CE-SC-44-EXP1985-N2245

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS DISTRITO ESPECIAL 1º Los Departamentos y Municipios pueden disponer según previno la Ley 19 de 1982 sobre su formación, adjudicación, cláusulas.2º Las normas, sobre tipos de contratos, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación, están reservadas a la ley (Decreto 222/83), así como las inhabilidades e compatibilidades.3º Liquidación de nuevos costos de los contratos. Formación aplicación. Requisitos.4º Contrato adicional. Límite de la cuantía.5º Contratos accesorios de obra pública.6º Contratos no perfeccionados: No puede pagarse o desembolsarse suma alguna ni iniciarse su ejecución por parte del contratista (arts. 290 a 297 y

299 ibídem).7 CONTRATOS DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA.

Perfeccionamiento (art. 285 del Código Fiscal del Distrito). Contrato adicional. Revisión a cargo de la Contraloría del Distrito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E., cinco (05) de septiembre (09) de mil novecientos ochenta y cinco (1985) Radicación número: 2245

Actor: MINISTRO DE GOBIERNO

Demandado: Referencia: Consulta.

El Señor Ministro de Gobierno, en Oficio Nº 1120, somete a consideración de la Sala la siguiente consulta: En la ejecución de los contratos de obra y de órdenes de trabajo, algunas entidades del Distrito Especial ordenan adiciones en el precio y en el plazo que se

cumplen en su totalidad por el contratista, sin que tales adiciones reúnan los requisitos legales que para su perfeccionamiento prevé el Acuerdo Nº 09 de 1976 del Concejo de Bogotá. La Contraloría del Distrito Especial en ejercicio del control fiscal que le corresponde, no ha refrendado los pagos de dichas órdenes o contratos por considerar que no se ha dado cumplimiento a las disposiciones legales sobre la materia, especialmente a los artículos 285, 286 y 289 del Código Fiscal de Bogotá. Por lo mismo, ha solicitado a la Procuraduría General de la Nación investigue esta situación. Teniendo en cuenta que la presunta irregularidad se encuentra en conocimiento de la autoridad competente y que no se ha causado perjuicio al patrimonio distrital, se consulta: 1. ¿Puede la Contraloría de Bogotá refrendar órdenes de pago de adiciones a contratos que no se legalizaren oportunamente, pero que se encuentran ejecutadas por el contratista obedeciendo las instrucciones impartidas por el organismo facultado para ello? 2. ¿Es procedente reconocer en la liquidación final del contrato las obras adicionales ejecutadas por el contratista, sin que la situación contractual se haya perfeccionado? Para una mayor información, me permito adjuntar la transcripción de los artículos citados. Consideraciones En desarrollo de su autonomía, los departamentos y municipios pueden disponer, según previno la Ley 19 de 1982 en su artículo 5º, sobre formación y adjudicación de los contratos y sobre sus cláusulas, conforme a sus intereses y a las necesidades del servicio; pero las normas sobre tipos de contratos, clasificación,

efectos, responsabilidad y terminación están reservados a la ley, así como las de inhabilidades e incompatibilidades. La aplicación de tales normas, contenidas hoy en el Decreto 222 de 1983, como la de los principios generales desarrollados en el Título IV de dicho decreto, fue dispuesta expresamente por su primer artículo en departamentos y municipios, incluido desde luego, el Distrito Especial. Previno también la ley citada que "cuando de la modificación de los contratos administrativos ordenados por la administración en razón del interés público se deriven nuevos costos a cargo del contratista, éste tendrá derecho a ser reembolsado por ellos". La manera como deben acreditarse y liquidarse esos nuevos costos quedó establecida por el artículo 21 del Título IV del Decreto 222, y por el artículo 20 la facultad de la entidad contratante para ordenar la modificación unilateral del contrato y el reconocimiento de los costos de ella provenientes. La resolución de modificación unilateral no puede dictarse sin previa consulta al Consejo de Ministros, cuando la cuantía de la modificación sea o exceda de cien millones de pesos, a los consejos de gobierno o a las juntas o consejos directivos, según el caso. En firme la decisión, la modificación se tiene como parte integrante del contrato y desde entonces surte sus efectos, pero podrá haber alteración de los plazos de cumplimiento y reajuste de las fianzas, si fuere pertinente. Salvo lo dispuesto en el Título IV, es decir, sin perjuicio de la aplicación de sus normas, hasta aquí citadas, cuando haya necesidad de modificar el plazo o el valor convenido y no se tratare de revisión de precios (art. 86), el Decreto 222

prevé en su artículo 58 la suscripción de un contrato adicional y fija el límite de su cuantía y los requisitos de su perfeccionamiento y ejecución. "En ningún caso podrá modificarse el objetó de los contratos, ni prorrogarse su plazo si estuviere vencido, so pretexto de la celebración de contratos adicionales, ni pactarse prórrogas automáticas". Tiene además prevista el decreto citado, la facultad de celebrar contratos accesorios de obras públicas "para la debida ejecución de otro contrato que aparece como principal"; y la de prescindir del trámite de licitación pública, para celebrarlos con los contratistas principales o por cuenta de ellos o con nuevos contratistas (art. 114). En todo caso, con cargo a estos contratos o a los de cualquier tipo definido por el Decreto 222, mientras no estén perfeccionados no puede pagarse o desembolsarse suma alguna ni iniciarse su ejecución por parte del contratista, so pena de incurrir en responsabilidad por ejecución indebida, exigible por los perjudicados a la entidad contratante, al funcionario o exfuncionario incurso en culpa grave o dolo o a éstos y a la entidad en forma solidaria (arts. 290 a 297 y 299 ibídem). Los contratos del Distrito Especial, se entienden perfeccionados al tenor del artículo 285 del Código Fiscal del Distrito, una vez ejecutoriada la providencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que los declare ajustados al Acuerdo de Autorizaciones, o vencido el término de 10 días sin que dicha Corporación decida; los contratos que no requieren esta revisión se perfeccionan una vez cumplidos los requisitos exigidos por el Código Fiscal.

El contrato adicional para modificar el valor convenido está sometido a los mismos requisitos del contrato original. Las adiciones relacionadas con el plazo sólo requieren de la autorización de la respectiva junta y prórroga de las garantías (art. 289 ibídem). Sin el lleno de estos requisitos no puede iniciarse la ejecución de ningún contrato, excepto de los celebrados en caso de calamidad pública, grave peligro social o económico, o alteración del orden público, reconocidos por Decreto del Ejecutivo Nacional o Distrital con anterioridad a la celebración del respectivo contrato (art. 286 ibídem). El desconocimiento de esta prohibición hace responsable al funcionario frente a terceros, a título personal, de las obligaciones contraídas, sin perjuicio de las sanciones legales y administrativas. Y mal puede la Contraloría Distrital autorizar pagos que se ordenen con cargo al Erario Distrital sin que se hayan cumplido los requisitos exigidos por el Código Fiscal. ' La revisión a cargo de la Contraloría del Distrito no se limita a procedimientos y operaciones que se hayan ejecutado, pasando por alto las omisiones en que se haya incurrido durante el trámite de contratación, pues así no cumpliría su objeto de verificar si aquel se adelantó de acuerdo con las normas aplicables al mismo en el Distrito Especial de Bogotá. El control posterior que se aplica una vez realizados y perfeccionado los actos sujetos al mismo, implica también verificar si se realizaron y perfeccionaron o no dichos actos, para autorizar o no los pagos que con base en ellos puedan ordenarse. Forzosamente toda obra pública ha de contratarse cuando su valor sea o exceda de $ 300.000.00 (art. 26, Decreto 222 de 1983) y autorizarse la celebración del

respectivo contrato o de su adición, en los términos de los artículos 58 y 114 del citado decreto; por otra parte el artículo 299 ibídem prohíbe pagar suma alguna de dinero o iniciar labores sin estar debidamente perfeccionado el contrato. Bastaría la mención de las anteriores normas y las pertinentes del Código Fiscal del Distrito para descartar la procedencia de ordenación de gastos y su refrendación por la Contraloría en los casos que plantea la consulta, como la posibilidad de reconocer el valor de obras adicionales, ejecutadas al margen del contrato original sin su debida y oportuna adición. En los anteriores términos se absuelve la consulta del Señor Ministro de Gobierno. Transcríbase.

JAIME PAREDES TAMAYO, PRESIDENTE DE LA SALA, OSVALDO ABELLO

NOGUERA, JAIME BETANCUR CUARTAS, HUMBERTO MORA OSEJO,

AUSENTE CON EXCUSA LEGAL.

ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA