CE-SC-30-EXP1982-N1792

CINEMATOGRAFIA – Exenciones tributarias / INDUSTRIA CINEMATOGRAFICA – Formación de empresas. Exenciones tributarias

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E, tres (3) de noviembre de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 1792

Actor: MINISTERIO DE COMUNICACIONES El señor Ministro de Comunicaciones en Oficio No. 0099 formula a la Sala la siguiente consulta: "La Ley 9a. de 1942 autoriza al Gobierno Nacional (artículo lo.) " para que proceda a tomar las medidas conducentes, de conformidad con las normas generales de la presente ley, al fomento de la industria cinematográfica colombiana".

El Gobierno ha tomado a lo largo de varios años, una serie de medidas de protección a la industria del cine nacional, con base en la citada Ley 9a. de 1942, que no ha sido derogada. Especialmente a partir de las reformas al artículo 32 de la Constitución, contenidas en los actos legislativos No.... de 1945 No. 1 de 1968 (artículo 6º), se ha considerado que esta ley envuelve un mandato con facultades suficientes para intervenir en la industria cinematográfica. En algunas sentencias del H. Consejo ha tocado temas relacionados con esa intervención. De consiguiente el gobierno consulta a esa Honorable Corporación: Cuál es el alcance de la Ley 9a. de 1942 ante el artículo 32 de la Constitución Nacional vigente y si ella constituye un mandato de ley para desarrollar la intervención prevista en ese artículo, su desarrollo en la producción, distribución

del cine nacional y extranjero y en la exhibición para nacionalizar la industria. Si en consecuencia, esa intervención del Estado mediante el desarrollo de esa ley permitirá definir el concepto de industria cinematográfica, establecer cuotas de pantalla, cuotas de distribución de películas nacionales de acuerdo a la cantidad de películas extranjeras; controlar el número de copias de cortometrajes nacionales para estimular la producción y establecer precios mínimos para los cortometrajes cuando sean adquiridos a precios fijos por los distribuidores, fijar porcentajes mínimos para los productores nacionales en los contratos que celebren con los exhibidores; y reglamentar la contratación de las tres actividades, producción, distribución y exhibición en una sola persona natural o jurídica para evitar monopolios que distorsionen el desarrollo de la industria. En general proteger mediante esa intervención la industria nacional del cine y dotar a los organismos oficiales que se ocupen de ésta, de los poderes necesarios para tales efectos".

LA SALA CONSIDERA: Las "normas generales" de la Ley 9a. de 1942, "por la cual se fomenta la industria cinematográfica" se concretan: 1º. A fijar los requisitos que permiten considerar como "empresas cinematográficas colombianas" aquellas con un 80% de capital y un 85% de personal colombiano y una producción destinada únicamente a presentar temas de argumentos nacionales (artículo 2o. ); 2º. A ordenar una clasificación de dichas empresas, según la importancia de sus equipos, de su personal, la capacidad mínima de producción, su calidad y la de los estudios que tengan instalados (artículo 3o. );

3º. A facultar al Gobierno para conceder exención temporal de derechos de aduana a empresas cinematográficas previamente determinadas de conformidad con la clasificación hecha por el mismo gobierno y a disponer la celebración de un contrato para gozar de dicho beneficio con estipulaciones de producción mínima y de exhibición mensual de noticieros educativos, científicos, industriales y turísticos de propaganda nacional (artículo 4º ); 4º. A autorizar exención de impuestos nacionales sobre espectáculos, a los teatros o empresas que exhiben dichos noticieros (artículo 5º ); 5º. A disponer que el material cinematográfico a que se refiere la ley se produzca en película de 35 milímetros, "sonora y parlante en su totalidad" (artículo 6o. ); y a disponer por último, que el Gobierno reglamente la ley por todos los medios a su alcance "teniendo en cuenta que el fin de la ley es estimular y fometar la industria cinematográfica nacional". Las medidas conducentes al fomento de la industria cinematográfica nacional, que podría adoptar el Gobierno, con base en la autorización dada por el artículo lo de la Ley 9ª de 1942 tendrían como límite o ámbito el señalado por las "normas generales" antes reseñadas, a cuyo tenor deben adoptarse, entre ellas la clasificación de empresas cinematográficas dispuestas por el artículo 3º. y la concesión de exenciones de derecho de aduanas o del impuesto nacional de espectáculos a los teatros o empresas que exhiban el material a que se refiere el parágrafo del artículo 4º. Dicho ámbito, no rebasable por el Gobierno al hacer uso de las facultades

otorgadas, circunscribe el fomento de la industria cinematográfica, a la fecha de expedición de la Ley 9ª, 31 de agosto de 1942. A este punto de vista parece referirse necesariamente el señor Ministro de Comunicaciones, en su consulta, al vincular el alcance de la Ley 9ª. de 1942 el artículo 32 de la Constitución política vigente, y proyectarla sobre la redefinición del concepto de industria cinematográfica y la regulación de la producción, distribución y exhibición de películas hasta la atribución de facultades el efecto a los organismos oficiales que se ocupen de dicha industria. Ha de advertirse, en primer término, que la Ley 9ª. de 1942 se encuentra vigente y que fue expedida con base en el artículo 11 del Decreto Legislativo No. 1 de 1936.

En efecto: El artículo 11 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 dispuso: "El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.

Parágrafo. Las leyes que se dicten en ejercicio de la facultad que otorga este artículo, requieren para su aprobación el voto favorable de la mayoría de los miembros de una y otra Cámara". La intervención estatal así instituida, como función del Congreso, por el constituyente del año 36 en cuanto se decretaba por medio de leyes, implicaba que al Congreso le correspondiera señalar los medios de intervención y al

gobierno ejecutarlos. Como instrumentos adecuados de intervención, se destacan de la Ley 9a. de 1942, la autorización al Gobierno para fomentar la industria cinematográfica colombiana, clasificar las empresas para estos efectos y establecer exenciones de derechos de aduana (artículo 4º.) y de impuestos nacionales sobre espectáculos públicos (artículo 5º.) en favor de empresas cinematográficas, clasificadas como colombianas según el artículo 3º. Y las medidas conducentes a tales efectos son las únicas adoptables por el Gobierno con fundamento en la autorización conferida por el artículo 1º, de la Ley. El artículo 7º de la ley hace alusión a la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República con base en el artículo 120, ordinal 3º de la Constitución sin necesidad que la ley lo confiera. Por consiguiente el artículo 7º, de la Ley 9ª de 1942 debe entenderse en armonía con el artículo 120, ordinal 3º. de la Constitución. El Constituyente de 1945, modificó el artículo 28 de la codificación constitucional de 1936 en los siguientes términos textuales: "El Estado puede intervenir por mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. "Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 78, ordinal 12, de la Constitución". En la expresión "por mandato de la ley" subrayada en el texto transcrito, que se mantuvo en la reforma constitucional de 1968, radica hoy la forma original o

presupuesto necesario de la intervención económica y su ejercicio como función del Gobierno está condicionado por el mandato del Congreso, conferido por medio de una ley formal. La Constitución confiere la competencia al Gobierno que debe ejercer mandato legal, que señale el ámbito legislativo de la intervención. La extensión del atributo, su ejercicio obligatorio y continuado han de quedar, pues, circunscritos por el mandato legal, como la jurisprudencia constitucional viene señalándolo, poniendo el énfasis en la naturaleza y alcance de los decretos que desarrollan el mandato legal de intervención y distinguiendo entre la intervención autorizada de conformidad con los artículos 32 y 76-11 de la Carta y la proveniente de precisas y temporales facultades extraordinarias, respecto de las cuales el I constituyente de 1968 recogió la restricción impuesta por el constituyente de 1945, en la norma transcrita. De manera que actualmente, la intervención del Estado en la economía puede cumplirse directamente por la ley o mediante facultades extraordinarias y protempore o por el Gobierno, con base en un mandato legal. En los dos últimos casos, mediante decretos-leyes o especiales con fuerza de ley, dictados por el Gobierno en sustitución del legislador o con su autorización. (Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Sección Primera del 14 de junio de 1974, Anales T. LXXX-VI, págs. 137 y 138). En todo caso, las facultades de intervención están condicionadas por el mandato legal a que se refiere el artículo 32 de la Constitución Nacional. El artículo 1º, de la

Ley 9ª. de 1942 habilitó al Gobierno para fomentar la industria cinematográfica colombiana conforme a los demás preceptos de la misma ley. Se trata de un mandato de intervención que atribuye al Gobierno la clasificación de las empresas cinematográficas y la determinación de las que sean de carácter nacional con base en lo prescrito por los artículos 2º. y 3º. En este caso el Gobierno, en cuanto debe obrar con base en los criterios que señale la ley, tiene la facultad de ejecutarlas. La clasificación de las empresas cinematográficas obedece a criterios señalados por la ley. El artículo 4º. faculta al Gobierno para eximir de derechos de aduana a las empresas cinematográficas colombianas en relación con la importación de los productos a que se refiere. Este precepto actualmente debe interpretarse en armonía con el artículo 76 ordinal 22 de la Constitución que atribuye al Congreso expedir una ley marco que tenga por objeto "modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". Las leyes que dicte el Congreso en ejercicio de esta atribución, según el artículo 120 ordinal 22 de la Constitución, deben ser desarrolladas por el Gobierno mediante decretos reglamentarios. El artículo 4º de la Ley 9ª. de 1942 habilita al Gobierno como una ley marco para prescribir exención de derechos de aduana en beneficio de las empresas a que se refiere, como una facultad permanente que el Gobierno puede ejercer por medio de decretos reglamentarios. De manera que la Ley 9ª de 1942, contiene en el artículo 1º, un mandato de intervención para que el Gobierno fomente la industria cinematográfica nacional,

que se debe ejercer dentro de los límites y en la forma que ella prescribe. No implica, desde luego, un amplio mandato de intervención en la mencionada industria para propender por su fomento, sino solo el de estimularla mediante exenciones tributarias. En los anteriores términos se resuelve la consulta del señor ministro de Comunicaciones.

OSVALDO ABELLO NOGUERA, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME

BETANCUR CUARTAS, HUMBERTO MORA OSEJO, JAIME PAREDES

TAMAYO. CLARA STELLA RAMOS S., SECRETARIA