraloría fijó el detrimento patrimonial en $659.872.205,94, mientras que el amparo de cumplimiento de la póliza tenía una suma asegurada de $114.200.000. Los demás valores asegurados correspondían a riesgos distintos, particularmente el m anejo del anticipo y las obligaciones laborales.Radicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Esta circunstancia confirma que detrimento fiscal y obligación asegurada no siempre son equivalentes, por lo que la responsabilidad del asegurador no puede establecerse a partir del monto global del daño ni mediante la acumulación indistinta de los diferentes amparos. Cada cobertura responde a un riesgo determinado y hasta

siempre son equivalentes, por lo que la responsabilidad del asegurador no puede establecerse a partir del monto global del daño ni mediante la acumulación indistinta de los diferentes amparos. Cada cobertura responde a un riesgo determinado y hasta la suma específicamente asegurada para ese riesgo.

3.3. En este sentido, una vez que la Contraloría y la sentencia identificaron como afectado el amparo de cumplimiento, la eventual obligación de la demandante solo podía surgir de la acreditación del siniestro correspondiente a ese amparo y, de configurarse, qu edar limitada a los $114.200.000 asegurados, sin que las sumas correspondientes a otros amparos pudieran extender el alcance de esa cobertura.

4. El recibo final de la obra, el pago del contrato y su incidencia sobre el interés asegurable

4.1. Tampoco comparto la conclusión de que la pérdida posterior de las plantaciones pueda calificarse, sin mayor diferenciación, como ejecución defectuosa cubierta por el amparo de cumplimiento.

4.2. Está acreditado que el municipio recibió la obra mediante acta final de 28 de diciembre de 2011 y que se efectuó el pago total del contrato. También consta que el informe final de interventoría advirtió que ciertas hectáreas presentaban plantaciones muertas que debían ser reforestadas y que otras áreas se encontraban apenas en estado de rebrote.

4.3. Aun cuando el recibo a satisfacción no elimina necesariamente la posibilidad de establecer posteriormente un incumplimiento contractual, ni extingue por ese solo hecho toda obligación eventualmente garantizada, sí constituye un hecho jurídicamente relevante para deter minar qué prestación fue recibida, en qué

establecer posteriormente un incumplimiento contractual, ni extingue por ese solo hecho toda obligación eventualmente garantizada, sí constituye un hecho jurídicamente relevante para deter minar qué prestación fue recibida, en qué condiciones y cuál fue el riesgo que posteriormente se materializó.

4.4. Desde la perspectiva del contrato de seguro, estas circunstancias también inciden en la determinación del interés asegurable. Conforme al artículo 1045 del Código de Comercio, este constituye uno de los elementos esenciales del seguro y, en las garantías d e cumplimiento estatal, se concreta en el interés patrimonial de laRadicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad contratante en obtener la correcta satisfacción de las obligaciones garantizadas. Por ello, si el municipio recibió la prestación, declaró su satisfacción y efectuó el pago total del contrato, debía determinarse si, para el momento en que se constató posteriormente la mortandad de las plantaciones, subsistía respecto del amparo de cumplimiento el mismo interés patrimonial inicialmente protegido o si el perjuicio advertido correspondía a un riesgo distinto, vinculado con la estabilidad, calidad, mantenimiento o conservación posteriores.

4.5. En particular, no resulta jurídicamente equivalente afirmar, de una parte, que el contratista incumplió durante la ejecución las especificaciones técnicas previstas en el contrato y, de otra, sostener que, una vez entregado el proyecto, las plantaciones no sobrevivieron por ausencia de mantenimiento, seguimiento o conservación. En el

contratista incumplió durante la ejecución las especificaciones técnicas previstas en el contrato y, de otra, sostener que, una vez entregado el proyecto, las plantaciones no sobrevivieron por ausencia de mantenimiento, seguimiento o conservación. En el primer supuesto, podría configurarse e l riesgo del amparo de cumplimiento, siempre que se demostrara el incumplimiento de obligaciones contractuales cubiertas y su relación causal con el perjuicio. El segundo supuesto, por tratarse de hechos posteriores, su imputación y cobertura deben determinarse autónomamente.

4.6. Esta diferenciación resulta especialmente relevante porque el Decreto 4828 de 2008, aplicado por la propia sentencia, distinguía entre el amparo de cumplimiento de las obligaciones contractuales y otros amparos asociados a la estabilidad y calidad de la obra o a la calidad del servicio, cada uno dirigido a cubrir riesgos diferentes , como en efecto fue estipulado en la póliza cuestionada, por cuanto comprendía los amparos de cumplimiento, anticipo y salarios y prestaciones sociales. No aparece que hubiese sido afectado un amparo autónomo de estabilidad, calidad o mantenimiento posterior.

4.7. Por ello, el fracaso posterior de la reforestación no podía reconducirse automáticamente al amparo de cumplimiento. Debía establecerse si su causa eficiente fue una obligación contractual incumplida durante la ejecución y comprendida en aquella cobertura o si obedeció, total o parcialmente, a circunstancias posteriores vinculadas con el mantenimiento, seguimiento o conservación del proyecto y atribuibles a sujetos distintos del contratista.

4.8. En este punto cobra particular relevancia que los informes técnicos utilizados en el proceso fiscal identificaron, entre las circunstancias relacionadas con la pérdida

atribuibles a sujetos distintos del contratista.

4.8. En este punto cobra particular relevancia que los informes técnicos utilizados en el proceso fiscal identificaron, entre las circunstancias relacionadas con la pérdida de las plantaciones, tanto aspectos correspondientes a la ejecución, como la especieRadicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el método empleados, como hechos vinculados a la ausencia posterior de acompañamiento, mantenimiento y seguimiento. Esta concurrencia de factores impide identificar sin más el resultado final del proyecto con la realización del riesgo asegurado por el amparo de cumplimiento.

5. La facultad de vincular al garante no altera los límites derivados del contrato de seguro

5.1. Si bien el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 permite vincular al proceso de responsabilidad fiscal a la compañía de seguros cuando el responsable, el bien o el contrato se encuentran amparados por una póliza , dicha facultad procesal de vinculación no transforma la naturaleza de la obligación de la aseguradora ni amplía los riesgos que esta asumió contractualmente.

5.2. En este punto debe distinguirse entre la facultad de la Contraloría para examinar la ejecución del contrato como análisis de la responsabilidad fiscal y la competencia para declarar, con los efectos propios del régimen contractual, su incumplimiento y derivar de este la configuración del siniestro. La primera se inscribe en las atribuciones de control fiscal y permite estable cer si la conducta del gestor produjo un daño al

para declarar, con los efectos propios del régimen contractual, su incumplimiento y derivar de este la configuración del siniestro. La primera se inscribe en las atribuciones de control fiscal y permite estable cer si la conducta del gestor produjo un daño al patrimonio público; la segunda pertenece al ámbito de la relación contractual y no puede entenderse conferida por el artículo 44 de la Ley 610 de 2000, disposición que únicamente regula la vinculación del ga rante como tercero civilmente responsable y por ninguna parte convierte a la Contraloría en juez del contrato asegurado . Por ello, la Contraloría podía valorar el desconocimiento de las especificaciones técnicas para establecer la eventual responsabilidad fiscal de l contratista , pero no convertir esa valoración, por sí misma, en una declaración de incumplimiento contractual con efectos constitutivos frente al contrato de seguro. Admitir lo contrario supone hacer derivar la ocurrencia del siniestro de una competencia que la norma que permite vincular al garante no atribuye al órgano de control.

5.3. La posibilidad de procurar la efectividad de la garantía dentro del proceso fiscal no altera esa conclusión. Tal facultad presupone que la obligación del asegurador pueda establecerse conforme al riesgo efectivamente amparado, su vigencia, la suma asegurada y los demás elementos propios del contrato de seguro; pero no habilita a la Contraloría para configurar por sí misma un siniestro distinto o más amplio que elRadicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convenido ni para suplir los presupuestos jurídicos de la obligación condicional del asegurador, más aún cuando la Contraloría no es parte del contrato de seguro.

5.4. De ahí que la competencia del órgano fiscal para vincular al garante no permita asimilar responsabilidad fiscal y responsabilidad derivada del contrato de seguro, en tanto aquella continúa determinada por la Ley 610 de 2000, mientras esta última encuentra su fuente y sus límites en el contrato de seguro y en el régimen legal que lo regula.

6. El precedente de 15 de agosto de 2013 no resuelve el problema jurídico planteado

6.1. La providencia funda parte de su razonamiento en la sentencia de la Sección Primera de 15 de agosto de 20131. Sin embargo, considero que dicho antecedente no conduce a la conclusión adoptada.

6.2. En esa oportunidad la Sección sostuvo que la Contraloría puede promover la efectividad de la póliza dentro del proceso fiscal y que, para tal efecto, ocupa la posición del beneficiario de la garantía. No obstante, simultáneamente precisó que la vinculación de la aseguradora deriva exclusivamente del contrato de seguro, que la acción ejercida contra ella es distinta de la acción de responsabilidad fiscal y que su obligación se encuentra delimitada por los riesgos efectivamente amparados. Incluso, en ese caso concreto, los actos administrativos fueron anulados porque el detrimento patrimonial declarado no correspondía al riesgo cubierto por la póliza.

obligación se encuentra delimitada por los riesgos efectivamente amparados. Incluso, en ese caso concreto, los actos administrativos fueron anulados porque el detrimento patrimonial declarado no correspondía al riesgo cubierto por la póliza.

6.3. De esta manera, antes que establecer una equivalencia automática entre daño fiscal y siniestro asegurado, dicho precedente reafirma la necesidad de verificar la correspondencia entre el daño declarado y la cobertura efectivamente contratada.

Conclusión Por las anteriores razones, me aparto de la decisión mayoritaria, por cuanto considero que la declaratoria de responsabilidad fiscal del contratista no comportaba, por sí

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de agosto de 2013, radicación núm. 50001-23-31-000-2003-00085-02, M.P . Marco Antonio Velilla Moreno, demandante La Previsora S.A. Compañía de Seguros.Radicado: 25000 23 41 000 2016 02385 01

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma, la configuración del siniestro amparado por la póliza de cumplimiento. La obligación de la aseguradora debía establecerse autónomamente a partir del riesgo efectivamente cubierto, su vigencia, el valor asegurado y la subsistencia del interés asegurable, aspectos especialmente relevantes ante el recibo a satisfacción y el pago total del contrato. Asimismo, la facultad de la Contraloría para vincular al garante y

efectivamente cubierto, su vigencia, el valor asegurado y la subsistencia del interés asegurable, aspectos especialmente relevantes ante el recibo a satisfacción y el pago total del contrato. Asimismo, la facultad de la Contraloría para vincular al garante y valorar la ejecución contractual con fines de responsabilidad fiscal no la habilitaba para convertir esa valoración en una declaración de incumplimiento contractual con efectos constitutivos del siniestro. En esas condiciones, considero que no se encontraban acreditados los presupuestos jurídicos para afectar el amparo de cumplimiento y, por tanto, no procedía mantener la vinculación de la aseguradora como tercero civilmente responsable en los términos dispuestos en los actos demandados.

En estos términos y con el mayor respeto dejo expuesto mi salvamento de voto.

Fecha ut supra.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Magistrado Consejo de Estado

El presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.