CE-SC-67-EXP1977-N1128

FONDO AERONAUTICO NACIONAL - Naturaleza, características y funciones 1.— Naturaleza. Características. Funciones. 2.— El Fondo Aeronáutico Nacional está subordinado, dependiente del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. 3.— Prohibición a éste: "celebrar contratos de trabajo, ni de prestación de servicios con personas naturales". 4.— Facultad del gobierno para desarrollar el artículo 15 de la Ley 3 de 1977. 5.— ¿Qué se considera como "personal técnico al servicio del sector aeronáutico civil?

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, DE. Cinco (05) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977) Radicación número: 1128

Actor: Demandado: Referencia: CONSULTA El jefe encargado del Departamento Administrativo del Servicio Civil consulta lo

siguiente: PRIMERA PREGUNTA: El primer interrogante surge del artículo 18 de la Ley 3 de 1977, cuyo tenor literal es el siguiente: "También podrá el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil celebrar contratos de prestación de servicios siempre y cuando no se refieran al ejercicio de funciones administrativas, todo conforme a las disposiciones legales vigentes sobre el particular". "Deberán cederse al Departamento los contratos, distintos de los de trabajo, celebrados por el Fondo Aeronáutico Nacional y cuyo objeto sea la vinculación de personal a cualquier título". En consecuencia, la pregunta se concreta en saber si deben preverse en la planta

de personal del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil los empleos que sean necesarios para absorver las diferentes labores permanentes, en la actualidad desarrolladas por contrato".

RESPUESTA: 1.— La Ley 3a. de 1977 "por la cual se provee a la reorganización del Sector Aeronáutico Civil" dice que dicho sector de la Nación estará integrado por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y por el Fondo Aeronáutico Nacional. ( Artículo 1O ).

El Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil corresponde la formulación y adelanto de la política aeronáutica del país, dentro del marco de los planes generales de desarrollo. (Art. 2O). Entre sus funciones está la de "Ejecutar, directamente o mediante la celebración de contratos, los estudios y las obras necesarias para conformar y mantener la infraestructura aeronáutica de la Nación, para lo cual contará con la financiación del Fondo Aeronáutico Nacional". (Artículo 3º , numeral 3O ) A su vez, el Fondo Aeronáutico Nacional es un establecimiento público, esto es, una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. (Art. 4º ). Pero este establecimiento público tiene por creación legal sus características especiales: Es un ente exclusivamente FINANCIADOR de 1.— los estudios necesarios para la elaboración de planes y proyectos; 2.— los trabajos necesarios para la construcción, conservación, mejora, adición e instalación de los bienes y servicios que requieren la infraestructura aeronáutica de la Nación; 3.— los contratos de

interventoría que deban celebrarse para verificar la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas; 4.— la adquisición de muebles e inmuebles. (Art. 6O). En el presupuesto anual del Fondo podrá apropiarse una suma señalada por el Gobierno Nacional, la cual ha de ser transferida al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para el pago de asignaciones, salarios y prestaciones sociales de empleados públicos o de trabajadores oficiales que nombre o contrate el Departamento con el fin de atender a necesidades propias de su función. Dicha suma no podrá ser superior al diez por ciento del presupuesto respectivo. (Artículo 7º ). En ningún caso el Fondo Aeronáutico Nacional podrá celebrar contratos de trabajo, ni de prestación de servicios con personas naturales. (Artículo 7Q). Entre los bienes que constituyen su patrimonio están los ingresos percibidos por los bienes que le administre el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. También los dineros percibidos por concepto de bodegajes en los bienes administrados por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. (Artículo 8O ) El Jefe Del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil será el representante legal del Fondo Aeronáutico Nacional. (Artículo 10). Las funciones técnicas y administrativas para el desarrollo de las actividades propias del Fondo Aeronáutico Nacional serán realizadas por las distintas dependencias del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, conforme a la distribución que de ellas haga el Jefe de éste. (Artículo 11). Los inmuebles que en la actualidad son de propiedad del Fondo Aeronáutico

Nacional serán cedidos a título gratuito a la Nación. Asimismo, ingresarán al patrimonio de ésta los que a partir de la vigencia de esta Ley se adquieran con recursos del Fondo. La administración de los inmuebles a que se refiere este artículo corresponderá al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. (Artículo 13). El Gobierno expedirá los reglamentos necesarios para el adecuado funcionamiento del Fondo Aeronáutico Nacional, conforme a los términos de esta ley. (Artículo 14). Finalmente, por lo que concierne a determinados contratos celebrados por el Fondo está dispuesto en la Ley en referencia LA CESION al Departamento Administrativo Aeronáutica Civil en los términos siguientes: "Los contratos de trabajo que hasta la fecha de vigencia de la presente Ley hayan sido celebrados por el Fondo Aeronáutico Nacional deberán cederse al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, el cual asumirá todas las obligaciones y derechos en ellos contenidos,, (Artículo 17. inciso 2Q). "Deberán cederse al Departamento los Contratos, distintos de los de Trabajo celebrados por el Fondo Aeronáutico Nacional y cuyo objeto sea la vinculación de personal a cualquier título". (Artículo 18, inciso 2°). 2.— Como puede observarse en lo anterior, la Ley 3a. de 1977, en la reorganización del Sector Aeronáutico Civil determinó que el Fondo Aeronáutico Nacional es un establecimiento público con especiales peculiaridades, como tener carácter de ente financiador del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil; que sus funciones primordiales, como las técnicas y administrativas, son realizadas por

dicho Departamento, que éste le administra algunos de sus bienes; que no podrá celebrar contratos de trabajo, ni de prestación de servicios con personas naturales; y que el Jefe del Departamento Administrativo será el representante legal del Fondo Aeronáutico Nacional. Es decir, que por mandato legal, el Fondo Aeronáutico Nacional está subordinado, dependiente, del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en forma tal que sus fundamentales funciones, técnicas y administrativas, están absorbidos por el Departamento Administrativo, no tiene campo de acción independiente, como debiera ocurrir por la definida naturaleza de establecimiento público que tiene el Fondo. Es así un ente descentralizado nacional, despojado, en el fondo y la forma, de características conferidas en los Decretos-leyes 1050 y su complementario 3130 de 1968. Posiblemente por la indicada supresión de funciones, técnicas y administrativas, hecha al Fondo, la nueva Ley reorganiza —3a. de 1977— prohibió a éste "celebrar contratos de trabajo, ni de prestación de servicios con personas naturales", y ordeno que el Fondo cediera al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil los contratos de trabajo que hubiere celebrado, así como los distintos de éstos y cuyo objeto sea la vinculación de personal a "cualquier título". 3.— Cabe, entonces preguntarse, ¿cuáles son los efectos que producirá la ordenada cesión de contratos, de trabajo y de prestación de servicios, del Fondo Aeronáutico Nacional al Departamento Administrativo del mismo Sector? Al parecer, no puede ser distinta la respuesta a la afirmación de que las personas vinculadas por esos contratos deberán continuar recibiendo el tratamiento

estipulado en los contratos, porque la certidumbre jurídica impone respeto a las cláusulas convenidas, cuyo contenido, además, es Ley para los celebrantes según conocido principio jurídico. La situación bilateralmente convenida, escrita y firmada, no puede en recta aplicación legal ser unilateralmente variada, con el pretexto de cumplir la cesión de contratos prescrita por la nueva Ley.

Aún más: La Ley 3a. de 1977 confirma la aseveración de respeto contractual al hacerse la cesión de los contratos de trabajo cuando dice que ante ella el Departamento Administrativo "asumirá todas las obligaciones y derechos en ellos contenidos". (Art. 17 inciso 2O ). Y, también se comprenden, con los mismos efectos, las cesiones de los demás contratos "cuyo objeto sea la vinculación de personal a cualquier título". (Artículo 18, inciso 2 ).

Ese respeto a las situaciones definidas en los contratos, excluye la incorporación de ese personal contractual a la planta de personal del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, desde luego que la conformación de dicha planta tiene que sujetarse a criterios técnicos señalados en las normas legales vigentes, —como la aprobación de los manuales descriptivos de funciones según el Decreto-ley 174 de 1975—, que puede no conciliar con los términos indicados en los contratos, con violación posible del deber que impuso el legislador de que el Departamento Administrativo "asumirá todas las obligaciones y derechos" contenidos en los contratos, en las cesiones ordenadas. Es entonces una situación transitoria, que no puede en forma alguna renovarse, por prohibición legal, al vencimiento de los referidos contratos que se ceden.

Podría afirmarse que la Ley tiene un contenido un poco contradictorio, pero es menester tratar de dar solución buscando cimentación mediante el principio de la equidad. 4.— No sobra decir que, respecto de los contratos de trabajo que se ceden, es importante tenerse de presente como complemento, la posible ocurrencia de la figura jurídica llamada "Sustitución de Patrono "Contemplada por el Código Laboral en los Artículos 67 y siguientes, y sobre lo cual expresa esta Sala en concepto de agosto 22 de 1976 el siguiente aparte. "Por otra parte y como razón de orden general, puede decirse que no se ve razón alguna por la cual el fenómeno de la sustitución de patrono sea exclusivo de las relaciones laborales de carácter privado y no pueda presentarse en los casos de trabajadores al servicio de una entidad pública, vinculados a esta por un contrato laboral. ¿Con qué lógica podría sostenerse que el trabajador particular está amparado o a cubierto de las consecuencias desfavorables que contra él pueda significar en un momento dado el cambio en el dominio o administración de la empresa a la cual se sirve, y que el trabajador oficial no tenga las mismas garantías y esté sometido a los azares de aquellos posibles cambios? Por razones obvias el Estado, que es indudablemente el primer empresario y el autor de las principales iniciativas en materia de conquistas en beneficio de la clase trabajadora, no puede dejar desamparados a sus servidores, en situaciones como la que ya se viene comentado" (Radicación NO —1068). 5.— EN CONSECUENCIA, SE RESPONDE: Las personas vinculadas por contratos de trabajo y de prestación de servicios, celebrados por el Fondo Aeronáutico Nacional, y que éste CEDA al Departamento

Administrativo Aeronáutico Civil, en cumplimiento de la Ley 3a. de 1977, artículos 17 y 18, deben ser tratados por dicho Departamento CON SUJECION A LAS

CLAUSULAS DE SUS RESPECTIVOS CONTRATOS, Y CON LA TRANSITO

RIEDAD REFERIDA AL VENCIMIENTO DE LOS MISMOS.

SEGUNDA PREGUNTA: "Una segunda inquietud surge en los artículos referentes a las autorizaciones. En efecto dice así el artículo 15: "De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del Artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de ocho meses contados a partir de la vigencia de esta Ley, para los efectos siguientes: "1. Reorganizar el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, para lo cual podrá crear, suprimir o fusionar dependencias y asignar funciones.

2. Dictar un estatuto especial de carrera para el personal técnico al servicio del sector aeronáutico civil, para lo cual fijará los sistemas de selección, clasificación, remuneración y nomenclatura que sean necesarios.

3. Revisar el régimen prestacional y salarial de los servidores de la Aeronáutica Civil de la Nación y adoptar respecto del mismo las modificaciones que fueren necesarias, con respecto en todo caso de las prestaciones que les hayan sido reconocidas con anterioridad a la vigencia de la presente ley".

Las dudas legales surgen al Departamento en el numeral 2 del artículo transcrito. La primera acerca de si el estatuto de carrera a que él se refiere, únicamente puede tratar lo relacionado con selección, clasificación, remuneración y nomenclatura, materias señaladas expresamente en él, o si por el contrario puede

el Gobierno legislar en todos los aspectos comprensivos de un estatuto de personal: ingreso y permanencia en el servicio, causales y retiro del servicio y régimen disciplinario.

RESPUESTA:

1.— La carrera Administrativa es un sistema de administración de personal que tiene por objeto mejorar la eficiencia de la administración y ofrecer a todos los colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la estabilidad en sus empleos y la posibilidad de ascender conforme a las reglas que las normas establecen. Para alcanzar estos objetivos, el ingreso a empleos de carrera y los ascensos se harán exclusivamente con base en el mérito, mediante concursos u oposiciones; la permanencia en ellos se determinará por calificación de servicios. En ningún caso la filiación política de la persona o consideraciones de otra índole pueden tener influencia alguna. La dirección y administración de la carrera compete al Departamento Administrativo del Servicio Civil con la asesoría del Consejo Superior del mismo. El empleado ingresa a la Carrera Administrativa cuando inicia el período de prueba, se confirma al ser inscrito en el escalafón y pierde su carácter de empleado de carrera por las causales establecidas. (Decreto Reglamentario 1950 de 1973, artículo 180 a 183). 2.— Dice el Capítulo IX, de las Carreras Especiales, A. De los Cuadros Ocupacionales. Artículo 247 del citado Decreto: "A fin de organizar las carreras especiales que den desarrollo y estructura a la carrera administrativa, con los empleos de la administración asimilables por la naturaleza de sus funciones y la calificación profesional exigida para su desempeño, se formarán cuadros ocupacionales". Los siguientes artículos tienden al desarrollo de esos cuadros

ocupacionales. 3.— Es deducible entonces que la carrera administrativa está compuesta de una serie de etapas cuyo cumplimiento son pasos para garantizar la eficacia en sus objetivos en bien de la administración pública. Sus diversos aspectos constituyen un todo que debe guardar técnica y armonía, y que es menester estén previstos, como enunciación de principios de la carrera, el proceso selectivo: convocatoria, reclutamiento, concursos y oposiciones, lista de elegibles, provisión del empleo, período de prueba, escalafonamiento, promoción en la carrera, calificación de servicios, retiro de la carrera, y en definitiva, un régimen de personal que comprenda hasta un sistema disciplinario. Así es entendible el aspecto de organización de una carrera en su cabal significación y alcance. Por lo demás, en nuestro derecho administrativo puede afirmarse que "Carrera Administrativa" es un enfoque genérico, dentro del cual cabe el avance técnico de la reglamentación de Carreras Especiales, según ya se dijo está previsto en el Decreto 1950 de 1973, lo cual estructura un mayor desarrollo en la calificación de aptitudes, para proveer personal de especies de organización que tienen requerimientos de conocimientos excepcionalmente determinados. 4.— En la situación a estudio, se considera el desarrollo de facultades extraordinarias que concede el Congreso Nacional al Presidente de la República, cuya interpretación debe ser restrictiva, por lo excepcional de la facultad. De consiguiente, el Gobierno Nacional tiene que sujetarse a dichas facultades, que deben ser precisas, y por este aspecto, someterse al marco de lo expresamente autorizado, como imperativamente dice el texto legal de que "fijará los sistemas de

selección, clasificación, remuneración y nomenclatura que sean necesarios". En lo de más de la proyectada carrera, es consecuencial, que deberá estarse a las normas que están dispuestas para la Carrera Administrativa en su sentido general, en el decreto reglamentario 1950 de 1973 Precisamente, esta Sala en concepto de mayo 9 de 1975 dijo sobre la Carrera Administrativa, luego de estudiar sus variadas etapas: "Por el esquema descriptivo que acaba de hacerse, se comprende que la Carrera Administrativa tiene formas estáticas, y tractos dinámicos. Son formas estáticas, por ejemplo, la clase, la serie, el nivel, el grupo jerárquico, el cuadro ocupacional, el cuerpo profesional. Son tractos dinámicos el ingreso y el ascenso. Las formas son la condición o prerrequisito para que la dinámica de la carrera se manifieste efectivamente. "Como institución jurídica, la Carrera Administrativa está constituida por el conjunto de elementos formales y dinámicos. La realidad de la carrera depende de que unos y otros se hallen debidamente organizados y puedan ser puestos en acción. La Carrera no existe sino bajo la condición de que esté garantizada la existencia real de las formas y la efectiva acción de los factores dinámicos que inseparablemente la configuran, desde la instancia primera del ingreso hasta el régimen de las categorías de empleos, de modo que a éstas pueden tener acceso, por fuerza de mérito, los funcionarios incorporados al sistema". (Radicación No. 962). DE CONSIGUIENTE, SE RESPONDE El Gobierno Nacional al desarrollar la facultad concedida por el artículo 15 de la Ley 3a. de 1977, para dictar un estatuto especial de carrera para el personal

técnico al servicio del sector Aeronáutico Civil, sólo puede fijar los sistemas de selección, clasificación, remuneración y nomenclatura que sean necesarios, como lo dice la citada disposición legal, en el transcrito numeral 29. TERCERA PREGUNTA Otro aspecto sobre cuyo alcance desea este organismo conocer la opinión de esa alta Corporación Consultiva, es el referente a la expresión "personal técnico al servicio del sector Aeronáutico Civil", para precisar si cobija solamente al personal que trabaja en los servicios técnicos de aeronavegación (por ejemplo control de tránsito aéreo, comunicaciones, electrónica), o si cobija el nivel técnico a que se refieren los Decretos 1912 de 1973 y 174 de 1975. RESPUESTA 1.— El Decreto-ley 1912 de 1973 "por el cual se fija el sistema de clasificación, remuneración y nomenclatura para las distintas categorías de empleo de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias " dice: "Artículo 3O De acuerdo con la naturaleza general de las funciones, responsabilidades y complejidades—inherentes a los empleos y calidades exigidas para su ejercicio, las distintas clases y series se agruparán en orden jerárquico en los siguientes niveles: "... c) Nivel Técnico, que comprende los empleos cuyas funciones se relacionan principalmente con la aplicación de leyes, reglamentos y políticas administrativas o técnicas profesionales, y que impliquen facultades de iniciativa y decisión dentro del ámbito de su competencia". Estos se ubican dentro de la escala de remuneración del grado quince (15) al grado veintinueve (29).

2.— El Decreto-ley 174 de 1975 "por el cual se reajusta la escala de remuneración de los empleos de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y las Superintendecias", en el artículo 4° ratifica el concepto que se acaba de transcribir sobre nivel técnico, y se ubican dentro de la escala de remuneración del grado 19 al grado 29 3.— Como se observa, existe por disposición legal, el criterio de empleo de NIVEL TECNICO, que importa para mejor ilustración en el planteamiento que se hace. Pero es apenas lógico aceptarse, dentro de una apreciación de más acertado desarrollo administrativo, que deba considerarse como "personal técnico al servicio del Sector Aeronáutico Civil", aquel que exija conocimientos o experiencias propias de ese campo, que requiera una preparación adecuada y específica de esas actividades, que reclame una calificación para satisfacer servicios que sólo en ese sector se prestan, y ello, por personal especialmente dotado para esos objetivos, como, por vía de ejemplo, el que trabaja en los servicios técnicos de aeronavegación: control de tránsito aéreo, comunicaciones, electrónica y otras actividades propias y relacionadas con el sector aeronáutico.

4. Interesa recordarse que, en cumplimiento del artículo 255 del Decreto reglamentario 1950 de 1973, esta Sala emitió concepto favorable en noviembre 7 de 1974, sobre un proyecto de decreto "por el cual se establece el cuadro ocupacional de Servicios Técnicos de Tránsito Aéreo del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil", en el cual se decía como se constituía ese

cuadro, del proceso de selección, de la convocatoria, requisitos generales, requisitos específicos de experiencia y capacitación, concurso u oposición, lista de elegibles, provisión del empleo, del período de prueba, del escalafonamiento, de la calificación del servicio y disposiciones varias y transitorias. (Radicación 903). La Sala desconoce, en esta ocasión, si el citado proyecto llegó a concretarse en un decreto que, de existir, servirá para complementación del concepto sobre el personal técnico del sector Aeronáutico Nacional. Así se contesta la pregunta en referencia. Cópiese y transcríbase.

LUIS CARLOS SACHICA J. PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME BETANCUR

CUARTAS, SAMUEL ARANGO REYES, MARIO LATORRE RUEDA

EDNE COHEN DAZA, SECRETARIA