CE-SC-136-EXP1987-N106

AGUAS DE USO PUBLICO – Función de la CAR de administrarla / LECHOS DE LOS RIOS - Concesión de permisos para explotación / ADMINISTRACION – Competencia / CAR – Función. Competencia 1° La competencia de los municipios atribuida por la Ley 51 de 1942, fue sustituida por la Ley 3° de 1961, en el área de jurisdicción de la CAR en cuanto atribuyó a esta Corporación la función de administrar en nombre de la Nación las aguas de uso público y la concesión de permisos para explotar los lechos de los ríos. La misma competencia fue derogada por los artículos 6, 99 y 101 del Decreto Ley 2811 de 1974 —Código Nacional de los Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente— en cuanto regularon íntegramente la materia, pero sigue radicada en la CAR y circunscrita al área de su jurisdicción. 2° Derogada al competencia atribuida a los municipios por la Ley 51 de 1942, la competencia del INDERENA descrita en el artículo 37 del Decreto Ley 133 de 1976 y desarrollada en el artículo 38, numeral 3, aparte a) del mismo Decreto se sostiene, sin perjuicio de la que fue atribuida, por las leyes que las crearon, a las corporaciones regionales de desarrollo, existentes el 9 de febrero de 1978, conforme a lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley 2° de dicho año, y sin perjuicio, además de la competencia que leyes posteriores hayan atribuido a las nuevas corporaciones creadas desde entonces.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO

Bogotá, D. E., doce (12) de mayo de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 106

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION Referencia: Consulta La Jefe del Departamento Nacional de Planeación envía a la Sala la consulta que textualmente se transcribe: "Con fundamento en el artículo 98 del Código Contencioso Administrativo, a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, me permito formular la siguiente consulta que reviste especial interés para la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR), establecimiento público, adscrito al Departamento Nacional de Planeación.

Como antecedentes de la consulta se consignan los siguientes: 1° La Ley 51 de 1942, establece en sus tres primeros artículos: 'Artículo 1° Los municipios procederán a suspender la explotación de canteras, areneras y elaboración de materiales para construcción, cuando de ello se derive peligro o perjuicio para las poblaciones, sus obras públicas, las edificaciones particulares o las aguas de uso público'. 'Artículo 2° No podrá concederse permiso para las explotaciones a que hace referencia el artículo anterior, sin previo concepto favorable de peritos, que acreditan la ausencia de dichos peligros o perjuicios'. 'El permiso deberá otorgarse por medio de resolución y en ésta se fijarán las condiciones técnicas en que se debe hacer la explotación'. 'Parágrafo: La omisión de cualquiera. De dichas condiciones, ocasionará el cierre de las explotaciones a que esta ley se refiere, más las multas legales que el

Municipio considere equitativas'. 'Artículo 3° Los propietarios de dichas empresas serán responsables ante los particulares o las entidades públicas, según el caso, de todos los perjuicios que puedan ocasionarse en cualquier tiempo por tales explotaciones y aun cuando haya habido permiso'. 2° En el año de 1961 se creó, mediante Ley 3°, la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá —CAR— cuyo nombre, jurisdicción y funciones fueron adicionados por virtud de la Ley 62 de 1983. El artículo 4° de la Ley 3°, citada, establece: 'La corporación tendrá las siguientes funciones: 'g) Determinar el mejor uso de las tierras, señalando las zonas que deban destinarse a desarrollos urbanos, agropecuarios o industriales, o reforestación, a explotaciones mineras o a reservas para conservación de las aguas. Para tal efecto coordinará los planos reguladores de los municipios y del Distrito Especial y elaborará un plan maestro para toda su jurisdicción'; 'D Promover y llevar a cabo la conservación de los suelos y la reforestación'; 'm) Promover la mejor y más adecuada exploración y explotación de los recursos mineros, pudiendo constituir o impulsar empresas destinadas a tal fin, y suscribir los aportes correspondientes'; "o) En fin, llevar a cabo todos los actos y celebrar todo los contratos tendientes al mejor cumplimiento de sus finalidades esenciales'. La Ley 62 de 1983, al adicionar el artículo 4° de la citada Ley 3° de 1961, le dio a

la corporación estas otras funciones: 'p) Administrar y proteger los recursos naturales renovables conforme al Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, a la Ley 23 de 1973, a sus decretos reglamentarios y demás normas que los desarrollen o adicionen, para lo cual se dota a la corporación de funciones policivas'. 'f) Determinar, dentro de su jurisdicción, las áreas en donde deban desarrollarse proyectos de reforestación y protección de recursos naturales, que por ley o reglamento deban adelantar otras entidades'. 3° En el año de 1968 y mediante Decreto Ley 2420 se creó el Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables —INDERENA—, cuyo nombre y funciones fueron modificadas y adicionadas por Decreto Ley 133 de 1976, cuyo artículo 38, establece: 'El instituto tiene las siguientes funciones: 'Regular el uso, aprovechamiento, comercialización y movilización y, en general, el manejo de los recursos naturales renovables, en todo el territorio nacional, para lo cual tendrá a su cargo: "a) El otorgamiento, supervisión, suspensión, declaración de caducidad y renovación de las concesiones, permisos, autorizaciones, licencias y patentes, así como la supervisión de los usos que se ejercen por ministerio de la ley y del registro de los usuarios de los recursos naturales renovables'; 'h) Organizar sistemas adecuados de control y vigilancia para velar por el cumplimiento de las normas relacionadas con los recursos naturales renovables e imponer las sanciones correspondientes en caso de contravención, para lo cual el instituto estará dotado de funciones policivas'.

4° A raíz de la expedición del Decreto Ley 133 de 1976, el honorable Consejo de Estado dio respuesta a la consulta que le formuló el Departamento Nacional de Planeación dictaminando que las Corporaciones Autónomas Regionales habían perdido a favor del INDERENA, algunas de sus competencias funcionales, como desarrollo de la expresión 'en todo el territorio nacional' que se repite en aquel Decreto Ley en varias de sus proposiciones. Posteriormente mediante la Ley 2° de 1978 las Corporaciones Autónomas Regionales restablecieron sus competencias. 5° La competencia atribuida a los municipios por la Ley 51 de 1942, en materia de. otorgamiento de permisos para el ejercicio de actividades relacionadas con el uso del suelo y demás recursos naturales afectados por la actividad extractiva en canteras, areneras, etc., parece que fue derogada, tácitamente, a favor del INDERENA, por los Decretos leyes 2420 de 1968 y 133 de 1976. Lo propio respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales que cumplen dentro del terreno de su respectivas jurisdicciones las funciones del INDERENA, en virtud de lo dispuesto por la Ley 2° de 1978 y, en el caso de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, que hoy constituyen la jurisdicción de la CAR, por virtud de lo dispuesto en las Leyes 3° y 62 de 1983. Por lo expuesto, se concreta la presente consulta en los siguientes términos: Perdieron los municipios a favor del INDERENA y, en su caso, de las Corporaciones Autónomas Regionales y de la CAR en particular, la competencia funcional para el otorgamiento de permisos o licencias referente al uso del suelo y

demás recursos naturales relacionados con la industria extractiva en canteras, areneras, graveras o gravilleras, chircales y demás lugares de depósito de materiales de construcción según dan cuenta los antecedentes relacionados en esta consulta".

Consideraciones

I. Las explotaciones a que se refirió la Ley 51 de 1942 requerían permiso y condiciones técnicas de realización que garantizaran la ausencia de peligro o perjuicio para las aguas de uso público, para las poblaciones, sus obras públicas y las edificaciones particulares y la omisión de cualquiera de dichas condiciones impedía concesión del permiso o determinaba la suspensión o cierre de la explotación respectiva.

Tácitamente las disposiciones de la ley citada consultaban la necesidad de proteger el medio ambiente y el mejor manejo de los recursos naturales e implicaban restricciones y limitaciones al dominio privado y al uso de los recursos naturales. La explotación peligrosa de canteras y areneras y la elaboración de materiales para construcción, que entonces fue objeto de regulación, quedan ahora comprendidas por las regulaciones del Código Nacional de los Recursos Naturales, donde además de la extracción de materiales de arrastre, como piedra, arena y cascajo, específicamente prevista, lo está, en general, toda explotación de la cual se derive peligro grave o perjuicio para las poblaciones y las obras, o servicios públicos. Regulada así, totalmente, la materia en el Código, cuya expedición data del 8 de diciembre de 1974, se estima insubsistente a partir de entonces la Ley 51 de 1942, conforme a los artículos 2° y 3° de la Ley 153 de

1887. Y sustituida la competencia de los municipios por la de los gobiernos seccionales o de entidades públicas especializadas, en que el Gobierno Nacional delegue la ejecución de la política ambiental del Código, según facultad dada por el artículo 6° del mismo.

II. Por atribución directa otorgada por la Ley 3° de 1961 la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá —CAR— conserva sus funciones en materia de administración, conservación y manejo de los recursos naturales en el área de su jurisdicción, sujetas desde luego a la política general del Gobierno Nacional en cuanto a protección ambiental y manejo de dichos recursos.

De ahí la finalidad de la Ley 62 de 1983, expresada en su artículo 3°, de armonizar la Ley 3° de 1961 con los estatutos que rigen el manejo de los recursos naturales renovables en el país: La Ley 23 de 1973, el Código Nacional de los Recursos Naturales y sus decretos reglamentarios. Y la adición del artículo 4° de la Ley 3° en el sentido de atribuir a la CAR la función de "determinar dentro de su jurisdicción las áreas en donde deban desarrollarse proyectos de reforestación y protección de recursos naturales que por ley o reglamento deban adelantar otras entidades" (art. 3°, literal g). Por demás el Acuerdo número 04 de 26 de enero de 1984, contentivo de los estatutos de la CAR, expedido por su Junta Directiva y aprobado por Decreto 1890 de 1984, concreta en su artículo 23, numeral 9 —funciones de Director Ejecutivo —, la de "otorgar concesiones, licencias, permisos y autorizaciones de

aprovechamiento y uso de los recursos naturales renovables y declarar la caducidad administrativa de los mismos en los casos a que haya lugar". Y en el numeral 12 del mismo artículo, la función de "sancionar las infracciones cometidas... por contravención a las normas del Código de Recursos Naturales...". Tales funciones comprenden, dentro de la genérica de la CAR sobre administración y protección de los Recursos Naturales Renovables conforme al Código respectivo, la aplicación de los artículos 99 y 101 del referido Código. La Ley 62 de 1983, reafirmó la vigencia permanente de la Ley 3° de 1961 y concurre al respaldo de la apreciación hasta aquí desarrollada para concluir, fundadamente, la respuesta a la cuestión objeto de la consulta: La competencia de los municipios atribuida por la Ley 51 de 1942, fue sustituida por la Ley 3° de 1961, en el área de jurisdicción de la CAR en cuanto atribuyó a esta corporación la función de administrar en nombre de la Nación las aguas de uso público y la concesión de permisos para explotar los lechos de los ríos. La misma competencia fue derogada por los artículos 6°, 99 y 101 del Decreto Ley 2811 de 1974 —Código Nacional de los Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente— en cuanto regularon íntegramente la materia, pero sigue radicada en la CAR y circunscrita al área de su jurisdicción. Derogada la competencia atribuida a los municipios por la Ley 51 de 1942, la competencia del INDERENA descrita en el artículo 37 del Decreto Ley 133 de 1976 y desarrollada en el artículo 38, numeral 3, aparte a) del mismo Decreto se

sostiene, sin perjuicio de la que fue atribuida, por las leyes que las crearon, a las corporaciones regionales de desarrollo, existentes el 9 de febrero de 1978, conforme a lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley 2° de dicho año, y sin perjuicio, además, de la competencia que leyes posteriores haya atribuido a las nuevas corporaciones creadas desde entonces. En los anteriores términos se da respuesta a la consulta de la referencia.

JAIME BETANCUR CUARTAS, PRESIDENTE DE LA SALA; JAVIER HENAO

HIDRON, HUMBERTO MORA OSEJO, AUSENTE CON EXCUSA; JAIME

PAREDES TAMAYO. ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA