CE-SC-82-EXP1982-N3438

POTESTAD REGLAMENTARIA – No es absoluta ni ilimitada / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – Limitación de potestad reglamentaria Del Presidente de la República (artículo 120 ordinal 3º C. N.). El poder reglamentario no es absoluto ni ilimitado, por cuanto está sujeto al contenido mismo de la ley, la que impide ampliar su ámbito de aplicación restringiéndolo en sus alcances o disposiciones, pero todo ello, respetando el campo reservado del legislador. CIUDADELA INDUSTRIAL "SIMON BOLIVAR" La Ley 31 de 1979, artículo 8º fijó una extensión de 100 hectáreas para construir la ciudadela Simón Bolívar. La ciudadela, solo puede consistir en dos zonas, y deberá estar situada frente al Terminal de Barranquilla y su cabida total, para efectos de construcción no podrá exceder las 100 hectáreas. — El Decreto 1615 de 1980, reglamentario de la ley en mención, amplia el lugar de localización de la ciudadela, criterio distinto al del registrador. Declárase la nulidad del artículo 1º, del Decreto 1615 de 1980 "por el cual se reglamentan los artículos 8º y 9º de la Ley 31 de 1979"

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E, veinte (20) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 3438

Actor: ALBERTO GOMEZ MEJIA

Demandado:

Sesión del día 30 de julio de 1982.

Demandante: Alberto Gómez Mejia.

El ciudadano Alberto Gómez Mejía, en ejercicio de la acción pública consagrada en el articulo 66 del C. C. A., solicitó se declarase la nulidad del articulo lo. del Decreto 1615 de 1980, "por el cual se reglamentan los artículos 8º y 9º de la Ley 31 de 1979".

1. Antecedentes.

Como hechos sustentatorios de su pretensión relata, en primer término, cómo el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución Nacional, expidió el decreto citado con el fin de reglamentar la Ley 31 de 1979. Igualmente presenta como hecho segundo de la demanda el texto del artículo lo. del Decreto acusado. Por último agrega que el decreto reglamentario impugnado fue publicado en el Diario Oficial, tal como se acredita con ejemplar que anexo. En capítulo de la demanda que intitula "disposiciones violadas y concepto de tales violaciones" el demandante sostiene: "Considero que la disposición que acuso quebranta en forma directa los artículos 8º y 9º de la Ley 31 de 1979, que se quiso reglamentar con dicha norma. Por esta misma causa, esa norma violó también en forma indirecta, el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución Nacional, al igual que el artículo 55 de la misma.

En efecto: de conformidad con los artículos 8º y 9º de la Ley 31 de 1979 el Gobierno deberá constituir una ciudadela industrial y un puerto alterno para la

ciudad de Barranquilla dentro de los terrenos del Parque Nacional Natural de la isla de Salamanca, asunto que, bien mirado, hace dudar del principio de la sabiduría del legislador. De cualquier manera la Corte Suprema de Justicia ya definió la constitucionalidad de esa ley, y de ella hacen parte los artículos 8o. y 9o., que transcribo a continuación, y que fueron violados por el artículo lo. del Decreto 1615 que impugno: "Ley 31 de 1979. Artículo 8º Declárase de utilidad pública y de interés social en el Departamento del Magdalena la zona ubicada frente al Terminal Marítimo de la ciudad de Barranquilla en la cual el Gobierno financiará y construirá una ciudadela industrial que se denominará 'Simón Bolívar' con el propósito de propiciar una mayor integración geográfica y económica de la Costa Atlántica. "La Empresa Puertos de Colombia construirá igualmente en dicha zona un puerto alterno al de la ciudad de Barranquilla, de acuerdo con los estudios preliminares y especificaciones técnicas establecidas por la misma empresa. "Artículo 9o. En desarrollo de lo establecido en el artículo anterior el Gobierno Nacional adquirirá en "ese sector del departamento del Magdalena cien (100) hectáreas de terreno dentro de las cuales se construirá el Puerto Alterno y la Ciudadela Industrial, decretando si fuere necesario, la expropiación e indemnización de los predios que fueren indispensables. "Del texto de estos dos artículos de la ley se infiere sin dificultad los siguientes aspectos: El Gobierno Nacional deberá construir la Ciudadela Industrial Simón Bolívar y el

Puerto Alterno a la ciudad de Barranquilla. La construcción de estas dos obras deberá realizarse en la "zona ubicada frente al Terminal Marítimo de la ciudad de Barranquilla". El Gobierno adquirirá "cien (100) hectáreas de terreno, dentro de las cuales se construirá el Puerto Alterno y la Ciudadela Industrial". "Ahora bien, el artículo lo. del Decreto 1615 de 1980, que pretendió reglamentar estos dos artículos, excedió el precepto legal por las siguientes razones: Dispuso que se instalaría allí tres zonas —para muebles de servicio privado, para desarrollo industrial y para puerto alterno— cuando la ley solo autorizaba las zonas industriales y para puerto alterno. Con la destinación de un bien público ("el gobierno nacional adquirirá. . . ") para beneficio particular podrá eventualmente incurrirse en una violación de la ley penal, en la figura del peculado por destinación. Si los honorables Magistrados observan el plano de localización a que se refiere el artículo 2o. del Decreto 1615 podrán comprobar que las zonas establecidas en el artículo lo. no quedan ubicadas frente al Terminal Marítimo, sino que exceden en mucho esta precisión geográfica, especialmente hacia el norte (aguas abajo del Río)". Igualmente, sobre el mismo plano, puede observarse claramente que al precisar los linderos que indicó el Decreto 1615, el total de las hectáreas ascienden a doscientas diez (210) cuando la ley solo hablaba de un centenar. "d) Finalmente el decreto fue publicado en forma incompleta, toda vez que el Plano de localización, al que se refiere el artículo 2o. del decreto y que precisa los

linderos del artículo lo. no fue editado en el Diario Oficial. "Por otra parte, en los considerandos del decreto se afirma que "de acuerdo con las conclusiones de la Comisión designada por el Presidente de la República para estudiar el caso del Parque Natural de la Isla de Salamanca, tales construcciones no afectarían el equilibrio ecológico del mencionado parque". La motivación del decreto es inexacta y falsa, en primer lugar porque el concepto de "equilibrio ecológico" no existe ni responde a ninguna realidad, ni ha sido definido por ningún estudioso de las ciencias ambientales, y mal podría la Comisión haberle formulado semejante exabrupto; y en segundo lugar las conclusiones de la Comisión están contenidas en el Informe anexo, que me permito presentar como prueba".

2. Suspensión provisional.

El magistrado sustanciador de entonces, en auto de fecha 15 de octubre de 1980, admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de la disposición acusada por las razones que se toman textualmente del proveído: "Sostiene el actor en acápite correspondiente a la medida provisoria que el artículo lo. del referido decreto reglamentario "excedió los términos de la ley que pretendía reglamentar" al efecto enfrenta el "texto de la disposición impugnada con el artículo 9o. de la Ley 31 de 1979. Afirma que mientras dicha norma limita a 100 hectáreas la zona dentro de la cual deba construirse el puerto alterno y la ciudadela industrial, el artículo lo. del decreto asigna para esos mismos fines una extensión de 160 hectáreas.

"Efectivamente como lo afirma el demandante la zona delimitada en el decreto está formada por sendos rectángulos, dos de los cuales corresponden a los terrenos para la construcción del puerto alterno y la ciudadela industrial. De acuerdo con el texto del artículo los lados de esos dos rectángulos son: 2.000 m. x 500 m. y 2.000 m. x 300 m., lo cual arroja las siguientes áreas 1.000.000 m2 y 600.000 m2, es decir 160 hectáreas. Como quiera que el artículo 9o. de la Ley 31 de 1979 limitó a 100 hectáreas la zona dentro de la cual se construirá el puerto alterno y la ciudadela, es evidente que la norma reglamentaria excedió las prescripciones de la ley reglamentada, por lo cual resulta manifiesta la violación directa del referido artículo 9o. de la Ley 31 de 1979 y la violación indirecta del artículo 120-3 de la C. N. Basta realizar las operaciones aritméticas simples contenidas en el artículo del decreto para que la violación aparezca en forma prominente". El Ministerio de Obras Públicas, por conducto de apoderado, interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, lo cual le fue negado por haber sido presentado fuera de tiempo. Con posterioridad mediante auto de 21 de noviembre de 1980, se aceptó como coadyuvante de las pretensiones de la demanda al ciudadano Luis Antonio Barrera.

3. Concepto del señor fiscal de la Corporación.

El señor Agente del Ministerio Público llega a la conclusión final consistente en que debe decretarse la nulidad del artículo lo. del Decreto 1615 de 1980, por

múltiples razones que expone en su concepto las cuales pueden sintetizarse en el último párrafo del mismo que es del siguiente tenor: "En este orden de ideas, si bien es cierto que de la inspección judicial se saca en conclusión que de las 210 hectáreas que contempla el proyecto, 133 son de propiedad de la Nación y se superponen sobre la zona considerada por el artículo lo. del Decreto 1615 de 1980, no es menos cierto, que siendo el Gobierno el promotor de la Ley 31 de 1979, en cuya ponencia no dijo nada sobre el particular, y, además, en ejercicio de la facultad o potestad reglamentaria, tampoco menciona nada sobre lo que después adujo como impugnador en nada se ha desvirtuado la apreciación y argumentación tenida en cuenta por el H. Consejero Sustanciador, razón por la cual ella tiene plena validez y como tal, ahora ha de declararse la nulidad del artículo lo. del Decreto 1615 de 1980".

4. Consideraciones de la Sala.

Habiéndosele dado al presente negocio el trámite legal y no habiéndose encontrado nulidades que invalidasen la actuación pasa la Sala a ocuparse del aspecto de fondo. El artículo 120 de la Constitución Nacional, en su numeral 3o. le asigna al Presidente de la República, como Jefe del Estado y Suprema autoridad administrativa, la de "ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo las órdenes, decretos, y resoluciones para la cumplida ejecución de las leyes". Según el texto citado el Presidente goza, por mandato constitucional, de la

potestad reglamentaria, la cual, según la misma norma, se puede traducir en actos consistentes en órdenes, decretos o resoluciones. Pero cualquiera sea la alternativa a que se acoja el Presidente para ejercer cumplidamente la potestad reglamentaria, tiene que perseguir como fin "la cumplida ejecución de las leyes". Esto quiere decir, que el acto presidencial tiene como ámbito máximo, en su ejercicio, el que le fija la ley, pero en ningún caso más allá de él. Y es que la función administrativa de la actividad constitucional del Estado, que por mandato de la Carta, se le encomienda al órgano ejecutivo, debe estar dirigido a la aplicación de la Constitución, de la ley y de los demás ordenamientos inferiores; y, la potestad reglamentaria, a desarrollar las normas generales y abstractas para efectos de su adecuada realización. La causa primaria del poder especial de reglamentar se encuentra en la necesidad de ejecutar en su plenitud el derecho objetivo, lo cual se traduce en la norma constitucional; y el límite de su ejercicio, se halla en el mismo estatuto que se pretende reglamentar y en la obligación de aplicarlo en su totalidad. Esta doctrina, ha sostenido esta Corporación: "fluye natural y espontáneamente del artículo 120, numeral 3o. de la Constitución Nacional. Al Presidente de la República corresponde, en desempeño de su función administrativa general y de su poder reglamentario en particular, expedir las órdenes, resoluciones y decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Así el campo en que se mueve aquella potestad está fijado por la obligación de realizar íntegramente el

mandamiento superior. Tanta será la materia reglamentable, cuando aparezca de la necesidad de aplicar correctamente el estatuto que se desarrolla. "La función reglamentaria no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, y de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamentado debe ser reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no solo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sino también lo que se encuentre implícito en ella". De lo anterior se tiene entonces como consecuencia fundamental la que el poder reglamentario que se otorga por mandato constitucional al Presidente de la República no es absoluto ni ilimitado, por cuanto está sujeto al contenido mismo de la ley, lo que le impide ampliar su ámbito de aplicación restringiéndolo en sus alcances o disposiciones, pero todo ello respetando el campo reservado al legislador. De tal manera que, debe, simplemente desarrollar, lo establecido en el texto de la ley sustantiva para su cumplida ejecución, facilitando su inteligencia y haciendo operante la norma de carácter superior (An. t. LXXXIII, pág. 314). Los artículos 8o. y 9o. de la Ley 31 de 1979, que se citan como transgredidos por la parte demandante son del siguiente tenor: "Artículo 8o. Declárase de utilidad pública y de interés social en el Departamento del Magadalena la zona ubicada frente al Terminal Marítimo de la ciudad de Barran-quilla, en la cual el Gobierno financiará y construirá una ciudadela industrial

que se denominará 'Simón Bolívar' con el propósito de propiciar una mayor integración geográfica y económica de la Costa Atlántica. "La Empresa Puertos de Colombia construirá igualmente en dicha zona un puerto alterno al de la ciudad de Barraquilla, de acuerdo con los estudios preliminares y especificaciones técnicas establecidas por la misma empresa. "Artículo 9º En desarrollo de lo establecido en el artículo anterior el Gobierno Nacional adquirirá en ese sector del departamento del Magdalena cien (100) hectáreas de terreno dentro de las cuales se construirá el Puerto Alterno y la Ciudadela Industrial, decretando si fuere necesario, la expropiación e indemnización de los predios que fueren indispensables". Por su parte la norma cuya nulidad se invoca, vale decir artículo lo. del Decreto 1615 de 1980 consagra: "Artículo 1. La Ciudadela Industrial 'Simón Bolívar' y el Puerto Alterno de la ciudad de Barranquilla, a que se refieren los artículos 8o. y 9o. de la Ley 31 de 1979, estarán situados en la margen derecha del Río Magdalena y según el plano de localización titulado 'Ministerio de Obras Públicas y Transporte-Empresa Puertos de Colombia-Conservación de Canales Navales-Bocas de Ceniza-Plano de localización', fechado en Barranquilla en enero de 1980, tendrán los siguientes linderos:

A. Zona para muelles de servicio privado. Partiendo de un punto A, de coordenadas1'703.580,60 N y 929.499,90 E, 10° 57' 30" (latitud); 74° 45' 06"

(longitud) situado a la orilla del río se sigue en dirección nororiental, en línea recta una distancia de 250 metros hasta llegar al punto B de coordenadas 1'703.625,85 N y 926.680,80 E, 10° 57' 31" 8 (latitud); 74° 44' 58" (longitud); de este punto B se sigue en dirección noroccidental y en línea recta perpendicular a la anterior, dos mil metros (2.000 mts.) hasta llegar al punto F , de coordenadas 1704.570, 20 N y 926.295,20 E, 10° 58' 35" 4 (latitud); 74° 45' 11" 1(longitud); de este punto F se sigue en dirección sur occidental en línea recta perpendicular a la anterior hasta el punto G, situado a la orilla del río de coordenadas 1 '704.529,90N, 926.057,50 E, 10° 58' 34" 0 (latitud); 74° 45' 18" 9 (longitud); de este punto G se sigue por la orilla del río, aguas arriba hasta llegar al punto A de partida.

B. Zona para desarrollo industrial Partiendo del punto B, de coordenadas1'703.625,85 N y 926.680,80 E, 10° 57' 31" 8 (latitud); 74° 44' 50" 0

(longitud); se sigue en línea recta en la prolongación de la recta AB, 500 metros hasta llegar al punto C, de coordenadas 17'703.717,60 N y 927.171,60 E, 10° 57' 34" 8 (latitud); 74° 44' 41" 6 (lon-gitud); situado a la orilla de la carretera que va

hacia Ciénaga; de este punto C se sigue en dirección noroccidental y en línea recta perpendicular a la anterior dos mil metros(2.000 mts.) hasta llegar al punto D, de coordenadas 1 '704.666,70 N y 928.788,90 E, 10°8' 38" 5 (latitud); 74° 44' 55" 0 (longitud); de este punto D se sigue en dirección surocci-dental y en línea recta perpendicular a la anterior quinientos metros (500 mts. ), hasta el punto F de coordenadas 1'704.570,20 N y 926.295,20 E, 1098' 35" 4 (latitud); 74° 45'11" 1 (longitud); de este punto F en línea recta, que sirve de lindero oriental a la zona para muelle de servicio privado hasta el punto B de partida".

C. Zona para puerto alterno. Partiendo del punto G, de coordenadas 1º704.529,90

Ny 926.057,70 E, 10° 58' 34" 0 (latitud); 74° 45' 18" 9 (longitud) tomando una distancia de 300 metros sobre la línea GD hasta el punto E, de coordenadas 1 '304.585,90 N y926.358,50 E, 10° 58' 35" 9 (latitud); y 74° 45' 09" 1 (longitud); de este punto E se sigue en dirección noroccidental en línea recta dos mil metros (2.000 mts.) hasta llegar al punto H de coordenadas 1'707.526,10 N y 925.714,50 E, 10° 59'34" 9 (latitud); 74° 45'30"2 (longitud) situado a la orilla del antiguo Caño a

Ciénaga, siguiendo por la orilla de este canal trescientos metros en Ünea recta hasta el punto L, de coordenadas 1'707.434,60 NY 925.435,80 E, 10° 57' 36" 4 (latitud); 74° 45' 39" 4 (longitud) situado sobre la orilla del río; de este punto I siguiendo por dicha orilla, aguas arriba hasta G, punto de partida". Según lo anterior, se llega a las siguientes consideraciones: El artículo 8º de la Ley 31 de 1979, una de las disposiciones que se cita como vulneradas, contempla según su texto lo siguiente: Declarar de utilidad pública y de interés social la zona situada en el Departamento del Magdalena frente al Terminal Marítimo de Barranquilla. En tal zona, el Gobierno Nacional construirá la Ciudadela Industrial Simón Bolívar, para "propiciar una mayor integración geográfica y económica de la Costa Atlántica". La Empresa Puertos de Colombia construirá también en dicha zona un puerto alterno al de la ciudad de Barranquilla, teniendo en cuenta las especificaciones técnicas establecidas por la misma Empresa. Por su parte el artículo 9o. de la citada ley contempla lo siguiente: La autorización al Gobierno Nacional para adquirir en el Departamento del Magdalena, y en el sector a que se hace referencia en el artículo 8º, 100 hectáreas de terreno. Dentro de tales terrenos se "construirá el Puerto Alterno y la Ciudadela Industrial, decretando, si fuere necesario, la expropiación e indemnización de los predios que fueren indispensables. Muy a las claras puede apreciarse que realmente la ley fijó una extensión de 100

hectáreas para construir la Ciudadela Simón Bolívar dentro de las cuales se construirán a su vez el puerto alterno y la ciudadela industrial. En el caso sub-judice y como ya se expresó, se tiene que la ley 31 de 1979 fijó el ámbito de la competencia del Presidente de la República en cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria, al establecer los parámetros. Y estos límites, fundamentalmente hacen referencia a la actividad en cuanto a las atribuciones mismas que puede desarrollar el Gobierno las cuales circunscribe a declarar de utilidad pública y de interés social una zona, para construir la Ciudadela Simón Bolívar y a las limitaciones de los bienes sobre los cuales se proyectan la ciudadela y el puente. La ciudadela, en los términos de la ley, solo puede consistir en dos zonas, y deberá estar situada frente al Terminal de Barranquilla y su cabida total, para efectos de construcción no podrá exceder las 100 hectáreas. Los términos de la ley, en los aspectos anteriormente señalados son lo suficientemente claros, y su modificación por parte del decreto reglamentario, se tornan en el campo jurídico en un imposible; solo por un ordenamiento de igual jerarquía al de la ley podrían modificar tales términos. El Decreto 1651 de 30 de junio de 1980, es perentorio en su encabezamiento al disponer: "por el cual se reglamentan los artículos 8o. y 9o. de la Ley 31 de 1979". De consiguiente el estatuto reglamentario como jurídicamente es procedente, solo puede reglamentar la ley a la que hace referencia en sus artículos y en virtud de la

cual se causa el reglamento que debe encausarse dentro del marco que le fija la ley. Luego, en los considerandos del Decreto citado, se hace expresa referencia a que "por la Ley 31 de 1979 por la cual la Nación conmemora el nacimiento del Libertador Simón Bolívar, el sesquicentenario de su muerte y se dictan otras disposiciones, en sus artículos 8o. y 9o. dispuso la construcción de la ciudadela industrial que se denominará Simón Bolívar y de un puerto alterno en la ciudad de Barranquilla, en la margen derecha del Río Magdalena, frente al Terminal marítimo de la ciudad". En la parte resolutiva del Decreto se dispone que "la ciudadela industrial Simón Bolívar y el puerto alterno de la ciudad de Barranquilla, a que se refieren los Art. 8º y 9º estarán situados en la margen derecha del Río Magdalena, según el plano de localización del Ministerio de Obras Públicas y transporte, Empresa de Puertos de Colombia-conservación de Canales navegablesBocas de Ceniza Plano de localización fechado en Barranquilla en enero de 1980". Ya, en esta parte del Decreto, se observa una diferencia con la ley reglamentada porque ésta fija como sitio para la construcción de la ciudadela, la situada frente al Terminal Marítimo de la ciudad de Barranquilla y no otra y, el Decreto, solo se Umita a expresar en la margen derecha del "Río Magdalena" pero sin ubicarla exactamente frente a la ciudad de Barranquilla. Como se puede apreciar el decreto amplió el lugar de localización de la ciudadela

criterio distinto al del legislador. Por otra parte y en el punto 4o., del dictamen pericial se toman como documentos de referencia el plano que obra a folio 30, el que obra a folio 84, y el que obra a folio 83, según los cuales se llega a la conclusión de que no se configura la coincidencia de la ciudadela con el Terminal de la manera perentoria como lo establece la ley. Por lo demás y sin entrar a formular grandes lucubraciones se aprecia que la ley contempla la construcción de la ciudadela Industrial (art. 8o. y un puerto alterno inciso segundo del artículo 8o.). Esto es adicionado por el decreto con una nueva zona, cual es la de "muelles para el servicio privado". Por último, el área total la fija la ley en 100 hectáreas, por cuanto en el art. 9o. de la misma se autoriza al gobierno para adquirir tal globo de terreno dentro del cual "se construirá el Puerto Alterno y la Ciudadela Industrial" (subraya la Sala) y las áreas fijadas por el Decreto suman, según el dictamen pericial (folio 101), 210 de las cuales según el mismo dictamen 133 se superponen sobre la zona del Decreto 1656 de 1933. Pero de todas maneras lo que se está reglamentando por el Decreto acusado es la ley 31 de 1979 que contempla para la ciudadela una área de 100 hectáreas y cualquier extensión mayor que se hubiese destinado al efecto en el citado Decreto, sin importar si es o no de propiedad del Gobierno Nacional, está excediendo el ámbito de la ley reglamentado. Esta última apreciación fue la que llevó al Magistrado sustanciador de entonces, a

decretar la suspensión provisional del decreto acusado, cuya parte pertinente aparece transcrita en esta misma providencia. Por las razones expuestas se llega a la conclusión de que el Gobierno Nacional, al haber dictado el artículo lo del Decreto 1615 de 1980 excedió el ámbito que le señalaba la ley; de consiguiente incurrió en un exceso de ejercitar de tal potestad lo que lleva la nulidad del acto acusado. Por las razones expuestas el Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Declárase la nulidad del artículo lo del Decreto 1615 de 1980 "por el cual se reglamentan los artículos 8º y 9º de la Ley 31 de 1979". Copíese, notifíquese y archívese.

ROBERTO SUAREZ FRANCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, AUSENTE,

JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO. LORENZO

ROJAS SURMAY, SECRETARIO