CE-SC-9-EXP1975-N940

VALORIZACION Construcción o ejecución de obras. Terminación material y jurídica de una obra. Proceso de valorización y proceso tributario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: RESTREPO PIEDRAHITA Bogotá, D.E., trece (13) de febrero de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 940

Actor: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Referencia: El Ministro de Obras Públicas expone a la Sala: Atentamente me dirijo a esa Sala con el objeto de formular las siguientes consultas en relación con la aplicación de las normas sobre Valorización contenidas en el Decreto Legislativo No. 1604 de 1966 y 1394 de 1970.

El Decreto No. 1394 en sus Artículos 4o. y Segundo Inciso del Artículo 7o. dice asi': Las contribucion es de Valorización se distribuirán entre los predios beneficiados, en proporción al mayor valor que por la construcción de la obra adquieran o hayan de adquirir tales predios, dentro de un plazo de cinco (5) años después de la terminación de la obra. Y el Artículo 7o.:. . . La determinación de cobrar valorización por una obra ya ejecutada de que trata el capítulo II de este Decreto debe ser hecha dentro de los cinco (5) años siguientes a la terminación de la obra. Transcurrido este lapso no podrá declararse la ejecución de la obra objeto de valorización nacional, salvo que en ella se ejecuten adiciones o mejoras que puedan ser objeto de la contribución de Valorización. a) Qué debe entenderse por terminación de la obra, si la fecha en que

efectivamente quedaron concluidos los trabajos o la fecha de liquidación del respectivo contrato. b) Cuándo se considera que se inicie el proceso de Valorización, si en la fecha en que el Consejo Nacional de Valorización la determina como obra nacional de interés publico por la cual ha de exigirse, en todo o en parte contribución de Valorización (Decreto No. 1394 de 1970 Artículo 15, numeral lo.); la fecha de citación para elección del representante (s) de los propietarios (ibid. Artículo 40); o, la fecha de la Resolución distribuidora del Director Nacional de Valorización (ibid. Artículo 51). I La construcción o ejecución de obras públicas es una actividad administrativa que de modo predominante se lleva a cabo por el procedimiento de contratación. El Artículo 2o. de la Ley 4a. de 1964 precisa las tres diversas clases de contratos que pueden celebrar la Nación, los institutos, las empresas o establecimientos públicos descentralizados y demás entidades oficiales o semioficiales, con personas privadas, naturales o jurídicas, para estudios, construcción, 'mejora y conservación de las obras que corresponde ejecutar a esas entidades (Artículo 1o.). El Artículo 4o. de la Ley 36 de 1965 (que adicionó y aclaró la 4a. de 1964) prescribe que en todo contrato deberán precisarse el objeto, la cuantía o valor y el plazo para la ejecución completa de la obra o estudio. . . (subraya la Sala). De una obra pública puede decirse que está materialmente terminada cuando su ejecución física ha concluido completamente, cuando el objeto de la contratación, con todas sus modalidades, requisitos y especificaciones, ha sido

realizado: un edificio, una vía de comunicación, un canal colector de agua, una pista de aterrizaje, por ejemplo. La Ley, sin embargo, puede establecer la condición de que una obra pública no se considere jurídicamente terminada, sino en algún momento posterior al de la terminación material de ella, para dar oportunidad a la Administración de que verifique si los requisitos, modalidades y especificaciones pactadas han tenido satisfactorio cumplimiento. Tal es el criterio que adopta el Artículo 26, Inciso segundo, del Decreto 1394: En el estudio del área de beneficio se deberá tener en cuenta el mayor valor de los predios beneficiados en un período de cinco (5) años después de la terminación de la obra, entendiéndose por tal la liquidación administrativa del contrato de construcción respectivo (subraya la Sala).

O sea: concluida materialmente la construcción de una obra pública sigue una fase denominada liquidación administrativa del contrato. Solamente cuando esa fase se ha agotado se puede decir, para efectos administrativos, que la obra está terminada.

La cada vez más ostensible y extendida carencia de técnica y hasta de simple cuidado en la redacción de los preceptos legales y reglamentarios que desde tiempo largo ya es conocida y deplorada en el Estado colombiano (más no solamente en él porque es este un fenómeno degenerativo que también existe en otros Estados, aún de avanzado desarrollo) es la causa de que en un mismo estatuto legal o reglamentario se observen deficiencias gramaticales, incongruencias conceptuales, falta de homogeneidad en el vocabulario y no rara vez contradicciones. Esta crítica alusión marginal es suscitada por el Inciso segundo del Artículo 8o. del aludido Decreto, en el cual se habla con manifiesta

imprecisión de la liquidación de la obra. El texto en que la expresión se halla inserta es: Si por el contrario, al terminar su ejecución sobrase de lo presupuestado, el sobrante se rebajará y devolverá a los propietarios gravados, en proporción al respectivo gravamen, devolución que se hará dentro del plazo de tres meses, después de la liquidación de la obra. Parece obvio que lo que se liquida no es la obra, sino el contrato. La liquidación es la operación administrativa que, a partir de la terminación material de una obra pública, se lleva a cabo para declarar cumplida y terminada la relación contractual. II La contribución de valorización, definida en el Artículo 3º del Decreto 1394 . . . es un gravamen real y personal que afecta a los inmuebles que se beneficien con la ejecución de obras públicas y a los poseedores materiales de los mismos. El Consejo Nacional de Valorización determina las obras nacionales de interés publico por las cuales se han de exigir, en todo o en parte, contribuciones de valorización. . . (Ordinal 1o. del Artículo 5o. del Decreto 1604 de 1966). La Dirección Nacional de Valorización estudia las obras nacionales por cuya construcción deba exigirse contribución de valorización y con los estudios correspondientes, propone al Consejo Nacional de Valorización que ordene su cobro (Ordinal 1o. del Artículo 17 del Decreto 1394). La misma Dirección Nacional de Valorización estudia las áreas de beneficio de las obras que han de causar contribución nacional de valorización y prepara los proyectos de fijación de zona de influencia de las contribuciones (Ordinal 2o.. Artículo 17). El Director Nacional de Valorización propone al Consejo Nacional de

Valorización la cuantía total de contribuciones que en cada obra debe distribuirse (Ordinal lo. del Artículo 18 del Decreto 1394). El Consejo Nacional de Valorización dispone en cada obra la cuantía total de la contribución que ha de distribuirse (Ordinal lo. del Artículo 15 del Decreto 1394) y dispone su liquidación y cobro, con lo cual se inicia el procedimiento para la distribución (Artículo 25, ibid.). Seguidamente vienen la fijación de la zona de influencia el levantamiento del plano general del área beneficiada con la obra, la realización del estudio sobre plusvalía, el levantamiento del censo de los inmuebles comprendidos dentro de la zona de influencia, la elaboración del anteproyecto de distribución, la publicación de este y la convocación a los contribuyentes para que se reúnan con el objeto de elegir a sus representantes (Artículo 26 a 39 del Decreto 1394). Los contribuyentes pueden formular objeciones al proyecto de distribución (Artículo 42 ibid.), que el Consejo Nacional de Valorización debe estudiar antes de que la Dirección Nacional de Valorización expida la Resolución distribuidora de las contribuciones (Artículo 43 ibid.). Contestadas las objeciones, la Dirección Nacional de Valorización expedirá la Resolución distribuidora de las contribuciones de valorización por la correspondiente obra (Artículo 51). Expedida la Resolución distribuidora se comunicará al respectivo Registrador de Instrumentos Públicos y Privados para su inscripción (Artículo 59, ibid). En su acepción corriente el vocablo proceso significa conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno. Por proceso de valorización entiende la Sala la

sucesión de etapas administrativas mediante las cuales o en cuya secuencia el fenómeno tributario se va configurando. La convocación a los propietarios o poseedores materiales tiene lugar después de que han transcurrido etapas previas intraadministrativas. como se ha relatado atrás. El momento de la citación a tales particulares acaece en un tracto medianero del proceso generador del tributo. La Resolución que lo distribuye, es decir, el acto mediante el cual se impone la obligación de pagarlo, porque se generó, y la inscripción como gravamen de la propiedad, constituyen la fase final. En el epígrafe del Capítulo III del Decreto 1394 se encuentra el enunciado: Elementos integrantes del proceso tributario. El Artículo 25, con que el capítulo comienza, expresa: El procedimiento para la distribución de las contribuciones de valorización por una obra de interés público, se iniciará con la Resolución del Consejo Nacional de Valorización que disponga su liquidación y cobro. Como se ha visto atrás, antes de que empiece el procedimiento para distribuir las contribuciones, se han cumplido diversas operaciones administrativas que son algo así como el período de incubación del tributo. Son su prehistoria. Sin ellas el tributo no llegaría a tener existencia como obligación fiscal. Si el poder reglamentador utilizó con propiedad en el epígrafe citado la expresión proceso tributario sería tan solo con el alcance restrictivo y concreto que el Artículo 25 ostenta. En tal caso, la palabra proceso no tiene el significado genérico, común, habitual, antes anotado, sino técnico, jurídico, equivalente a reglas y actividades de procedimiento. Así las cosas, proceso de valorización y proceso

tributario, no son lo mismo. El primero es de especio más dilatado porque está compuesto por mayor número de etapas, anteriores y posteriores al concreto proceso tributario. Este se inicia, apenas en el momento y forma como lo establece el Artículo 25 del Decreto 1394. Aquél en instante muy anterior, cuando la administración determina que por una obra de interés público debe pagarse la contribución. (Artículo 5o. del Decreto 1604). Transcríbase al Señor Ministro de Obras Públicas.

JAIME BETANCUR CUARTAS, MARIO LATORRE RUEDA, PRESIDENTE

DE LA SALA, CARLOS RESTREPO PIEDRAHITA, LUIS CARLOS

SACHICA, RAFAEL ACOSTA GUZMAN, SECRETARIO