CE-SC-73-EXP1977-N1130

EMPLEADOS DEL ORDEN NACIONAL DEPARTAMENTAL MUNICIPAL O DISTRITAL INTENDENCIAL Y COMISARIAL – Diferencias / UNIVERSIDADES OFICIALES - Calidad de sus empleados ¿Los profesores y los empleados administrativos dependientes de las Universidades oficiales son empleados públicos? 1.— Universidades de carácter nacional. 2.— Universidades de carácter departamental. 3.— Universidades de carácter municipal. SERVIDORES PUBLICOS - Diferencias entre empleados públicos y trabajadores oficiales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, D.E., veintiuno (21) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977) Radicación número: 1130

Actor: Demandado: Referencia: CONSULTA El señor Ministro de Educación encargado, en oficio 05282 de primero (1Q) de los corrientes hace las siguientes consultas: PRIMERA PREGUNTA. Los profesores y los empleados administrativos dependientes de las Universidades Oficiales son empleados Públicos?

RESPUESTA. A este respecto, importa saberse la naturaleza jurídica que, por vía general, haya señalado la ley a la universidad oficial. De igual manera, es preciso indagarse, qué de ese ente se ha definido en el acto creador, en cada caso particular, trátese de Universidad Nacional, Departamental o Municipal. También debe considerarse que según el Decreto-ley 088 de 1976, en el artículo 14, "La educación es un servicio público y cumple una función social". Cabe distinguir varias situaciones:

— Las Universidades de Carácter Nacional. Está legalmente definido que son Establecimientos Públicos. En efecto, el Decreto-ley 088 de enero 22 de 1976, dictado con base en las facultades concedidas por la Ley 26 de 1974 dice en su artículo 15: "El sector educativo de la Nación está constituido por el Ministerio de Educación Nacional y por los siguientes Establecimientos Públicos que le están adscritos. "...— Las Universidades Nacionales". Existen también leyes que, particularmente, señalan a una universidad de carácter nacional como un Establecimiento Público, y le dan régimen especial, como es el caso de la Universidad Nacional de Colombia mediante la Ley 65 de 1963

Ahora bien: definido el ente como Establecimiento Público, los servidores de éste son calificados por la ley, por regla general, COMO EMPLEADOS PUBLICOS, es decir, vinculados por una relación estatutaria, y sólo por excepción, tienen la calidad de TRABAJADORES OFICIALES, esto es, de nexo contractual sometido al derecho laboral ordinario. Precisamente, el Decreto-ley 3135 de 1965 dice: "Artículo 5º . Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son Empleados Públicos: sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los Estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo".

Por lo demás el Decreto reglamentario 1950 de 1973 en el artículo 3O prescribe:

"Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo". Las Universidades de carácter Municipal. Pueden también los municipios, existe sobre éstos el Decreto 277 de 1958, que, en forma general, les señala los objetivos, pero sin caracterizarlos en alguna de las modalidades que, para los entes nacionales descentralizados, establece el Decreto-ley 1050 de 1968. Dispone el indicado decreto en el artículo 1O . "Las Universidades oficiales departamentales, a partir de la vigencia de este decreto, serán personas jurídicas autónomas que tendrán por objeto el fomento de la alta cultura, la investigación científica, la formación profesional, la prestación de servicios investigativos, técnicos y sociales orientados a elevar el nivel moral, intelectual y económico de sus respectivas regiones y del país". Pero, sabido es que pueden los Departamentos, dentro de su autonomía para la administración de los asuntos seccionales, con los límites que establece la Constitución. (Artículo 182), crear entes para la educación como una universidad, con carácter departamental y con la estructuración que igualmente esté permitido y se prefiera. (Artículo 187, numeral 6O ). Desde luego, en el mismo acto creador se podrá definir la clasificación de los servidores del organismo creado y a esa determinación habrá de estarse, como también esa calidad podrá deducirse de la

naturaleza que se imprima al ente mismo. No está demás observar que, corresponde a las Asambleas por medio de Ordenanzas,"Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos", así como, "crear, a iniciativa del Gobernador, los establecimientos Públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determino la ley". (Artículo 187, numerales 5º y 6°0. — Las Universidades de carácter Municipal. Pueden también los municipios, dentro de su autonomía administrativa establecida por la Constitución, y conforme a la ley, dar nacimiento a una universidad, del orden municipal, y nada se opone a que en el mismo acto germinador se indique la situación jurídica de los servidores de esa entidad, o a que ella surja de la modalidad que se le conceda a dicha creación. Cabe recordarse que son atribuciones de los Consejos, que se ejercerán conforme a la ley, "Determinar la estructura de la Administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos", y "crear, a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley" (Artículo 197, numerales 3° y 4°). EN CONSECUENCIA, SE RESPONDE 1.— En las Universidades Oficiales de carácter Nacional, por ser Establecimientos Públicos, por regla general, sus servidores son EMPLEADOS PUBLICOS, y por

excepción, EMPLEADOS OFICIALES, según lo antes expuesto. 2.— Respecto a las Universidades Oficiales de carácter Departamental y Municipal, y en cuanto a sus servidores, habrá de estarse a la calificación hecha en el respectivo acto creador de la entidad, o que se deduzca de la naturaleza que se haya dado a la misma. SEGUNDA PREGUNTA.¿Si son empleados públicos, pueden discutir pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas con la universidad en la cual trabajan como empleados públicos? RESPUESTA. Para el caso resulta oportuno precisar algunas particularidades de los EMPLEADOS PUBLICOS Y LOS TRABAJADORES OFICIALES: 1.— Los empleados públicos están vinculados por una relación legal reglamentaria. Los trabajadores oficiales lo están por un contrato de trabajo. 2.— Los empleados públicos y los trabajadores oficiales pueden formar un sindicato, salvo los integrantes del ejército nacional y los cuerpos o fuerzas de policía, de conformidad con el artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo. 3.— Los sindicatos de los empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones sino sólo "presentar a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos que contengan solicitudes que interesen a todos los afiliados en general" (Artículo 414 citado). Los trabajadores oficiales pueden presentar pliegos de peticiones. 4.— Los empleados públicos no pueden firmar convenciones colectivas. Los trabajadores oficiales pueden hacerlo. (Artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo). 5.— Los empleados públicos y los trabajadores oficiales no pueden hacer huelgas

y paros. (Artículo 416 Código Sustantivo del Trabajo). 6.— Los empleados públicos carecen de fuero sindical aunque ocupen cargos de dirección en el sindicato. Los trabajadores oficiales tienen ese fuero como los directores de sindicatos de trabajadores particulares, salvo los que tienen cargos de dirección, confianza o manejo. (Artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo). 7.— Los empleados públicos, por estar bajo una relación legal y reglamentaria, pueden ser desvinculados en cualquier momento sin previo aviso ni indemnización, a menos que pertenezcan a la carrera administrativa que tiene su reglamentación especial, y en otros casos legales. Los trabajadores oficiales tienen la garantía de la estabilidad que se origina en la vigencia de su contrato de trabajo. 8.— Las peticiones de los empleados públicos, caso de ser negadas, no tienen especial medio para solución. Pero si el pliego de peticiones de los trabajadores oficiales no fuere resuelto favorablemente, en la etapa de arreglo directo, la decisión final será tomada por un tribunal de Arbitramento Obligatorio. DE CONSIGUIENTE SE RESPONDE LOS EMPLEADOS PUBLICOS no pueden presentar pliegos de peticiones, ni celebrar convenciones colectivas.

TERCERA PREGUNTA: ¿Hay algunas diferencias en cuanto a su naturaleza entre los empleados públicos nacionales y los departamentos, intendenciales, comisariales, distritales, o municipales?

RESPUESTA. Por aspecto general, los servidores departamentales, intendenciales, comisariales y municipales, reciben la misma calificación que los del orden nacional. Tienen similar naturaleza. Son EMPLEADOS PUBLICOS los vinculados con la administración mediante acto

legal reglamentario, como un Gobernador, Intendente, Comisario, Alcalde, Personero, Tesorero. Son TRABAJADORES OFICIALES los que tienen relación con la administración por razón de un contrato de trabajo, como los trabajadores de obras públicas y otros en que medio dicho contrato. Pero existen algunas observaciones que hacer respecto a los empleados públicos del orden nacional y los de los entes territoriales en mención: 1.— En la reforma constitucional de 1968 se dejó en manos del legislador determinar la estructura de LA ADMINISTRACION NACIONAL y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos así como el régimen de las prestaciones sociales (Art. 76 ordinal 9O C.N.), y el Presidente pasó la atribución de "crear, suprimir y fusionar empleos, en los Ministerios Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos" (Art. 120, Ord. 21). En cambio, en EL ORDEN DEPARTAMENTAL. La situación está regulada, con atribuciones para las Asambleas Departamentales (Art. 187. Ord. 5O ) y los Gobernadores (artículo 194, numeral 9O ). EN EL CAMPO MUNICIPAL, está que es atribución de los Consejos, que ejercerán conforme a la ley determinar la estructura de la administración, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. (Artículo 197, regla 3a.). En el Decreto-ley 1926 de 1975, sobre régimen administrativo de LAS

INTENDENCIAS Y COMISARIAS, se dice:

"ARTICULO 9O corresponde a los Consejos Intendenciales: ... f) Determinar, a iniciativa del Intendente, la organización administrativa intendencial, las funciones de las distintas dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos y su régimen prestacional". "ARTICULO 13.— Corresponde a los Consejos Comisariales: ....g) Determinar, a iniciativa del Comisario, la organización administrativa comisarial, las funciones de las dependencias, las escalas de remuneración correspondiente a las diferentes categorías de empleos y su régimen prestacional. 2.— Los empleados públicos del orden nacional tienen estatutos legales propios. En el campo laboral están regidos por el Decreto-ley 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969. En el aspecto de organización administrativa los regula el Decreto-ley 2400 de 1968, modificado por el Decreto-ley 3074 del mismo año, y su decreto reglamentario 1950 de 1973. En cambio, los empleados públicos de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios están sujetos a las reglamentaciones que para ellos hayan expedido los órganos competentes de esas entidades territoriales. 3.— Los empleados públicos del orden departamental, intendencial, comisarial y municipal, como un Gobernador, Intendente, Comisario y Alcalde, son de LIBRE NOMBRAMIENTO Y PROMOCION por tener el carácter de Agentes de la autoridad nominadora. No existe en estos aspectos territoriales LA CARRERA ADMINISTRATIVA, como sí está prevista y desarrollada para los empleados públicos del orden nacional:

4.— Los empleados públicos de los Departamentos, Intendencias, Comisarías, y Municipios para la graduación de los cargos de PRESTACIONES SOCIALES, están clasificados en seis categorías por el Decreto 2767 de 1945. En los anteriores términos se absuelve la pregunta en referencia. Transcríbase.

LUIS CARLOS SACHICA, PRESIDENTE DE SALA; JAIME BETANCUR

CUARTAS, SAMUEL ARANGO REYES, MARIO LATORRE RUEDA EDNE COHÉN DAZA, SECRETARIA El doctor Luis Carlos Sáchica se abstiene de firmar porque se declaró impedido para conocer de la absolución de esta Consulta, de conformidad con el artículo 103 del Código Contencioso Administrativo. Ley 167 de 1941.