CE-SC-30-EXP1975-N963

MEDIO AMBIENTE - Protección / CODIGO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y PROTECCION AL MEDIO AMBIENTEAlcance Alcance de la prioridad de los titulares de los permisos de estudios respecto de otros solicitantes de concesión para explotar los recursos objeto de aquel análisis. Los permisos de estudio dados antes de la expedición del Código son derechos adquiridos, pero su desarrollo debe acomodarse a las nuevas prescripciones. Posibilidad de prorrogar permisos de estudios otorgados con anterioridad a la vigencia del Código.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: LUIS CARLOS SACHICA Bogotá, D.E., veinticuatro (24) de abril de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 963

Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Referencia: El señor Ministro de Agricultura en Oficio No. 02689 del 4 de los corrientes, hace la siguiente consulta: La expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y protección al medio ambiente (D. 2811 de 1974), ha planteado una serie de dudas acerca de su alcance, especialmente en relación con ciertas situaciones existentes al momento de su expedición.

Teniendo en cuenta que el Artículo 141 de nuestra carta suprema ha asignado al Consejo de Estado la función de absolver como máximo cuerpo consultivo los interrogantes que formule el Gobierno en asuntos de administración, me permito someter por su digno conducto a la consideración de la Sala de Consulta del Honorable Consejo de Estado, los siguientes interrogantes:

1. ¿Qué sentido tiene la prioridad que sobre otros solicitantes de concesión otorga el Artículo 56 del Decreto 2811 de 1974 al titular de un permiso de estudio? 2. ¿Los titulares de permisos de estudios forestales otorgados con anterioridad a la vigencia del nuevo Código tienen un derecho adquirido a que se les otorgue la concesión? 3. ¿Los permisos de estudio otorgados con anterioridad al nuevo Código son susceptibles de prórroga dentro del nuevo estatuto?

Para una mayor información, acompaño a la presente copia auténtica del Acuerdo No. 3 de 1969 y de las Resoluciones Nos. 831/69 y 352/70. Las dudas surgen en su orden por las siguientes razones:

1. El Artículo 56 del citado Decreto 2811 refiriéndose a los permisos de estudio establece en su Inciso tercero en forma textual que Los titulares tendrán prioridad sobre otros solicitantes de concesión, mientras esté vigente el permiso de estudio y, asimismo, tendrán exclusividad para hacer los estudios mientras dure el permiso.

No se entiende muy claramente a qué prioridad pueda referirse durante la vigencia del permiso, pues ella equivaldría a exclusividad que es otorgada en forma autónoma por la parte final del Inciso transcrito. Por su parte, el Artículo 216 del Decreto 2811 establece que los aprovechamientos forestales persistentes pueden hacerse por la administración pública directamente o por administración delegada o mediante asociación y también por los particulares a través de permisos o concesiones; pero el Artículo 217 establece para el otorgamiento de la concesión el requisito de la licitación pública, que es incompatible con el régimen de prioridad que parece

establecer el Artículo 56 a favor del titular del permiso de estudio. Adicionalmente, los permisos de estudio carecen de sentido practico si no se permite la subsistencia de ningún beneficio a favor de quien los realice.

2. El Artículo 6o. de la Resolución 831 de 1969 establece en su literal a) que la autorización para llevar a cabo estudios, no constituye garantía de que el INDERENA otorgará en permiso o concesión el área estudiada, pues esto dependerá del informe que el interesado presente, de tal manera que se justifique técnica, económica, social y legalmente. . . .

La misma Resolución establece en el Artículo séptimo que cuando haya causas justificadas, el Instituto podrá otorgar al solicitante un permiso de aprovechamiento menor, en determinada área, dentro de la zona materia de estudio. El Acuerdo Número 3 de 1969 establece en su Artículo 19 que los aprovechamientos forestales de bosques naturales únicamente pueden hacerse mediante concesiones o permisos. El Artículo 29 señala los requisitos de la solicitud de permiso, que en últimas limita la posibilidad de obtener el permiso o concesión a quienes hayan realizado el estudio que permita presentar el Plan de ordenación forestal o el estudio técnico forestal. Llenados los requisitos allí exigidos, el permiso solo podrá ser negado por motivos de orden público o interés social. De las normas transcritas, parece desprenderse el derecho del titular de un permiso de estudio, para obtener en definitiva el otorgamiento del permiso o concesión para el aprovechamiento forestal respectivo. En consecuencia, los titulares de un permiso de estudio otorgado bajo el

sistema anterior al Código, máxime para el caso de que se decida que el Artículo 56 concede una prioridad al titular de un permiso de estudio otorgado bajo el nuevo régimen, tiene el derecho adquirido a que se les otorgue permiso o concesión para el aprovechamiento forestal? y si tienen tal derecho adquirido, lo tienen también para que la participación Estatal se liquide con base en las normas vigentes al otorgarse el permiso de estudio? o deben someterse, tal como lo dispone el Artículo 61 del Decreto 2811, a participar en la proporción establecida al otorgarse el permiso o la concesión?

3. El régimen del permiso de estudio que con anterioridad era regulado por la Resolución No. 831 de 1969 con las modificaciones introducidas por la Resolución 352 de 1970, no preveía la posibilidad de la prórroga en dichos permisos por encima de los plazos señalados; en tanto que el Artículo 56 del Decreto 2811 permite la prórroga por « fuerza mayor. Por ello se indaga acerca de si es posible hoy prorrogar un permiso otorgado bajo el sistema anterior.

Versa la consulta transcrita sobre la aplicación del Artículo 56 del Decreto 2811 de 1974, llamado Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y protección del medio ambiente, en relación con los efectos de los permisos de estudios forestales y, en concreto, sobre si los concedidos con anterioridad a la vigencia de aquella disposición constituyen derechos adquiridos para obtener concesiones sobre esa clase de recursos, si son susceptibles de prórroga, y sobre el sentido que tiene la prioridad reconocida a los titulares de tales

permisos frente a otros solicitantes de concesión. Para llegar a conclusiones acertadas sobre estos interrogantes, la Sala llama inicialmente la atención sobre cuatro preceptos fundamentales del Código en mención que orientan toda la aplicación de dicho Estatuto, y que son:

1. La declaración hecha en el Artículo lo. de que el ambiente es patrimonio común, el que no es más que aplicación del principio constitucional de la carta política que establece en su Artículo 4o. el dominio eminente del Estado, al decir que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece únicamente a la Nación, desarrollado además en el Artículo 42 del Código en estos términos: Pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales del territorio nacional, derecho de dominio del que se derivan todas las competencias del Estado en este campo:

2. El obligado corolario de dicho principio, reiterado en el propio Artículo lo. del Código, ai concluir que el Estado y los particulares deben participar en la preservación y manejo de ese patrimonio común que es el ambiente, y que tales actividades tienen carácter de utilidad pública e interés social tanto como la preservación y manejo de los recursos naturales renovables, dando desarrollo a la prescripción constitucional del Artículo 30 de la Carta en cuanto tales motivos justifican la reglamentación, dirección o intervención en el

aprovechamiento y defensa de tales recursos:

1. El Artículo 4o. del Código que garantiza los derechos adquiridos por particulares, con arreglo a la Ley, sobre los elementos ambientales y los recursos naturales renovables, advirtiendo que en cuanto a su ejercicio, tales

derechos se sujetan a las disposiciones del citado Código. Disposición ésta en la que nuevamente se da aplicación al Artículo 30 de la Constitución y al 28 de la Ley 153 de 1887, debiendo agregarse a este propósito que ha de tenerse en cuenta que la Constitución sienta el principio de la primacía del interés público o social sobre el privado, lo que permite al Estado sustraer dichos recursos la que a aquéllos conceda, y la, que a aquéllos conceda y,

3. Lo dispuesto por el Artículo 43 del Código cuando establece que la propiedad privada sobre recursos naturales renovables deberá ejercerse como función social, de acuerdo con la constitución y las limitaciones que estatuyen el Código y las demás Leyes, norma que concuerda con la del Artículo 4o. sobre constitución y ejercicio de los derechos adquiridos, a efecto de hacer compatibles el interés económico del titular de ellos con el general de protección del ambiente y racionalización del uso de sus elementos y de los recursos naturales renovables.

De otra parte, y en lo específico de la consulta, ha de tomarse nota también de las siguientes normas del Código: a) El criterio de los Artículos 2o. y 9o. según el cual de los recursos naturales renovables debe hacerse una utilización racional, atendiendo a su disponibilidad, la máxima participación social, el desarrollo económico, la salud y el bienestar presentes y futuros de los habitantes, condicionantes del otorgamiento de permisos y concesiones. b) El Artículo 47 del Código en el que se dejan a salvo los derechos legítimamente adquiridos por terceros, sin perjuicios de la posibilidad de

declarar reservas sobre recursos naturales renovables para asegurar prestación de servicios públicos, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de ellos o del ambiente, o para que el Estado asuma su explotación, restricciones lógicas en materia de bienes con el carácter de utilidad pública e interés social; c) Las prioridades en el aprovechamiento de los recursos naturales, de conformidad con el Artículo 48 del Código, en cuanto están sujetas a la conveniencia de la preservación ambiental y a la necesidad de mantener suficientes reservas, así como a los beneficios y costos económicos y sociales de cada proyecto, y d) Asimismo, la regla de que las prioridades en los diversos usos y otorgamientos de permisos y concesiones sobre un mismo recurso, deben fijarse por vía general para cada región del país, de acuerdo con las necesidades de orden ecológico, económico y social, al tenor del Artículo 49 del Código, regulación Que debe ser previa a la autorización individual de aquéllos. Dentro de estos marcos normativos generales y de los específicos, corresponde a la Sala analizar los preceptos directamente implicados en la consulta, así: Los permisos a que se refiere la consulta son, siguiendo el epígrafe del Título V del Código, uno de los modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio público. Al tenor del Artículo 51 perteneciente a ese Título, el derecho a usar tales recursos puede ser adquirido por ministerio de la Ley, por permiso, por concesión o por asociación. El capítulo III de dicho Título se ocupa de los permisos en general y en él se

trata lo referente a los permisos para el estudio de recursos naturales en el Artículo 56. Dice éste que los mencionados permisos pueden otorgarse con el propósito de proyectar obras o trabajos para el futuro aprovechamiento del recurso que tenga por objeto, pueden versar sobre bienes cuyo uso ya esté concedido si el estudio se dirige o uno nuevo o distinto, señala su duración máxima en dos años, pudiendo prorrogarse por fuerza mayor, otorga la prioridad a sus titulares para la respectiva concesión, mientras esté vigente el permiso, y les da la exclusividad del estudio especial mientras dure tal permiso, con la excepción prevista en el Artículo 58 de estudio para otras aplicaciones, pero sin que pueda darse a terceros el uso del recurso materia del permiso en curso. Aquí surge la primera cuestión de la consulta, que es la de fijar el alcance de la prioridad de los titulares de los permisos de estudios respecto de otros solicitantes de concesión para explotar los recursos objeto de aquél análisis. Veámosla. Los titulares del permiso gozan en primer término, y sin que quepa duda, de la exclusividad para adelantar los estudios para que fue concedido, con la única excepción de que simultáneamente pueden adelantarse otros sobre el mismo recurso, pero con proyecciones y objetivos diferentes. En segundo lugar, tienen derecho a que el término que se les señaló para adelantar el estudio, y aún el máximo de dos años que autoriza la Ley, puede prorrogarse cuando ocurra fuerza mayor (fue les impida su ejecución en el plazo señalado.

Tercero: El permiso no es renovable unilateralmente por la administración

mientras en su desarrollo el titular se conforme en un todo a la Ley y no afecte los fines o interés social en él implicados, y cuarto, finalmente, mientras esté vigente el permiso de opción preferencial para que se otorgue concesión total o parcial para explotar el recurso objeto de estudio, con prioridad frente a terceros, ya que está en mejores condiciones para lograr un aprovechamiento más racional Pero esta opción prioritaria no es absoluta; para que ese sentido preferente tenga efecto jurídico pero, a la vez no constituye derecho excluyente, contrario al principio de interés social y al requisito legal de adjudicación de la concesión en licitación pública que exige el Artículo 217, debe entenderse condicionada por las siguientes normas:

1. Que se hayan señalado previamente las reglas generales sobre prioridades exigidas por el Artículo 49 del Decreto 2811, pues debe atenderse no solo al provecho de los particulares interesados, sino a los conceptos ecológicos, económicos y sociales, restrictivos de aquel interés;

2. Que el permiso de estudio esté vigente, como lo estatuye el Artículo 56 del mismo Decreto, pues si está vencido cabría la libre adjudicación de nuevos permisos o concesiones; 3., Que en su ejecución se haya dado cumplimiento a las normas legales y especiales con base en las cuales se ha concedido el permiso y que los resultados del estudio satisfagan las prescripciones económicas y técnicas, y

4. Que el titular del permiso aceptó, por ser una condición legal inseparable de éste, entrar a la licitación pública prescrita por el Artículo 217 del mismo Código, con la ventaja de que en caso de igualdad de condiciones entre las de

su oferta y las de las propuestas hechas por otro solicitantes, la administración deberá adjudicarle la respectiva concesión, asegurándole ese privilegio. Es claro que esta serie de restricciones impone, a su vez, para la administración un conjunto de obligaciones que permitan la efectividad de la opción preferente del titular del permiso. Básicamente, serían la de dictar la reglamentación de prioridades de que se habló antes, abrir la correspondiente licitación y adjudicarla antes de vencerse el permiso de estudio, consignar en el respectivo pliego de cargos la existencia de esa opción y el derecho preferente de quien tiene el permiso, respetar dicha opción al hacer la adjudicación y, naturalmente, la de que ese titular no podrá ser excluida de dicha licitación. Así se acuerdan el interés social, el interés privado del dueño del permiso, el interés de la administración, y las oportunidades legales de terceros. Omitir la licitación para dar concesiones es violación del Código convertir una opción preferente en una exclusividad, esto es, en un derecho adquirido habiendo solo una expectativa, que la Ley solo reconoce en cuanto a los permisos de estudio pero no extiende a la concesión de derechos de explotación. Omitir la licitación dentro del término del permiso también es burlar la opción, tanto más si se nota que durante ese lapso no pueden constituirse reservas sobre esos recursos ni tampoco otorgar concesiones sobre ellos. El segundo aspecto planteado es bien claro. Porque es indiscutido el principio constitucional, jurisprudencial y doctrinario de que las situaciones jurídicas subjetivas concretadas bajo el imperio de la Ley vigente no pueden ser

desconocidas por la Ley nueva que establezca circunstancias y modos distintos de consolidarlas o adquirirlas. La Ley posterior solo rige para el futuro. Este el sentido que tiene la garantía de los derechos adquiridos con justo título consagrada en el Artículo, 30 de la Constitución, sin la cual no habría seguridad jurídica. Esto no obsta para que, en cambio, la Ley posterior varíe las condiciones para el ejercicio de los derechos constituidos bajo el imperio de la anterior, con efecto y aplicación inmediatos sobre aquéllos, y sin que tales efectos impliquen retroactividad, puesto que no desconocen las situaciones jurídicas subjetivas creadas anteriormente, permitiendo en cambio hacerlas compatibles con los cambios sociales y las exigencias actuales del bien público. Si esto es incuestionable, la Sala responde que los permisos de estudio sobre recursos forestales concedidos legalmente dentro de la vigencia de la .Resolución. 831 de 1969, subsisten bajo el régimen del Decreto 2811 de 1974 por todo el tiempo que al iniciarse la vigencia de éste faltare para cumplirse el término señalado en los respectivos actos que los otorgaron, pero su desarrollo debe acomodarse a las nuevas prescripciones del Código citado. Esto es que los permisos de estudio dados antes de la expedición del Código son derechos adquiridos. Pero como tales permisos. Frente a la concesión de la explotación del recurso objeto del estudio, solo se tiene el derecho a participar en la licitación correspondiente y a que su propuesta sea considerada y favorecida preferencialmente a las demás que se formulen en igualdad de condiciones. Por iguales razones, en lo tocante a la liquidación de la participación estatal

que, según la consulta fue regulada en el Artículo 61 del Código, se estará no a lo dispuesto por las normas anteriores sino a lo dispuesto por las nuevas del Decreto en mención, porque la concesión es otorgada bajo el imperio de éstas y no puede prolongarse arbitrariamente la vigencia de normas modificadas legalmente, o sea, que en este aspecto debe darse aplicación plena a dicho Artículo 61, porque se refiere a un acto cumplido bajo la vigencia de éste y, como, además, el otorgamiento cíe un permiso no impone necesariamente el de la concesión, siendo este acto distinto e independiente de aquél, mal podrían sujetarse sus condiciones características a las que regían al conferirse el primero. Por último, en relación con la posibilidad de prorrogar permisos de estudios otorgados con anterioridad a la vigencia del Código, siendo así que el régimen legal anterior no provería este evento, la Sala considera que como se trata de normas referentes al ejercicio de derechos constituidos bajo aquélla, cabe dicha posibilidad, pues tal ejercicio no puede regirse por normas modificadas o derogadas, y la negativa de prórroga, en caso de fuerza mayor, equivaldría a desconocer el permiso. Si se respeta la titularidad de un permiso después de iniciada la vigencia de otra Ley, es lógico que las facultades que se derivan de esa situación no sean aquellas que establecía la Ley cuando se constituyó el derecho, sino las nuevas, más actuales y acordes con los intereses y las necesidades expresados en la legislación presente. El reconocimiento de un derecho anterior a la Ley nueva envuelve la exigencia lógica de aceptar tal situación con las mismas e iguales consecuencias que los

derechos similares que se constituyen dentro del nuevo sistema legal. Lo contrario, establecería una disparidad discriminatoria entre titulares de permisos anteriores y actuales sin ninguna justificación, existiendo paridad de situaciones que implican igualdad de trato jurídico. En los anteriores términos se absuelve la consulta de la referencia y se dispone comunicarlo así al señor Ministro de Agricultura.

JAIME BETANCUR CUARTAS, PRESIDENTE DE LA SALA, MARIO

LATORRE RUEDA, CARLOS RESTREPO PIEDRAHITA, LUIS CARLOS

SACHICA, RAFAEL ACOSTA GUZMAN, SECRETARIO