CE-SC-18-EXP1983-N1783

INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO MUNICIPAL – Naturaleza jurídica / INSFOPAL – Decreto Ley 2804 de 1975 / POTESTAD REGLAMENTARIA – Limitación / INSFOPAL – Régimen aplicable a sus trabajadores oficiales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: OSWALDO ABELLO NOGUERA Bogotá, D.E., dieciséis (16) de noviembre (11) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 1.783

Actor: MINISTERIO DE SALUD Demandado: Referencia: consulta El señor Ministro de Salud, doctor Jorge García Gómez, formula a la Sala la siguiente consulta: "Mediante los Decretos 2804 de 1975 y 1157 de 1976 se reestructuró el Instituto Nacional de Fomento Municipal, "INSFOPAL", y se establecieron las normas básicas sobre organización y funcionamiento de las Entidades Descentralizadas indirectas del sector salud encargadas de la administración, operación y mantenimiento de los sistemas destinados a la prestación de los servicios de Acueductos, Alcantarillado, Aseo Público y Plazas de mercado, precisamente su naturaleza jurídica como Empresas Industriales y Comerciales del Estado. "En virtud del Decreto 694 de 1975, se consagraron las normas relativas al Estatuto de Personal del Sistema Nacional de Salud. En su artículo 4o. prescribió que "El régimen de administración de personal de los trabajadores oficiales de las Empresas Industriales y Comerciales del sistema, se regirá por el Código

Sustantivo del Trabajo; no obstante, dichas Empresas deberán adoptar las funciones básicas del estatuto y su reglamento, en lo relativo a clasificación y valoración de cargos, selección de personal y calificación de servicios". "Por su parte, el Decreto 1157 de 1976, en su artículo 33, al regular lo concerniente al régimen laboral estableció lo siguiente: "Con excepción del Gerente, el personal de los Organismos Ejecutores tiene la calidad de trabajador oficial y sus relaciones laborales se regirán por el Código Sustantivo de Trabajo de acuerdo con el artículo 4o. del Decreto 694 de 1975". "El contexto normativo descrito nos ha suscitado los siguientes interrogantes, y para absolverlos apelamos a su valioso y autorizado criterio: "1. ¿El contenido de las dos disposiciones en comento es exacto o por el contrario existen diferencias sustanciales entre ellas? En caso de existir discrepancias conceptuales entre las dos disposiciones, ¿cuál de ellas tiene aplicación preferencial? ¿Qué alcance tiene la remisión que las aludidas disposiciones legales hacen al Código Sustantivo del Trabajo? Es decir, ¿si por virtud de la referencia que se hace del mencionado estatuto legal implica su aplicación integral, o por el contrario, debe entenderse que su aplicación es restringida, y qué áreas específicas cubrirían en consecuencia?".

CONSIDERACIONES DE LA SALA:

I. El Decreto-ley No. 2804 de 1975 expedido por fundamento en las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo por la Ley 28 de 1974, reorganizó el Instituto Nacional de Fomento Municipal —INSFOPAL—, señalando su estructura,

funciones, órganos de dirección, patrimonio, organismos ejecutores, asignando a estos últimos la construcción de los sistemas de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado, al igual que la administración y operación de tales servicios, definiéndolos como organismos de carácter regional o municipal (Art. 12), y señalándoles el marco de la Empresa Industrial y Comercial, como forma organizativa determinante de la naturaleza jurídica del ente creado (Art. 15).

II. Los artículos 27 y 28 del Decreto-ley 2804 de 1975 definen a los gerentes de los organismos ejecutores bien de carácter regional o local, como empleados públicos, fijándoles un período y determinando la autoridad competente para su designación. De la misma forma, se señalan los requisitos que deben reunir los gerentes para poder ser nombrados y que los habilitan para ejercer el cargo (Art.

29). El Decreto 1157 de 1976, reglamentó el Decreto-ley 2804 de 1975, estableciendo la estructura y funciones de los organismos ejecutores en sus diferentes niveles, definiendo a los empleados de estos entes, como trabajadores oficiales, salvo el gerente, quien ya tenía asignada su naturaleza de funcionario público, como atrás se expresó. Textualmente, prescribe el artículo 33 de la norma reglamentaria: "Con excepción del gerente, el personal de los organismos ejecutores tiene la calidad de trabajador oficial y sus relaciones laborales se regirán por el Código Sustantivo del Trabajo de acuerdo con el artículo 4o. del Decreto 694 de 1975".

Como se puede observar la norma somete las relaciones de los trabajadores oficiales con los organismos ejecutores al Código Sustantivo del Trabajo, pero remitiendo tal aplicación a lo que establece el Decreto 694 de 1975 en su artículo 4o. El Decreto-ley 694 de 1975, expedido con base en las facultades extraordinarias otorgadas al ejecutivo por la Ley 9a. de 1973, consagra el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud, señalando las funciones, prohibiciones, deberes, régimen disciplinario, etc., en fin, estableciendo un completo estatuto para el manejo del personal al servicio de los organismos que integran el Sistema Nacional de Salud, señalados en su artículo 1o.

V. El artículo 4o. del Decreto 694 de 1975 es del siguiente tenor: "El régimen de administración de personal de los trabajadores oficiales de las Empresas Industriales y Comerciales del Sistema se regirán por el Código Sustantivo del Trabajo; no obstante, dichas empresas deberán adoptar los principios básicos del Estatuto y su reglamento, en lo relativo a clasificación y valoración de cargos, selección de personal y calificación de servicios".

VI. La Sala estima que el artículo 33 del Decreto Reglamentario 1157 de 1976 al someter las relaciones de los trabajadores oficiales al servicio de los organismos ejecutores del Instituto de Fomento Municipal —INSFOPAL—, al Código Laboral, excede el Decreto 2804 de 1975 que reglamenta, por cuanto la aplicación de dicho Código a las relaciones laborales entre los trabajadores oficiales y los organismos

administrativos solo es susceptible de establecerse mediante ley. Viola igualmente normas generales como son la Ley 6a. de 1945 y los Decretos-leyes 3135 de 1968 y 1045 de 1978 que establecen el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales en todos los niveles y regulan el contrato de trabajo que se celebra entre estos últimos y las entidades administrativas respectivas. Un decreto reglamentario como lo es el 1157 de 1976, no puede abrogarse la facultad de determinar el régimen jurídico aplicable a unos trabajadores oficiales por ser esta materia reservada a la ley o al legislador extraordinario, cuando le han sido conferidas facultades extraordinarias al ejecutivo. Si se atiende a la doctrina que tradicionalmente ha esbozado la jurisprudencia en relación con la potestad reglamentaria, la cual se traduce sencillamente en la imposibilidad de reglamento de exceder el marco normativo previamente establecido por la ley que reglamenta, se concluye, que a aquél le está vedado entrar a regular materias no contempladas en ésta so pretexto de la reglamentación. En el caso presente el Decreto Reglamentario 1157 excede el Decreto-ley 2804 de 1975, por cuanto este último no contempla ni remotamente la posibilidad de aplicar el Código Sustantivo del Trabajo a los trabajadores oficiales que laboren en los organismos ejecutores del Instituto de Fomento Municipal, INSFOPAL. De otra parte es antitécnica la remisión que hace el artículo 33 del Decreto Reglamentario 1157 de 1976 al Decreto-ley 694 de 1975 que establece el régimen

de personal para el servicio Nacional de Salud, por cuanto la primera norma hace referencia a los organismos ejecutores del INSFOPAL, materia totalmente ajena a lo regulado por la segunda, y que no admite similitud para efectos de un tratamiento uniforme. Con base en estas breves consideraciones la Sala estima que frente al artículo 33 del Decreto Reglamentario 1157 de 1976 es pertinente oponer la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y en el 240 del Código de Régimen Político y Municipal. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Salud, doctor Jorge García Gómez. Transcríbase en copia auténtica.

OSVALDO ABELLO NOGUERA, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME

BETANCUR CUARTAS, HUMBERTO MORA OSEJO, JAIME PAREDES

TAMAYO

CLARA STELLA RAMOS S., SECRETARIA