CE-SC-17-EXP1986-N081

EDUCACION SUPERIOR – Naturaleza. Requisitos. Objetivos. Fines El alcance del artículo 5° del Decreto 2905 no incide en la vigencia de las disposiciones de los Decretos extraordinarios 80 y 81 de 1980, mucho menos el del artículo 50 del Decreto 1002 de 1978 cuya naturaleza y contenido necesariamente estén ante la prevalente aplicación de éstas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E., nueve (09) de diciembre de mil novecientos ochenta y seis (1986) Radicación número: 081

Actor: LA SEÑORA MINISTRA DE EDUCACION NACIONAL Referencia: Consulta En Oficio número 1926, la señora Ministra de Educación Nacional solicita a la Sala concepto sobre la consulta que se transcribe textualmente: "... Para una mayor precisión en el asunto materia de la consulta, tengo a bien hacer una breve reseña de las normas que se estiman pertinentes: El Decreto Ley 80 de 1980, 'por el cual se organizó el Sistema de Educación Post Secundaria', establece: Artículo 24. Para procurar una acción coherente, integrada y eficaz de las instituciones del Sistema de Educación Superior, el ICFES podrá crear órganos asesores suyos en las áreas que considere conveniente.

En estos órganos participarán además del propio ICFES, instituciones de educación superior y otras entidades. Artículo 41. Para ofrecer o adelantar programas en las diferentes modalidades educativas de que trata el artículo 25 de este Decreto y para otorgar los títulos

respectivos se requiere expresa autorización previa del ICFES. Artículo 194. Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición, deroga las disposiciones que le sean contrarias y especialmente la Ley 48 de 1945, el Decreto legislativo 0277 de 1958, con excepción del artículo 14 y el Decreto 970 de 1970. De otra parte, existen dos Decretos que tratan de instituciones y programas en el área de Ciencias de la Salud, así: El Decreto 2905 de 1977, 'por el cual se crea el Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud', adscrito al Ministerio de Salud, en cuyo artículo 5°, establece: Son funciones del Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud, las siguientes:

5. Estudiar y conceptuar sobre la conveniencia y requisitos para la creación de nuevas facultades, escuelas o instituciones y programas de formación o capacitación de personal de salud.

Articulo 6. Los Ministerios de Educación Nacional y de Salud, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior y el Servicio Nacional de Aprendizaje, sólo podrán autorizar la creación de las instituciones y programas de que tratan los ordinales 4) y 5) del artículo 5°, cuando cuenten con el concepto previo del Consejo. Los Ministerios de Educación Nacional y de Salud, el ICFES y el SENA sólo podrán conceder la respectiva autorización para la iniciación, aprobación y prórroga de programas de formación o capacitación de personal del área de la Salud, cuando cuenten con el concepto previo del Consejo en el cual debe establecerse si se ha cumplido con los objetivos educacionales terminales y el

contenido mínimo de los programas. Si la entidad correspondiente no hubiere aprobado previamente los objetivos educacionales terminales o el contenido mínimo del programa el Consejo procederá a hacer las recomendaciones pertinentes. Parágrafo 1° Para rendir los conceptos de que trata el artículo 6°, el Consejo dispondrá de un plazo improrrogable de sesenta (60) días, vencidos los cuales si no se hubiere producido dicho concepto, el Ministerio de Educación Nacional, el de Salud, el ICFES o el SENA, según sea el caso, tomará la decisión que considere conveniente. Parágrafo 2° El Ministerio de Educación Nacional, el de Salud, el ICFES o el SENA, según sea el caso, contará con un lapso improrrogable de sesenta (60) días, contados a partir de la fecha en que el Consejo emita una recomendación de las que trata el ordinal 6) del artículo 5°, para definir los objetivos educacionales terminales o el contenido mínimo del programa de formación o capacitación pertinente. Si vencido este lapso no se hubiere producido tal decisión, la entidad correspondiente deberá adoptar inmediatamente la recomendación que hubiere formulado al Consejo. Es del caso anotar, que el inciso final del parágrafo 2° del artículo 6° que acaba de transcribirse, fue declarado nulo mediante la sentencia del 3 de mayo de 1979, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es pertinente destacar que, según el artículo 2° del Decreto 2905 de 1977, el citado Consejo está integrado, entre otros, por el Director del Instituto Colombiano

para el Fomento de la Educación Superior. El Decreto 1002 de 1978, 'por el cual se reglamentan las Leyes 10 de 1962 y 52 de 1964 y se dictan otras disposiciones sobre odontología', en su artículo 50 establece: 'La enseñanza de las ramas auxiliares de la odontología, requieren concepto favorable del Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud y autorización del Ministerio de Salud, y sólo podrán impartirla las Facultades de Odontología legalmente establecidas'. Parágrafo. Las entidades científicas o asociaciones gremiales relacionadas con la Odontología previo concepto favorable del Consejo Nacional de Salud, podrán formar asistentes de consultorio dental, higienistas dentales y mecánicos dentales de laboratorio de prótesis dental, siempre y cuando obtengan el respaldo académico de una facultad legalmente establecida. En el momento en que el ICFES conceptúa sobre la solicitud de reconocimiento de personería jurídica de instituciones de educación superior que se van a desempeñar en la formación de profesionales en el área de Ciencias de la Salud, o cuando se solicita de dicho instituto licencia de funcionamiento para programas de esta área del conocimiento, han surgido dos corrientes de opinión, así: La una considera que el Decreto Ley 80 de 1980 regula íntegramente la materia, en el cual está contenida toda la organización del sistema de educación superior y que, en consecuencia, las normas transcritas de los Decretos 2905 de 1977 y 1002 de 1978 están derogadas, y el ICFES no tiene la obligación de solicitar el

concepto de que se ha hablado al Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud. La otra corriente de opinión afirma que no todas las normas sobre la organización del sistema de educación superior están contenidas en el sobredicho Decreto Ley 80 de 1980, que éste no regula íntegramente la materia, que sólo quedaron derogadas 'las disposiciones que le son contrarias', que las normas transcritas de los mentados Decretos 2905 de 1977 y 1002 de 1978, no son contrarias a las disposiciones generales del Decreto Ley 80 de 1980, por lo cual el ICFES está obligado a solicitar el concepto del citado Consejo Nacional, porque estas normas son de carácter especial y, según la regla primera de la Ley 57 de 1887: 'La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general'. Esta segunda corriente de opinión estima que las normas especiales transcritas del Decreto 2905 de 1977 tienen su fuente directa en el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Política, poseen la categoría de un reglamento constitucional y, dentro de su órbita específica, son de la misma jerarquía de la ley. Se solicita de la honorable Corporación se sirva absolver la siguiente consulta: El Decreto Ley 80 de 1980 regula íntegramente la organización del sistema de educación superior y, en consecuencia, los artículos 5°, numeral 52 y 6° del Decreto 2905 de 1977 y 50 del Decreto 1002 de 1978 están derogados? O, por el contrario, por ser las últimas normas mencionadas disposiciones relativas a un

asunto especial prefieren a las de carácter general del Decreto Ley 80 de 1980°".

Considera la Sala: La Ley 8° de 1979 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para establecer la naturaleza, características y componentes del sistema de educación postsecundaria; fijar requisitos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas de educación postsecundaria, reorganizar la Universidad Nacional de Colombia y las demás universidades e institutos oficiales de nivel postsecundario y para expedir las normas sobre escalafón nacional del sector docente y derogar unas normas.

En lo pertinente tales facultades quedaron precisadas en el artículo 1° de la Ley, así: 1° Definir la naturaleza del sistema de educación postsecundaria tanto pública como privada en orden a, unificar el régimen y los programas para que haya armonía entre todos los centros educativos del sistema y las autoridades encargadas de la orientación y vigilancia del funcionamiento de los mismos. 2° Fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema, en concordancia con los planes sectoriales de desarrollo dentro de una política de democratización de la enseñanza universitaria y tecnológica y de mayor descentralización de la misma. El ejercicio de las facultades otorgadas, que compendia el Decreto extraordinario 80 de 1980, en cuanto organiza el sistema de educación postsecundaria, constituido por el conjunto de instituciones y programas de este nivel, tuvo como objetivo "armonizar la acción de las instituciones educativas entre sí y con las autoridades encargadas de la orientación y vigilancia del sistema" (artículo 22,

aparte d), objetivo reiterado al facultar al ICFES para crear órganos asesores suyos en las áreas que considere conveniente, con participación del propio ICFES, instituciones de educación superior y otras entidades: "Procurar una acción coherente, integrada y eficaz de las instituciones y programas del sistema de educación superior" (art. 24 ibídem). El sistema de educación superior que establece el Decreto 80 de 1980 comprende los fines generales de acción de las autoridades encargadas de la orientación y vigilancia del sistema y la garantía de que instituciones y programas de nivel superior cumplan los requisitos mínimos académicos, científicos y administrativos. Entre estos últimos están los determinados por la Junta Directiva del ICFES, con la aprobación del Gobierno Nacional para la creación y funcionamiento de los programas de educación superior así como los contenidos mínimos de los mismos. De otra parte, la presentación de proyectos de creación de instituciones de educación superior por parte del Ejecutivo a la consideración del Congreso Nacional, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, debe estar acompañada del respectivo estudio de factibilidad debidamente aprobado por el ICFES y el mismo concepto se requiere para el otorgamiento de personería jurídica a instituciones no oficiales por parte del Ministerio de Educación Nacional. Es requisito previo, también, a la decisión del ICFES sobre las solicitudes de licencias de funcionamiento o de aprobación de todos los programas de educación superior, el concepto del Comité de Planeación de la Educación Superior, exigido en cada caso sobre la conveniencia de creación de instituciones de educación superior y de seccionales de las mismas.

El estudio de factibilidad que debe acompañarse al proyecto de creación o a la solicitud de reconocimiento de personería jurídica de toda institución de educación superior comprende, en su contenido mínimo, "los objetivos generales y el carácter académico de la institución, áreas del conocimiento de los programas que se proyecta ofrecer y su relación con las características educativas regionales". La concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social vigente y los proyectos sectoriales y regionales, si los hubiere, es otra exigencia previa del estudio de factibilidad; y del Comité de Planeación de Educación Superior hace parte el Jefe del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. Introducir requisitos administrativos extraños al Sistema de Educación Superior, no parece propiciar su integración con los demás sectores básicos de la actividad nacional, ni consulta el espíritu ni el tenor literal de las normas de los Decretos 80 y 81 de 1980 y de sus reglamentos. Al definir el primero, los principios y fijar las normas que regulan la Educación Post Secundaria o Superior, y al derogar, a partir de la fecha de su expedición las disposiciones que le fueren contrarias, no hizo excepción expresa respecto del Decreto ejecutivo número 2905 de 1977, o concretamente de su artículo 5°, numeral 5°, como tampoco del artículo 50 del Decreto reglamentario número 1002 de 1978. Atribuida exclusiva y genéricamente al ICFES una decisión de carácter administrativo, previo cumplimiento de determinados requisitos, ninguno extraño fijado insularmente, puede concurrir con carácter especial o excepcional, dentro de un criterio de interpretación sistemática que ante todo debe establecer la relación

de los textos legales con la institución jurídica integrada a un sistema, y la de los fines generales de cada institución, con los fines generales del sistema mismo. Ni el Decreto 2905 de 1977 tiene el origen y categoría que una corriente de opinión le asignan, ni el Decreto 1002 de 1978 la virtualidad ejecutoria derivada de las leyes que reglamenta, propia de estas, antes que de sus reglamentos. Y no la tienen porque el Decreto 2905 de 1977 fue dictado por el Presidente de la República "en ejercicio de sus facultades legales", y porque el requisito establecido por el artículo 50 del Decreto 1002 de 1978 no lo contienen las leyes que reglamenta, 10 de 1962 y 52 de 1964, ya que, por la fecha de su expedición y sanción no existía el organismo creado por el Decreto 2905 bajo el nombre de Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud. Así enfocada la cuestión propuesta en la consulta transcrita resulta lógico entender que el alcance del artículo 5° del Decreto 2905 no llega a incidir, en la vigencia de las disposiciones de los Decretos extraordinarios 80 y 81 de 1980, mucho menos el del artículo 50 del Decreto 1002 de 1978, cuya naturaleza y contenido necesariamente ceden ante la prevalente aplicación de estos. En los anteriores términos se absuelve la consulta de la señora Ministra de Educación Nacional.

GONZALO SUAREZ CASTAÑEDA, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME

BETANCUR CUARTAS, HUMBERTO MORA OSEJO, AUSENTE CON EXCUSA;

JAIME PAREDES TAMAYO, ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA