CE-SC-20-EXP1976-N1055

SANCIONES DISCIPLINARIAS - Características 1.— Disposiciones jurídicas. 2.— Hechos constitutivos de faltas disciplinarías. 3.— Penas o sanciones aplicables en cada caso. 4.— Forma como debe adelantarse la investigación. 5.— Funcionario a quien compete la aplicación de la sanción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente. SAMUEL ARANGO REYES Bogotá, DE., dieciocho (18) de mayo de mil novecientos setenta y seis (1976) Radicación número: 1055

Actor: Demandado: El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en oficio de 31 de marzo pasado, distinguido con el N 108, repartido el 2 de abril de 1976 y al despacho del Consejero Ponente el 5 del mismo mes y año, formula a esta Sala la siguiente consulta que se transcribe íntegramente para mejor entendimiento de la cuestión: "Mediante los Decretos 657 y 729 de 1974 se suprimió y ordenó la liquidación del Instituto Nacional de Provisiones "INALPRO" sin que en tales disposiciones se hubiera reglamentado el procedimiento a seguir con los funcionarios

escalafonados en Carrera Administrativa que incurran en faltas disciplinarias sancionables al tenor de lo dispuesto en los Decretos 2400, 3074 de 1968, 1950 de 1973 y 2492 de 1975. "El Ministerio a mi cargo está interesado en conocer el concepto de esa Sala sobre la manera de proceder en relación con las siguientes cuestiones: "a) Mientras dure la liquidación de INALPRO, ¿cuál es el organismo competente

para conceptuar sobre las sanciones que deben imponerse a los funcionarios incursos en faltas disciplinarias que contemplan las normas arriba citadas, siendo así que el Instituto carece obviamente de Comisión de Personal? "b) Cuando ocurra que un funcionario del mismo Instituto obtenga a su favor sentencia donde se ordena la restitución a su antiguo cargo o a otro de igual o superior categoría, y tal posición no existe por haberse suprimido por razones de servicio o porque ya no era necesario mantenerla, ¿cuál debe ser la actitud del Liquidador en ese caso? "c) ¿Cómo debe entenderse el estatuto de la carrera administrativa en relación con el personal escalafonado y de cuyos servicios haya necesidad de prescindir a medida que la liquidación avance y últimamente finalice?" Para resolver son oportunas las siguientes consideraciones: Los Decretos 2400 y 3074 de 1968, 1950 de 1973 y 2492 de 1975, citados en la consulta formulada por el señor Ministro, enumeran los hechos constitutivos de faltas disciplinarias, establecen el procedimiento para investigarlas y señalan las correspondientes sanciones y los funcionarios u organismos a quienes compete aplicarlas.

En efecto: El Capítulo Segundo del Decreto 2400 de 1968, el Art. 1° del Decreto 3074 de 1968, el Art. 132 del Decreto 1950 de 1973 y el Art. 12 del Decreto 2492 de 1975, enumeran los hechos constitutivos de faltas de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder que dan lugar a las sanciones previstas en los Arts. 12 del Decreto 2400, 1o del Decreto 3074 y 140 del Decreto 1950.

Por otra parte y en cuanto hace a las autoridades o entidades encargadas de aplicar las sanciones previstas en los estatutos citados inmediatamente antes para las faltas cometidas por el personal de empleados incorporados a la Carrera Administrativa, el Art. 13 del Decreto 2400 de 1968 establece que "las sanciones de amonestación verbal o escrita las impondrá el jefe inmediato del empleado; los descuentos, multas y suspensiones serán impuestas por el jefe del organismo y la destitución por la autoridad nominadora". Y el parágrafo del mismo artículo dice: "Cuando se trata de empleados de Carrera, la aplicación de las sanciones de suspensión mayor de 10 días y la de destitución requerirán concepto previo de la Comisión de Personal del respectivo organismo". El Art. 54 del mismo Decreto 2400 dice que corresponde al Departamento Administrativo del Servicio Civil... "expedir los reglamentos para la calificación de servicios y la aplicación del régimen disciplinario..." Y en el Art. 58 se dice que "las unidades de personal de los organismos de la rama Ejecutiva estarán encargados de cumplir, con sujeción a las normas legales reglamentarias y con la asesoría del Departamento Administrativo del Servicio Civil, las siguientes funciones generales: "... velar por la aplicación del sistema de calificación de servicios y del régimen disciplinario..." El Art. 57 del Decreto 2400 que se viene citando, dice textualmente: "En cada organismo funcionará una Comisión de Personal integrada por el Secretario General, el Jefe de la Oficina Jurídica o quienes hagan sus veces en las diferentes

entidades y un representante de los empleados del organismo. Actuará como Secretario al Jefe de Personal". Finalmente el Art. 58 dispone: "Corresponde a las Comisiones de Personal conocer de las reclamaciones que hagan los empleados sobre desmejoramiento en sus condiciones de trabajo, sobre la calificación de sus servicios y sobre las sanciones disciplinarias, cuando el empleado haya incurrido en hechos que conlleven multas, suspensión o destitución. La Comisión rendirá concepto al Jefe del organismo respectivo sobre los casos sometidos a su consideración y éste decidirá en definitiva". Los Capítulos 5O y 7O del Decreto 1950 de 1973 se refieren, el primero a la competencia para sancionar, y a este respecto establecen los Arts. 142 y 143: Art. 142. "Las sanciones de amonestación privada o escrita las impondrá el Jefe inmediato del empleado; las multas y suspensiones serán impuestas por el Jefe del organismo y la constitución por la autoridad nominadora". Art. 143. "Cuando se trata de la aplicación de las sanciones de suspensión mayor de 10 días y de destitución, se requerirá concepto previo de la Comisión de Personal del respectivo organismo". Y el segundo (Capítulo 7º ), establece minuciosamente el procedimiento que debe observarse para la investigación de las faltas disciplinarias y dispone que cuando la sanción disciplinaria correspondiente sea la amonestación privada o escrita, los trámites prescritos para la investigación deberán cumplirse dentro de un plazo máximo de 8 días. Cuando el Jefe inmediato del empleado inculpado considere que los hechos constituyen falta

sancionable con multa, suspensión o destitución, pasará la documentación al Jefe del organismo, quien examinado el expediente procederá dentro de los 10 días siguientes a calificar la falta y a aplicar la sanción de multa o suspensión menor de 10 días cuando fuere el caso. Si el jefe del organismo considera que es necesario adelantar una investigación o que la adelantada debe perfeccionarse, designará un funcionario de igual o superior categoría a la del inculpado para que adelante las diligencias que sean necesarias, señalándole un término hasta de 15 días. Cuando la sanción aplicable fuere de suspensión mayor de 10 días o de destitución, el Jefe del organismo solicitará concepto a la Comisión de Personal, la que deberá emitirlo dentro de los 10 días siguientes. Además, y para finalizar esta serie de referencias a los estatutos que reglamentan lo relacionado con las sanciones disciplinarias, el Decreto 2492 de 1975, al referirse a faltas que den lugar a destitución, dice en su Art. 5O que la investigación deberá perfeccionarse en un término no mayor de 15 días hábiles, al vencimiento de los cuales será enviada a la Comisión de Personal, la que deberá emitir su concepto dentro de los 3 días hábiles siguientes al del recibo, y lo hará conocer de inmediato de la autoridad nominadora para su decisión. Las disposiciones mencionadas, transcritas o resumidas anteriormente, establecen clara y precisamente los hechos constitutivos de faltas disciplinarias; las penas o sanciones aplicables en cada caso; la forma como debe adelantarse la investigación o, lo que es lo mismo, el procedimiento que debe cumplirse en orden

a la comprobación de los hechos y, por último, el funcionario a quien compete la aplicación de la sanción. Como puede verse fácilmente, toda esa reglamentación no es otra cosa que la expresión de principios elementales consagrados en la Constitución Nacional y en virtud de los cuales "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio", como dice el Art. 26 de la Carta. Los principios son aplicables también, evidentemente, al caso de las faltas disciplinarias cometidas por los funcionarios y sancionadas de acuerdo con las disposiciones mencionadas atrás. La única manera de sancionar esas faltas es la establecida en los decretos a que varias veces se ha hecho referencia. Si por cualquier circunstancia no puede llenarse los requisitos que aquellos estatutos exigen para la investigación y sanción de los casos en mención, la falta de ellos favorece evidentemente al funcionario a quien se imputan los hechos constitutivos de falta disciplinaria y, en consecuencia, no puede ser sancionado. Sobre esto no parece necesario insistir, porque ello obedece a normas mencionadas atrás, vigentes en todos los países civilizados del mundo. Ellos son precisamente conquistas de la civilización cuya observancia no es lícito pretermitir. Por otra parte el Decreto 657 de 10 de abril de 1974 suprimió al Instituto Nacional de Provisiones "INALPRO", organismo que entró en período de liquidación en virtud del mismo decreto y a partir de la fecha de éste, como expresamente lo dice el Art. 1º .

Con fecha 25 de abril del mismo año 1974, el Gobierno expidió el Decreto No. 729 por el cual designó liquidador del Instituto Nacional de Provisiones y dictó otras disposiciones relacionadas con el mismo proceso de liquidación. El numeral 4 del Art. 2º del citado Decreto 729, señala como facultad expresa del liquidador la de "utilizar el personal de Planta del Instituto preferencialmente a cualquier otro para solo efectuar la liquidación, y declarar las insubsistencias del que no sea necesario para ese propósito". Por último, el Art. 42 concedió al liquidador un plazo de 120 días para efectuar la liquidación, plazo prorrogable ajuicio del Ministro de Hacienda y Crédito Público. De acuerdo con el Código de Comercio y con las disposiciones expresas de los Decretos 657 y 729 de 1974, citados inmediatamente antes, las funciones de liquidador se concretan esencialmente, por definición, a liquidar los negocios del Instituto, o lo que es lo mismo, a terminar sus operaciones, para lo cual debe realizar sus activos o pasarlos a las entidades que prevén los decretos y cancelar todas las obligaciones a cargo de la Institución en proceso de liquidación. Este, el proceso de liquidación, es una situación jurídica especial, en virtud de la cual se prolonga la vida del organismo, pero tan sólo para la realización de los actos indispensables para hacer efectivos sus activos, para cancelar sus obligaciones y para dar por terminadas sus actividades. En este punto pudiera preguntarse si dentro de las facultades ordinarias del liquidador, es decir, dentro de las que le corresponden de acuerdo con la legislación comercial y dentro de las que expresamente le fueron atribuida por los

decretos que pusieron en estado de liquidación al Instituto Nacional de Provisiones, cabrían las de crear los elementos u organismos que intervienen en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los funcionarios que pertenecieron al Instituto en liquidación, o que aún permanecen en él como asesores del liquidador en virtud del numeral 4 del Art. 22 del Decreto 729. La Sala considera que el liquidador no tiene facultades para creer, por ejemplo, la Comisión de Personal que tiene intervención muy importante y decisiva en la investigación y sanción de algunas faltas disciplinarias de los funcionarios, de acuerdo con lo dispuesto en los estatutos legales mencionados al comienzo de este estudio. Esa sería una Comisión Ad-hoc, que no puede arrogarse las facultades que le corresponden a la Comisión creada por el Art. 57 del Decreto 2400 de 1968. Además, si el liquidador procediera a organizar dentro de sus posibilidades actuales en materia de personal, los organismos encargados de investigar y sancionar las faltas disciplinarias de acuerdo con los estatutos reguladores de la materia, no haría otra cosa que juzgar y sancionar a los posibles funcionarios responsables, con prescindencia de las disposiciones establecidas previamente para ello y haciendo caso omiso de la plenitud de las formas requeridas y que no son otras que las contempladas en las disposiciones de los Decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, para no citar sino los dos principales. Ese procedimiento violaría los principios universales consagrados en nuestra Constitución, de que antes se hizo mención y, por lo mismo, no es viable.

Si en virtud del estado de liquidación en que el Gobierno puso al Instituto Nacional de Provisiones, la mayoría del personal que en él trabajaba fue retirado y, por lo mismo no puede constituirse la Comisión de Personal, la conclusión es obvia: Las faltas disciplinarias de los funcionarios de "INALPRO" no pueden sancionarse. La omisión de los decretos que pusieron en liquidación ese organismo se traduce forzosamente en favor de los posibles inculpados por faltas a la disciplina, quienes en esas condiciones no pueden ser sancionados. Ya se dijo antes que la Comisión de Personal no puede ser integrada Ad-hoc por el liquidador del Instituto: Ella estaba constituida de acuerdo con el Decreto 2400, por personal al servicio de la Institución, lo cual es también una garantía para el funcionario cuya conducta va a investigarse. A menos que entre el personal actualmente existente se encuentren aquellos que de acuerdo con el artículo 57 del Decreto 2400, deben constituir la Comisión de Personal y que el liquidador tuviera facultad expresa para establecer las sanciones de que se trata. Por otra parte el Art. 61 del Decreto 2400 establece que será nula toda providencia relacionada con el personal, que se adopte en contravención a las disposiciones de ese mismo Decreto. Por lo que hace a los literales b y c de la consulta del Sr. Ministro de Hacienda, la Sala se limita a observar que la supresión legítima de un organismo oficial, como ocurrió en el caso del Instituto Nacional de Provisiones, tiene como consecuencia necesaria el caso de los funcionarios que a él estaban vinculados. Y que las normas sobre Carrera Administrativa y estabilidad de ese personal, no pueden

impedirle al Gobierno el ejercicio de la facultad legal de suprimir en un momento dado, por razones de conveniencia administrativa o pública, un instituto u organismo oficial. Por lo demás cree la Sala que cuando personal inscrito en la Carrera Administrativa quede vacante por virtud de supresión del organismo en donde desempeñaba sus funciones, es el caso de dar aplicación a los artículos 244 y 245 del Decreto 1950 de 1973. Todo lo anterior puede resumirse así, para dar respuesta al Sr. Ministro de Hacienda y Crédito Público: En el estado de liquidación en que se encuentra el Instituto Nacional de Provisiones, y teniendo en cuenta la manifestación hecha en el texto de su consulta por el Sr. Ministro de Hacienda y Crédito Público, según la cual el Instituto Nacional de Provisiones en liquidación carece de Comisión de Personal, no es posible sancionar a los funcionarios que en él prestaron o prestan servicios, por faltas disciplinarias. Porque aún en el caso de que la Comisión de Personal pudiera constituirse, en los términos precisos del Art. 57 del Decreto 2400 de 1968, el liquidador carece de facultades para imponer las sanciones disciplinarias de que tratan la consulta del señor Ministro y el presente concepto. Esa facultad del liquidador debe ser expresa, y en el caso en estudio carece de ella. En los casos contemplados en los literales b y c de la consulta, debe darse aplicación a lo dispuesto en los Arts. 244 y 245 del Decreto 1950 de 1973. Acaso no está de más observar en este punto, que cosa muy distinta ocurre cuando el liquidador, en el ejercicio de sus funciones de tal, descubre que por

parte de cualquier funcionario del Instituto en liquidación, se cometió un delito, caso en el cual debe enviar la documentación correspondiente al funcionario judicial competente, para que inicie la investigación respectiva. Lo dicho en este concepto se refiere exclusivamente a faltas disciplinarias, que es la materia a que se limita la consulta. Transcríbase al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.

SAMUEL ARANGO REYES, PRESIDENTE DE SALA; JAIME BETANCUR

CUARTAS, MARIO LATORRE RUEDA, LUIS CARLOS SACHICA,

EDNE COHEN DAZA, SECRETARIA