CE-SC-103-EXP1986-N070

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA No puede ejercer funciones administrativas de ninguna especie en relación a las entidades cuyo control fiscal le está atribuido, implica que el artículo 26 del Decreto Ley 911/32 que daba facultad al Contralor para pedir "la remoción" del empleado moroso en la rendición de cuentas, o en la corrección de errores, no tiene actualmente vigencia por ser contrario a esas disposiciones constitucionales y legales. (Art. 59, C. N., Ley 20 de 1975). MORA EN LA RENDICION DE CUENTAS Puede constituir una falta disciplinaria del empleado que debe rendirlas, o en tal caso el jefe del organismo o de la dependencia regional correspondiente o la misma Procuraduría General de la Nación (más no la Contraloría), están facultadas para iniciar un proceso disciplinario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GONZALO SUAREZ CASTAÑEDA Bogotá, D. E., diez (10) de noviembre (12) de mil novecientos ochenta y seis (1986) Radicación número: 070

Actor: Demandado: Referencia: Consulta sobre la vigencia del artículo 26 del Decreto Ley 911 de 1932

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, formula a la Sala una consulta sobre la vigencia del artículo 26 del Decreto Ley 911 de 1932. Luego de transcribir la norma acabada de mencionar (la cual, en síntesis, faculta al Contralor General de la República para aplicar multas a quienes no rindieran oportunamente las cuentas o informes que les correspondiera presentar y para, en

caso de demora repetida e injustificada en el envío de tales cuentas e informes, "solicitar la remoción del empleado responsable"), el señor Ministro hace un recuento de las normas constitucionales y legales dictadas en relación a la Contraloría desde 1945 en adelante y termina formulando las siguientes preguntas: "1º Se encuentra vigente el artículo 26 del Decreto Ley 911 de 1932 o debe considerarse subrogado por el artículo 64 de la Ley 20 de 1975?" "2º Como la Contraloría General de la República tuvo consagración constitucional con la expedición del Acto legislativo No. 1 de 1945, y el artículo 99 de la Ley 153 de 1887 dispone, bajo el carácter de regla general sobre la validez y aplicación de las leyes, que la Constitución es reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente, por lo cual toda norma legal anterior que sea contraria a su letra o espíritu se desechará como insubsistente, está vigente el artículo 26 del Decreto 911 de 1932 frente al inciso 2o del artículo 59 de la Constitución Política?" "3º La figura de la 'remoción' del empleado moroso en la rendición de cuentas a que tal norma (artículo 26 del Decreto Ley 911 de 1932) se refiere, es un fenómeno propio y exclusivo del control fiscal, y en tal virtud regido por las reglamentaciones que expida la Contraloría General, o es una sanción disciplinaria y en tal caso cuál es el procedimiento legal vigente para su imposición?" La Sala considera y responde: El Decreto Ley 911 de 1932, dispone en su artículo 26, lo siguiente:

"Artículo 26. Si no se rinden, sin causa justificativa, las cuentas o informes dentro del término y en la forma exigidos por la ley o por los reglamentos de la Contraloría General, incurre el empleado culpable en una multa de veinticinco pesos ($ 25.00), la que se descontará del sueldo de dicho empleado, si así lo dispone el Contralor General, sin perjuicio de cualquier otra pena civil o correccional que su omisión pueda acarrearle. Las demoras repetidas e injustificadas en el envío de cuentas o informes, o la repetición de errores y diferencias en las que mande, serán causa suficiente para que el Contralor General solicite por escrito la remoción del empleado responsable de esas demoras, diferencias y errores, tal solicitud será atendida por la autoridad facultada para nombrar al sucesor de dicho empleado. El sueldo o remuneración que reciba dicho empleado dejará de devengarse dos semanas después del día en que se hiciere la anterior solicitud, si antes no ha sido removido el empleado. Cuando el empleado renuente a rendir cuentas estuviere separado de su cargo por dimisión u otra causa, será castigado con una multa no mayor de tres mil pesos ($ 3.000.00), o por arresto por un término no mayor de dos años". ¿Está o no vigente la norma acabada de transcribir?

Veamos: La Contraloría General de la República tiene su origen en la Ley 42 de 1923, la cual creó el "Departamento de Contraloría" y le asignó detalladas funciones referentes a la competencia exclusiva sobre el "examen, glosa y fenecimiento de

cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación", sobre el "examen y revisión de todas las deudas y reclamaciones, de cualquier naturaleza, a cargo o a favor de la República, derivados de la administración activa y pasiva del Tesoro Nacional", y sobre "todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y con la manera de llevar las cuentas de la Nación, la conservación de comprobantes y el examen e inspección de libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas". Posteriormente, el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas mediante las Leyes 99 y 119 de 1931, dictó el Decreto Ley 911 de 1932, a cuyo artículo 26 se refiere la consulta; dicho decreto reformó las normas relativas a la contabilidad oficial de la Nación y al Departamento de Contraloría. Hasta 1945 la Contraloría tuvo soporte meramente legal. Pero en la reforma constitucional de aquel año vino a dársele consagración constitucional. En efecto, el Acto Legislativo N° 1 de 1945, en su artículo 93, dispuso lo siguiente: "El artículo 209 de la Constitución quedará así: "Artículo 209. La vigilancia de la gestión fiscal de la administración corresponde a la Contraloría General de la República". "La Contraloría será una oficina de contabilidad y de vigilancia fiscal, y no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes al desarrollo de su propia organización". Como se observa, fue voluntad del constituyente que la Contraloría fuera "una

oficina de contabilidad y vigilancia fiscal" y no tuviera funciones administrativas. Más tarde, el Acto Legislativo N° 1 de 1968 dio una nueva forma a la disposición anterior y la adoptó en el que actualmente es el artículo 59 de la Constitución; dicho artículo dice: "Artículo 59. La vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la Contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la ley. "La Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización". De modo que en virtud del mandato constitucional acabado de transcribir, el cual es de claridad meridiana, la Contraloría General de la República tiene solamente funciones de control fiscal de la administración (las cuales han de ejercerse conforme lo disponga la ley), y le está expresamente vedado el ejercicio de cualesquiera funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización. En otras palabras, la Contraloría no puede ejercer función administrativa alguna en relación a las entidades sometidas a su control fiscal. El Consejo de Estado (tanto en la Sala de Consulta y Servicio Civil como en la Sala de lo Contencioso Administrativo) se ha pronunciado en repetidas oportunidades en el sentido de dejar claramente sentado el anterior principio. Por ejemplo, recientemente, en concepto del 14 de agosto de 1986 (radicación N° 043), dijo la Sala de Consulta y Servicio Civil, lo siguiente: "La Contraloría General de la República, según el artículo 59 de la Constitución, ejerce la vigilancia de la 'gestión fiscal de la administración' y no puede tener 'funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización'. Este concepto, según reiterada

jurisprudencia, significa que la Contraloría ejerce exclusivamente el control numérico legal de la administración, a manera de un 'poder de vigilancia de la gestión fiscal, que debe ejercer dentro de los límites que la propia Constitución y que las leyes establecen' (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 1973). Del mismo modo, la jurisprudencia afirma que la Contraloría no puede, 'so pretexto de fiscalizar, inmiscuirse en las labores administrativas' ni tampoco 'juzgar sobre la legalidad o ilegalidad intrínseca de los actos' de la Administración, puesto que 'ello es atribución que incumbe a los funcionarios jurisdiccionales, de acuerdo con la competencia que le atribuye el legislador' (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 15 de mayo de 1978)". Ahora bien, la Ley 20 de 1975, por la cual se fijaron los "sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal" por parte de la Contraloría, dispuso lo siguiente en su artículo Io: "Además de lo ordenado por las disposiciones vigentes en cuanto no resulten incompatibles con lo dispuesto en la presente ley, la vigilancia de la Contraloría General de la República sobre la gestión fiscal de la administración se ejercerá de conformidad con las normas, sistemas y directrices que se señalan en esta ley". Es decir, que esta norma en desarrollo del precepto del artículo 59 de la Constitución, establece también que la función de la Contraloría es la de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y prevé que tal vigilancia se

realizará de conformidad con las previsiones que la misma ley contiene. Pues bien, el inequívoco ínandato del artículo 59 de la Constitución y de la Ley 20 de 1975 de acuerdo al cual la Contraloría General de la República no puede ejercer funciones administrativas de ninguna especie en relación a las entidades cuyo control fiscal le está atribuido, implica que el artículo 26 del Decreto Ley 911 de 1932 que daba facultad al Contralor para pedir "la remoción" del empleado moroso en la rendición de cuentas, o en la corrección de errores, no tiene actualmente vigencia por ser contrario a esas disposiciones constitucionales y legales. En efecto, el hecho de que se pudiera solicitar la "remoción" de un empleado, y que dicha solicitud debiera ser acatada obligatoriamente por el nominador, significaría el ejercicio de una función claramente administrativa que colocaría en manos de la Contraloría la capacidad de desvincular a un empleado de la administración pública, y tal posibilidad es contraria al mandato del inciso 2o del artículo 59 de la Constitución Nacional, pues la desvinculación de un empleado, como su nombramiento, es un acto administrativo. La Ley 20 de 1975, en su artículo 64, estableció cuál es la facultad precisa que tiene el Contralor frente al caso de retardo en la presentación de las cuentas que le deban ser rendidas: la de imponer multas hasta por el valor de un mes de remuneración del cuentadante, para cada período en el cual éste no presente oportunamente las cuentas de su manejo. Esta disposición que sí guarda armonía con el principio de que la Contraloría sólo tiene una función de vigilancia de la

gestión fiscal de la administración, es la norma vigente en la actualidad. Conviene observar que el artículo 26 del Decreto Ley 911 de 1932 tenía dos partes: la que facultaba al Contralor para imponer multas al empleado moroso y la que le atribuía la función de pedir su "remoción"; la primera, compatible con el principio hace un instante traído a colación, fue sobrogada por el artículo 64 de la Ley 20 de 1985; y la segunda como ya se ha dejado analizado, perdió vigencia ante la reforma constitucional de 1945, la cual introdujo el postulado contenido en el que, luego de la reforma constitucional de 1968, es el actual artículo 59 de la Carta. Ahora bien, la mora en la rendición de las cuentas puede constituir una falta de disciplina del empleado que deba rendirlas, de conformidad con el Decreto Ley 2400 de 1968 y la Ley 13 de 1984, pues puede entrañar el incumplimiento de sus deberes, y en tal caso el jefe del organismo o de la dependencia regional correspondiente o la misma Procuraduría General de la Nación (mas no la Contraloría), están facultados para iniciar un proceso disciplinario, el cual es susceptible de terminar con imposición de alguna de las sanciones que la misma Ley 13 señala en su artículo 15. Ello no obsta para que la Contraloría General de la República pueda pedir que se inicie una investigación administrativa contra el funcionario cuya conducta crea que deba ser investigada. La destitución de un empleado de la administración es una sanción disciplinaria, prevista para el caso de que se cometan faltas graves, se incurra en concurso

formal o material de faltas, o se reincida en la comisión de faltas leves; su imposición está regida por las normas generales sobre régimen disciplinario contenidas en el Decreto Ley 2400 de 1968, en la Ley 13 de 1984 y en sus decretos reglamentarios, y para ciertos funcionarios, por disposición expresa del parágrafo del artículo 19 de la Ley 13, acabada de citar, en leyes y decretos especiales. Además, la destitución es la más fuerte sanción disciplinaria; a su imposición solamente puede llegarse como culminación de un proceso disciplinario adelantado con todas las formalidades legales. Finalmente, la Ley 13 de 1984 establece claramente en su artículo 16, que la facultad de imponer la sanción de destitución corresponde a la autoridad nominadora, previo el cumplimiento de los trámites que la misma ley prevé, entre los cuales están, obviamente, la plena observancia de las normas relativas al derecho de defensa y la intervención potestativa de la Procuraduría General de la Nación. En estos términos deja la Sala respondida la consulta.

GONZALO SUAREZ CASTAÑEDA, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME

BETANCUR CUARTAS, AUSENTE CON EXCUSA; HUMBERTO MORA OSE

JO, JAIME PAREDES TAMAYO. ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA