CE - Salvamento voto 85001233300020150031901 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 85001-23-33-001-2015-00319-00 (61.245)

Demandante: Departamento de Casanare Demandados: Consorcio I.E. 2011 y otro Referencia: Controversias contractuales Asunto: Salvamento de voto

1. No comparto la decisión adoptada por la Sala mayoritaria, que revocó la declaratoria de incumplimiento del Consorcio I.E. 2011 y confirmó la liquidación del contrato 909 de 2011. Considero que debió revocarse integralmente la sentencia para declarar de oficio la nulidad del contr ato y efectuar el pronunciamiento respectivo sobre las restituciones mutuas.

2. Parto por indicar que la potestad de declarar oficiosamente la nulidad del contrato estatal, inspirada en la protección del principio de legalidad, no debe ejercerse de forma indiscriminada ni ligera. El juez no puede indagar con ánimo inquisitorial la configuración de vicios invalidantes del negocio jurídico. El uso de esta facultad debe atemperarse a otros principios jurídicos, como el de conservación del contrato estatal, porque en su objeto está involucrada la satisfacción de intereses generales y el cumplimiento de cometidos estatales. Así, para declarar su nulidad, debe verificarse que la causal “aparezca de manifiesto en el acto o contrato” (C.C., art. 1742) y que

cumplimiento de cometidos estatales. Así, para declarar su nulidad, debe verificarse que la causal “aparezca de manifiesto en el acto o contrato” (C.C., art. 1742) y que esté plenamente demostrada en el proceso con los elementos de juicio disponibles (CPACA, art. 141). Ante estos supuestos, se impone al juez declarar la nulidad.

3. Como lo indiqué en la Sala, c onsidero que en este caso los requisitos antes referidos estaban presentes. Las partes del contrato 909 de 2011 comparecieron al proceso. Además, las pruebas del expediente ponían de manifiesto una causal de nulidad: el objeto ilícito. A continuación, justifico esta apreciación.

4. Los contratos estatales son nulos en los casos previstos en el derecho común (Ley 80 de 1993, art. 44). Según la legislación civil, h ay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación (C.C., art. 1519). El contrato 909 de 2011 violó una norma de derecho imperativo: el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, que

establece lo siguiente:

“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. // La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato supong a2

de servicios que sean requeridos. // La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato supong a2

conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría . Sin embargo, la entidad pue de dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor. // El contr ato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal” (Énfasis añadido).

5. La celebración del contrato 909 de 2011 violó el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, pues el seguimiento del contrato de interventoría 150 de 2011 estaba reservado a la supervisión de la entidad estatal y no podía ser objeto de otr a interventoría.

Adicionalmente, el Consorcio I.E. 2011, “interventor del interventor” , asumió funciones de seguimiento al cumplimiento del contrato principal de obra. Esta gestión antieconómica no solo implicó duplicar costos a la entidad, pues también conllevó el desconocimiento de la regla general según la cual no serán concurrentes en relación

funciones de seguimiento al cumplimiento del contrato principal de obra. Esta gestión antieconómica no solo implicó duplicar costos a la entidad, pues también conllevó el desconocimiento de la regla general según la cual no serán concurrentes en relación con un mismo contrato las funciones de supervisión e interventoría y, con mayor razón, las de dos interventores diferentes con las mismas funciones.

6. El negocio jurídico celebrado entre el ente territorial y el Consorcio I.E. 2011 no es como lo calificó la Sala mayoritaria (párr. 20) un contrato de prestación de servicios de apoyo a la supervisión: es otro contrato de interventoría. Se trata, valga la redundancia, de un contrato de interventoría que tenía por objeto el seguimiento de otro contrato de interventoría (150 de 2011), el cual, a su vez, tenía por objeto el seguimiento técnico de las obras de construcción y mejoramiento de infraestructura educativa departamental.

7. El contrato de interventoría es un instrumento con el que cuentan las entidades estatales para cumplir el deber de ejercer el control y la vigilancia de la ejecución del contrato (Ley 80 de 1993, art. 14). La externalización de esta función se justifica cuando requiere conocimiento especializado en la materia o cuando la complejidad o la extensión del contrato lo imponen. Así, frente a determinada clase de contratos, como el de obra pública derivado de una licitación, la Ley ordena la contrataci ón del interventor (Ley 80 de 1993, art. 32.1). Los conocimientos técnicos especializados que posee el interventor y que son necesarios para garantizar el seguimiento de otro contrato estatal explican por qué la Ley previó un proceso especial para su selección

interventor (Ley 80 de 1993, art. 32.1). Los conocimientos técnicos especializados que posee el interventor y que son necesarios para garantizar el seguimiento de otro contrato estatal explican por qué la Ley previó un proceso especial para su selección objetiva: el concurso de méritos (Ley 1150 de 2007, art. 2.3). Este presenta una particularidad frente a otras modalidades: los criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo no son solo requisitos habilitantes, sino que pued en utilizarse como factores de calificación (Ley 1150 de 2007, art. 5.4).

8. Los elementos de juicio relacionados con la formación y el contenido del contrato 909 de 2011 eran suficientemente claros para calificarlo como un contrato de interventoría, y no simplemente como un contrato de prestación de servicios de apoyo a la supervisión del contrato de interventoría 150 de 2011. En primer lugar, la entidad departamental exigió que el contratista contara con un equipo de trabajo altamente especializado para vigilar el cumplimiento de la interventoría de obra. Como se deduce de lo expuesto en la sentencia (p árr. 44), se exigió vincular a las labores de3

seguimiento un equipo de ingenieros civiles, arquitectos, abogados e inspectores con experiencia específica “en planeación y ejecución de interventoría (nivel de asesor) de proyectos de infraestructura educativa” y con dedicación horaria plena, “dentro del cual deberá atender todas las labores correspondientes a la interventoría de las labores (sic) contratadas”.

9. En segundo lugar, la descripción de las obligaciones asumidas por el Consorcio

cual deberá atender todas las labores correspondientes a la interventoría de las labores (sic) contratadas”.

9. En segundo lugar, la descripción de las obligaciones asumidas por el Consorcio I.E. 2011 revela con claridad que su objeto era el seguimiento propio de un interventor. Los compromisos enumerados por la Sala mayoritaria (párr. 19) muestran, además, la dupli cidad de funciones entre el interventor de la obra y “el interventor del interventor”. Según la cláusula segunda del contrato, el demandante debía “Acatar lo dispuesto en la resolución departamental 256 del 17 de mayo de 2004, por el (sic) cual se adopta e n el Departamento de Casanare el manual de interventoría” y “Verificar que el contratista constructor utilice los materiales con las especificaciones y certificaciones de acuerdo con los estándares de calidad” . Estas obligaciones —expresadas en el tenor literal del contrato— corresponden a funciones técnicas de control y verificación propias de una interventoría, no a labores auxiliares de apoyo a la supervisión.

10. En tercer lugar, el precio del contrato 909 de 2011 es un elemento adicional que refuerza la conclusión de que su objeto no era un simple servicio de apoyo a la supervisión de otro contrato de interventoría. La entidad asumió la obligación de pagar honorarios por $1.403’247.360 como contraprestación de los servicios prestados durante doce meses. E sta suma es significativamente mayor a la remuneración que devengan los servidores públicos titulares de la función de supervisión, a quienes, según el criterio de la Sala mayoritaria, el Consorcio I.E. 2011 simplemente se limitó a “apoyar en su función de supervisión”. La magnitud del precio

remuneración que devengan los servidores públicos titulares de la función de supervisión, a quienes, según el criterio de la Sala mayoritaria, el Consorcio I.E. 2011 simplemente se limitó a “apoyar en su función de supervisión”. La magnitud del precio pactado responde a que remuneraba factores propios de un interventor: los costos asociados al personal altamente especializado que integraba el equipo de trabajo exigido por el departamento de Casanare.

11. En definitiva, el acuerdo celebrado entre el ente territorial y el Consorcio I.E. 2011 no es un contrato de prestación de servicios de apoyo a la supervisión: es otro contrato de interventoría. Por lo tanto, no resultaba accidental ni fortuito que, como lo reconoció la Sala mayoritaria, no se hubiera contratado directamente, sino que se hubiera convocado un concurso de méritos regido por un pliego de condiciones que contempló exigencias propias de los servicios demandados a un interventor (párr.

44).

12. Como fundamento para calificar el contrato como uno de prestación de servicios de apoyo a la supervisión, la Sala mayoritaria citó informes elaborados por el supervisor del contrato 909 de 2011, en los que se indicó que el Consorcio I.E. 2011 hizo requerimientos al interventor de la obra (párrs. 20 a 22). Asimismo, señaló que los informes mensuales elaborados por el consorcio se dirigieron a la entidad territorial (párr. 23).

13. Estimo que estos razonamientos son insuficientes para justificar esa conclusión.

La labor de calificación del contrato se basa en la determinación de la naturaleza de las obligaciones que surgen de él, así como en otros criterios, como las calidades de4

13. Estimo que estos razonamientos son insuficientes para justificar esa conclusión.

La labor de calificación del contrato se basa en la determinación de la naturaleza de las obligaciones que surgen de él, así como en otros criterios, como las calidades de4

las partes. La sentencia no explicó por qué, a pesar de que el Consorcio I.E. 2011 se obligó a “acatar lo dispuesto en la resolución departamental 256 del 17 de mayo de 2004, por el (sic) cual se adopta en el Departamento de Casanare el manual de interventoría” y a “Verificar que el contratista constructor utilice los materiales con las especificaciones y certificaciones de acuerdo con los estándares de calidad” , el contrato era un simple apoyo a la supervisión. Tampoco se justificó por qué se adoptaba esta calificación si la entidad estatal exigió a la estructura plural que supuestamente se limitaba a apoyar la supervisión —función que no requiere conocimientos especializados — poner a disposición personal altamente calificado con la experiencia específica exigida en el pliego de condiciones del proceso de contratación del consultor.

14. Tampoco considero atendible el argumento de que “en el contrato n.° 909 se pactó la caducidad del contrato y las cláusulas excepcionales reguladas en los artículos 14 a 17 de la Ley 80 de 1993, las cuales son prohibidas en los contratos de consultoría, pero potestativas en los contratos de prestación de servicios” . Es cierto que, si se celebra un contrato de consultoría, está prohibida la inclusión de facultades excepcionales al derecho común. Lo que no es cierto es que, si se pactan tales cláusulas, el contrato no pueda calificarse como tal, sino como uno de prestación de

celebra un contrato de consultoría, está prohibida la inclusión de facultades excepcionales al derecho común. Lo que no es cierto es que, si se pactan tales cláusulas, el contrato no pueda calificarse como tal, sino como uno de prestación de servicios. Este razonamiento constituye una afirmación del consecuente: parte de la premisa según la cual, si el contrato es de consultoría o interventoría, entonces no puede contener cláusulas excepcionales, y concluye inválidamente que, como en el contrato se incluyeron tales cláusulas, entonces no podía ser de consultoría.

15. En conclusión, estimo que la Sala debió declara r oficiosamente la nulidad del contrato 909 de 2011 por haber violado el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. En consecuencia, no procedía pronunciarse sobre el incumplimiento del negocio ni sobre su liquidación, sino efectuar dicha declaración y definir la s restituciones mutuas a cargo de los contratantes (C.C., art. 1746).

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento parcial de voto frente a lo decidido por la Subsección A de la Sección Tercera en sentencia del 25 de noviembre de 2025.

Fecha ut supra.

Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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