CE-SC-93-EXP1987-N107

ALCALDES – Elección popular / CONCEJALES – Elección popular / ELECCION POPULAR - De alcaldes y concejales / CONCEJALES – Incompatibilidades e inhabilidades

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GONZALO SUAREZ CASTAÑEDA Bogotá, D. E., veinticinco (25) de marzo de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 107

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta sobre inhabilidades de acuerdo al Acto legislativo número 1 de 1986 y a la ley 78 de 1986.

El señor Ministro de Gobierno ha formulado la siguiente consulta: "Señor Presidente: De manera atenta someto a consideración de la Sala que usted preside la siguiente consulta relacionada con las inhabilidades que de acuerdo al Acto legislativo número 1 de 1986 y a la Ley 78 del mismo año, se establecen para los ciudadanos que aspiren ser elegidos Alcaldes. Tanto el Acto legislativo como la ley citados, establecen entre otras prohibiciones, que nadie podrá ser elegido simultáneamente Alcalde y Concejal. Concretamente en el caso de los Concejales elegidos en 1986, y que sólo aspiren a ser elegidos Alcaldes en 1988, no encontramos que exista ninguna inhabilidad, de acuerdo con las normas citadas. No obstante, han surgido dudas, no respecto de la elección sino del ejercicio del cargo como Alcaldes, para aquellos Concejales que salgan elegidos por el respectivo municipio, en atención a que tendrían que ejercer el cargo de Alcaldes a partir del 1° de junio de 1988 y mantendrían la doble calidad de Concejales y

Alcaldes durante los meses de junio y julio, ya que su período como ediles termina el 31 de julio de 1988. En cuanto a la prohibición del artículo 87 del Código de Régimen Municipal, sobre cuya aplicación concepto (sic) el Consejo de Estado, con fecha 19 de diciembre de 1986, en el sentido de que los Gobernadores no pueden nombrar a los Concejales como Alcaldes del municipio por el cual resultaron elegidos, mientras los Gobernadores conserven tal facultad y los Concejales su investidura, se ha considerado que ésta se aplica respecto de los nombramientos de Alcaldes que hagan los Gobernadores, y no a la elección que provenga de una elección popular. En otras palabras, en el caso de que un Concejal elegido en 1986, cuyo período termina el 31 de julio de 1988, saliera electo en marzo de 1988 como Alcalde, al posesionarse el 1° de junio del mismo año, simplemente se produciría vacancia del cargo como Concejal de ese municipio, en cumplimiento a lo previsto por el artículo 75 del Código de Régimen Municipal. Con fundamento en las normas citadas el Gobierno consulta a esa honorable Sala: Los Concejales elegidos en marzo de 1986, cuyo período termina el 31 de julio de 1988, pueden aspirar válidamente a ser elegidos Alcaldes en las elecciones de marzo de 1988° Si resultaren elegidos Alcaldes del municipio por el cual todavía conservan la calidad de Concejales hasta el 31 de julio de 1988, pueden entrar a ejercer el cargo de Alcaldes el 1° de junio de ese mismo año?

Del señor Presidente y de los honorables Consejeros, con sentimientos de consideración. (Fdo.) Fernando Cepeda Ulloa. Ministro de Gobierno".

La Sala considera y responde: Sobre este mismo tema, en respuesta a consulta formulada también por el señor Ministro de Gobierno, dijo la Sala, por mayoría, en concepto fechado el 11 de marzo del corriente año, lo siguiente: "De conformidad con lo anteriormente analizado, las incompatibilidades e inhabilidades establecidas para los Concejales se mantendrán, en caso de renuncia, por un año después de la aceptación de la misma. De modo que si los Concejales, ya sean principales o suplentes renuncian a su investidura, sólo podrán ser nombrados en el cargo de Alcalde (o elegidos como tales a partir de marzo de 1988) o nombrados en otros cargos diferentes a los de Secretario de Alcaldía o Gerente de entidad descentralizada municipal, cuando se haya cumplido un año contado a partir de la aceptación de la renuncia. "Por lo tanto, los actuales Concejales, esto es aquellos que fueron elegidos en marzo de 1986 y cuyo período termina el 31 de julio de 1988 (según lo dispone el parágrafo del artículo 85), no podrán ser elegidos en las elecciones que habrán de llevarse a cabo el segundo domingo de marzo de 1988, a menos que hubieren renunciado a su investidura de Concejales y tal renuncia les hubiere sido aceptada antes del segundo domingo de marzo de 1987".

Ante las cuestiones planteadas en la presente consulta, la Sala reafirma su anterior concepto radicación 095 y expresa además las consideraciones que se

exponen a continuación: El Acto legislativo número 1 de 1986, mediante el cual se reformó la Constitución Nacional introdujo una significativa innovación en nuestra organización política: Hizo que el cargo de Alcalde municipal, el cual hasta entonces había sido de libre nombración y remoción del Gobernador (o del Presidente de la República, en el caso del Distrito Especial de Bogotá), pasará a ser de elección directa por parte de todos los ciudadanos. Según el artículo 3° del mencionado Acto legislativo, que reformó el artículo 201 de la Constitución, los Alcaldes serán elegidos por el voto de los ciudadanos, para períodos de dos años y la primera de dichas elecciones tendrá lugar el segundo domingo de marzo de 1988. La norma establece así mismo que nadie podrá ser elegido simultáneamente Alcalde y Concejal. La Ley 78 de 1986, que desarrolla parcialmente el Acto legislativo número 1, acabado de mencionar, dispone en su artículo 5° que no podrá ser elegido ni designado Alcalde quien simultáneamente sea elegido Concejal. Por su parte, la Ley 11 de 1986, en sus artículos 54, 57 y 58 establece inhabilidades e incompatibilidades para los Concejales y específicamente en el artículo 58 dice que aquellas rigen desde el momento de la elección del Concejal hasta el vencimiento del período respectivo y que, en caso de renuncia, se mantendrán por un año después de su aceptación, si faltare un lapso mayor para el vencimiento del período. Las anteriores normas constitucionales y legales son recogidas en el Código de

Régimen Municipal Decreto Ley 1333 de 1986, dictado, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 11 del mismo año, para codificar la legislación relativa al municipio. En el artículo 129 de dicho Código se repite la norma de que nadie podrá ser elegido simultáneamente Alcalde y Concejal y en el articulo 91 se reitera la disposición de que las incompatibilidades establecidas para los Concejales rigen desde el momento de su elección hasta el vencimiento del período respectivo. A través de toda la anterior normatividad se capta la manifiesta voluntad del legislador de buscar que las elecciones municipales estén rodeadas de la máxima pulcritud y que la voluntad de los ciudadanos, manifestada en las urnas al elegir a sus Alcaldes, no se vea interferida o desvirtuada por influencias o presiones que pudieran ejercer ciertas personas en razón del cargo que ocupan; como en la vida municipal el Concejal es una persona de señalada importancia, con innegable influencia en la administración del municipio, de sus establecimientos públicos, de sus empresas, etc., la ley ha puesto especial énfasis en su régimen de inhabilidades e incompatibilidades y ha querido que la inhabilidad de un Concejal para aspirar al cargo de Alcalde sólo cese al final de su período, o, en caso de renuncia, un año después de aceptada ésta si faltare un lapso mayor para su vencimiento. Para la Sala es evidente que la Constitución y la ley han querido que ningún ciudadano pueda tener simultáneamente la investidura de Concejal y la de Alcalde. Al prohibir, tanto el artículo 201 de la Constitución, como el artículo 5° de

la Ley 78 de 1986, como el artículo 129 del Código de Régimen Municipal, que alguien pueda ser elegido simultáneamente Alcalde y Concejal, no se están refiriendo tales normas solamente a la doble elección aisladamente considerada, sino que están buscando precisamente impedir sus efectos, es decir que ese alguien tenga al mismo tiempo las dos investiduras. Tanto es así, que si de hecho un ciudadano resulta elegido Concejal y Alcalde simultáneamente, ambas elecciones quedan viciadas de nulidad. Mal podría entonces admitirse que un Concejal cuyo período terminará el 31 de julio de 1988 fuera elegido Alcalde en las elecciones de marzo de dicho año y durante varios meses tuviera tanto la investidura de Alcalde como la de Concejal. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, como las inhabilidades e incompatibilidades de los Concejales se mantienen hasta el vencimiento de su período o por un año después de la aceptación de su renuncia, si faltare un lapso mayor para tal vencimiento, un Concejal elegido en 1986 y que conserve su investidura al efectuarse las elecciones de Alcaldes en marzo de 1988, no puede aspirar a ser elegido válidamente Alcalde, pues su calidad de Concejal lo inhabilita para tal efecto. El precedente razonamiento permite a la Sala dar a la actual consulta las siguientes respuestas: Los Concejales elegidos en marzo de 1986, cuyo período termina el 31 de julio de 1988, solamente pueden aspirar a ser elegidos Alcaldes en las elecciones de marzo de 1988, en el caso de que hubieran renunciado a su investidura de

Concejales y tal renuncia les hubiera sido aceptada un año antes de la fecha prevista para las elecciones de alcaldes. Si de hecho resultara elegido como Alcalde, en marzo de 1988, un ciudadano que en ese momento tuviera la calidad de Concejal, su elección sería nula. Transcríbase en copia auténtica.

JAIME BETANCUR CUARTAS, PRESIDENTE DE LA SALA; HUMBERTO

MORA OSEJO, CON SALVAMENTO DE VOTO; JAIME PAREDES TAMAYO,

GONZALO SUAREZ CASTAÑEDA, ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA ALCALDES – Elección popular / ELECCION POPULAR - Alcaldes Los artículos 57 y 58 de la Ley 11 de 1986 - 1987 y 91 del Código de Régimen Municipal no atañen a las elecciones populares de Alcaldes.

SALVAMENTO DE VOTO

Del Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO

Referencia: Consulta. Radicación número 107.

No comparto el concepto de la mayoría de la Sala por las siguientes razones: 1° Como expuse en el salvamento de voto al concepto mayoritario correspondiente al expediente número 095, los artículos 57 y 58 de la Ley 11 de 1986 - 87 y 91 del Código de Régimen Municipal, no atañen a las elecciones populares de Alcaldes: Porque de su claro y evidente tenor literal se infiere, sin ninguna duda, que prescriben las incompatibilidades de los Concejales, principales y suplentes, para ser designados o nombrados en cargos del municipio distintos de los exceptuados

expresamente; por lo mismo esas disposiciones recíprocamente implican prohibición de designar o nombrar a los Concejales, principales y suplentes, en cargos que les son incompatibles; entre ellos se cuentan los de Alcalde, mientras sean del libre nombramiento y remoción de Gobernadores, Intendentes y Comisarios, es decir, hasta el 13 de marzo de 1988, cuando deben efectuarse las primeras elecciones populares de esos funcionarios. Porque la Ley 11 de 1986, que fue promulgada el 17 de enero de 1986, no es ni podría ser la ley que, por remisión del artículo 3° del Acto legislativo número 1 de 1986 —promulgado el 10 de los mismos mes y año—, debe prescribir "las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes". Porque, como expuso unánimemente la Sala en concepto del 24 de abril de 1986, por solicitud del señor Ministro de Gobierno, la Ley 11 de 1986 no comprende al Distrito Especial de Bogotá, que fue expresamente excluido por el Congreso de sus prescripciones; pero, según el concepto mayoritario de que disiento, los artículos 87 y 91 del Código de Régimen Municipal inequitativamente habrían prohibido a los Concejales, principales y suplentes, ser elegidos Alcaldes, mas no a los del Distrito Especial de Bogotá. Porque la Ley 11 de 1986 tampoco comprendió a los municipios de las intendencias y comisarías y sólo reguló directamente los de los departamentos, lo que demuestra el carácter limitado y específico de sus prescripciones. Sin

embargo, la mayoría estima que comprende a todos los Concejales, principales y suplentes, de los municipios del país, con olvido, que implica error de derecho, de que es el artículo 44 del Decreto Ley 467 de 1986, "por el cual se establece el régimen administrativo de las intendencias y comisarías, , el que permite aplicar a los municipios de estas entidades, "con las excepciones consagradas" en ese Decreto, la Ley 11 de 1986, expedida exclusivamente para los municipios de los departamentos. De donde resulta que jurídicamente no es acertado deducir una prohibición general, para todos los Concejales, principales y suplentes, del país, de una ley expedida exclusivamente para los municipios de los departamentos.

5. El artículo 3° del Acto legislativo número 1 de 1986 prohibe "ser elegido simultáneamente" Alcalde y Concejal y el artículo 5°, letra a), de la Ley 78 de 1986 —la primera que se expide para desarrollar "parcialmente el Acto legislativo número 1 sobre elección popular de Alcaldes"— dispone que la simultaneidad de la elección de Alcalde y Concejal constituye causal de inhabilidad que, como dispone la mencionada reforma constitucional, vicia de nulidad ambas elecciones.

Nótese, a este aspecto, que mientras los artículos 87 y 91 del Código de Régimen Municipal prescriben causales de incompatibilidad para los Concejales, principales y suplentes, el artículo 3° del Acto legislativo número 1 de 1986 y el artículo 5°, letra a), de la Ley 78 de 1986 instituyen una causal de inhabilidad para ser elegido

"simultáneamente" Alcalde y Concejal. De manera que la diferencia es evidente: Tanto en cuanto a la fuente normativa como al sentido y alcance de las prohibiciones. 2° El artículo 3° del Acto legislativo número 1 de 1986 prescribe que "nadie podrá ser elegido simultáneamente Alcalde y Congresista, Diputado, Consejero Intendencial o Comisarial o Concejal"; que "tampoco podrán ser elegidos Alcaldes los Congresistas durante la primera mitad de su período constitucional" y que "la infracción de este precepto vicia de nulidad ambas elecciones". Del claro, evidente, tenor literal del transcrito precepto constitucional se infiere que prohibe elegir simultáneamente a una misma persona como Alcalde y Concejal; lo que constituye una inhabilidad para ser elegido coetáneamente Alcalde y Concejal. Esto explica que el artículo 5°, letra a), de la Ley 78 de 1986 —a la cual remite la Ley 11 del mismo año— prescriba, en armonía con el artículo 3° del Acto legislativo número 1 de 1986, que es causal de inhabilidad —no de incompatibilidad— para ser elegido Alcalde, "simultáneamente ser elegido Congresista, Diputado, Concejal y Consejero Intendencial o Comisarial": El precepto transcrito, como el artículo 3° del Acto legislativo número 1 de 1986, se refiere exclusivamente a las elecciones populares de Alcaldes y Concejales, mientras que los artículos 87 y 91 del Código de Régimen Municipal atañen, también exclusivamente, a los nombramientos o designaciones de los Concejales,

principales y suplentes, para cargos municipales, en ellos comprendidos los de Alcalde hasta el 13 de marzo de 1988. De manera que mientras los artículos 87 y 91 del Código de Régimen Municipal prescriben causales de incompatibilidad para los Concejales, los artículos 3° del Acto legislativo número 1 y 5° de la Ley 78 de 1986 contemplan, como causal de inhabilidad, ser elegido simultáneamente Alcalde y Concejal. 3° En fin, la mayoría considera que su concepto se justifica porque asegura la imparcialidad de las elecciones de Alcaldes. Pero, este criterio, por una parte, pretende justificar el concepto mayoritario que, como se ha explicado, carece de fundamento constitucional y legal; además omite tener en cuenta que los Congresistas, Diputados, Consejeros Intendenciales y Comisariales y Concejales pueden ser reelegidos, sin que ello signifique, ni mucho menos, que las correspondientes elecciones por ese motivo no sean imparciales: De manera que el criterio mayoritario, además de no tener fundamento normativo, excede, hasta contrariarlas, las previsiones de la ley. En conclusión, por los motivos antes expuestos, considero que la Sala debió responder las preguntas del señor Ministro de Gobierno en la siguiente forma: Los Concejales elegidos en marzo de 1986, cuyo período vence el 31 de julio de 1968, pueden ser válidamente elegidos Alcaldes en las elecciones populares de marzo de 1988, siempre que simultáneamente no sean elegidos Congresistas,

Diputados o Concejales, Consejeros Intendenciales o Comisariales. Los Concejales elegidos en marzo de 1986, que fueren elegidos Alcaldes, pueden entrar a ejercer esos cargos desde el 1° de junio de 1988; en esta hipótesis, desde esta fecha hasta el 31 de julio de 1988 se produciría vacante transitoria del cargo de Concejal, de conformidad con el artículo 56 de la Ley 11 de 1986 —75 del Código de Régimen Municipal—, aplicable, según lo expuesto, a los municipios de los Departamentos y, por remisión, a los de las intendencias y comisarías. En el Distrito Especial de Bogotá, la vacante transitoria del cargo de Concejal se produciría con fundamento —no en el artículo 56 de la Ley 11 de 1986— 75 del Código de Régimen Municipal, sino en el artículo 3° de la Ley 5° de 1929. Bogotá, 25 de marzo de 1987.