CE-SC-EXP1989-N275

INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES / BANCO CENTRAL HIPOTECARIO /

CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE OBRA PUBLICA Y DE CONSULTORIA / CONTRALORUA GENERAL DE LA REPUBLICAIntervención en contratos El Instituto de Seguros Sociales y el Banco Central Hipotecario pueden celebrar entre sí convenios administrativos para la construcción de obras públicas y deben someterse al artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983. Por consiguiente dichos contratos se celebran directamente y, por tanto, no les es aplicable el trámite de las licitaciones públicas y/o privadas. Como el contrato que se pretende celebrar es interadministrativo, se pueden acordar libremente términos y condiciones como si fuera entre particulares, ajustándose a las atribuciones del Banco que no puede realizar actividades que no sean propias de su naturaleza. La Contraloría General de la República no tiene facultad para objetar la naturaleza jurídica y el contenido de los contratos y convenios que celebren las entidades de derecho público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E., cuatro (4) de mayo de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 275

Actor: MINISTERIO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: Consulta de la ministra del trabajo y seguridad social sobre: "contratos Inter. administrativos entre el instituto de seguros sociales y el banco central hipotecario".

La señora Ministra del Trabajo y Seguridad Social envió a la Sala la siguiente consulta: "Consideraciones: " El artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983 a la letra dice: 'Los contratos que no

sean de empréstito que celebran entre sí las entidades públicas, se sujetarán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares. Sin embargo, en ellos debe pactarse la sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuéstales, llevarse a cabo el registro presupuestal y ordenar su publicación en el Diario Oficiar. " El artículo 267 del mismo estatuto define las entidades de derecho público; entre ellas señala la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, los Municipios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el 90% o más de su capital social. " El Instituto de Seguros Sociales es un establecimiento público descentralizado del orden nacional, adscrito al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, conforme lo dispone el Decreto Ley 1650 de 1977. " El Banco Central Hipotecario es una sociedad de economía mixta sometida por el régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme lo dispone el artículo 38 del Decreto Ley 080 de 1976. " El Instituto de Seguros Sociales y el Banco Central Hipotecario están obligados a cumplir las normas que regulan la contratación administrativa, especialmente las señaladas por el Decreto Ley 222 de 1983 y sus reglamentarios. "Consulta: "1. El Instituto de Seguros Sociales y el Banco Central Hipotecario, en aplicación del artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983, pueden celebrar directamente entre sí convenios para la ejecución de contratos….? prescindiendo del trámite de las

licitaciones públicas y privadas? "2. En el evento de ser viable jurídicamente la celebración directa de contratos o convenios interadministrativos, pueden acordar libremente los términos y condiciones de los mismos, como si fuera entre particulares? "3. La Contraloría General de la República tiene facultad legal para objetar la naturaleza jurídica y el contenido de los convenios o contratos que celebren las entidades de Derecho Público y por tal razón iniciar juicio de cuentas? "Justificación: "El Instituto de Seguros Sociales requiere la celebración, con el Banco Central Hipotecario, de un convenio interadministrativo para la realización de obras públicas y de consultoría, para la construcción de Centros de Atención Básica y de Sedes para las Unidades Programáticas Zonales 'UPZ' De esta forma, se logra que una entidad especializada, seria e idónea del Estado se encargue de ejecutar, en términos de oportunidad, economía, celeridad y eficacia, las obras requeridas para la prestación de un servicio público, lo cual redundará en beneficio de la comunidad".

La Sala considera: 1° El artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983, dispuso que "los contratos que no sean de empréstito, que celebren entre sí las entidades públicas, se sujetarán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares. Sin embargo en ellos debe pactarse la sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuéstales, llevarse a cabo el registro presupuestal y ordenarse su publicación en el Diario Oficial".

Por su parte el artículo 267 ibídem determina que "son entidades públicas la

Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, los Municipios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social". El Instituto de Seguros Sociales y el Banco Central Hipotecario, por ser, respectivamente, un establecimiento público y una sociedad de economía mixta en la que el Estado posee más del noventa por ciento (90%) de su capital social, tienen el carácter de entidades públicas a las que se les aplican las disposiciones previstas en el artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983. 2° El contrato que pretende celebrar el Instituto de Seguros Sociales con el Banco Central Hipotecario, para la construcción de una obra pública, tanto por el objeto como por las partes que en él intervienen es un contrato administrativo que está regulado por el artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983. Dicho contrato administrativo implica la ejecución de un contrato de obra pública y de consultoría para la construcción de centros de atención médica. 3° Respecto de la intervención de la Contraloría General de la República, en la celebración del convenio que se propone realizar el Instituto de Seguros Sociales con el Banco Central Hipotecario, el Consejo de Estado ha reiterado que, según el artículo 59 de la Constitución, la Contraloría ejerce la "gestión fiscal de la administración" y no puede tener "funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización"; que ejerce "exclusivamente el control numérico legal de la administración, a manera de un 'poder de vigilancia de la gestión fiscal, que debe ejercer dentro de los límites que la propia Constitución y

las leyes establecen'". La jurisprudencia afirma que la Contraloría no puede "so pretexto de fiscalizar, inmiscuirse en las labores administrativas" ni tampoco "juzgar sobre la legalidad o ilegalidad intrínseca de los actos" de la administración, puesto que "ello es atribución que incumbe a los funcionarios jurisdiccionales, de acuerdo con la competencia que les atribuye el legislador" (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 14 de agosto de 1986). De lo expuesto, se deduce que el articulo 298 del Decreto Ley 222 de 1983, que regula la intervención de la Contraloría en "todo proceso de contratación" sometido al estatuto contractual, no es aplicable al contrato citado porque por expresa disposición del artículo 266 ibídem, los contratos que se celebren entre entidades públicas están sometidos a las formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares. Sin embargo, la Contraloría debe ejercer el control numérito legal respecto de la ejecución del mismo, toda vez que le está atribuido vigilar y controlar fiscalmente a todas las entidades o personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Nación, para garantizar al Estado su conservación y adecuado rendimiento (art. 2°, Ley 20 de 1975). Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala responde: 1° El Instituto de Seguros Sociales y el Banco Central Hipotecario pueden celebrar entre sí convenios administrativos para la construcción de obras públicas y deben someterse al artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983. Por consiguiente, dichos contratos se celebran directamente y, por tanto, no les es aplicable el trámite de

las licitaciones públicas y/o privadas. 2° Como el contrato que se pretende celebrar es interadministrativo, se pueden acordar libremente términos y condiciones como si fuera entre particulares, ajustándose, eso sí, a las atribuciones y funciones del Banco que no puede realizar actividades que no sean propias de su naturaleza. 3° La Contraloría General de la República no tiene facultad para objetar la naturaleza jurídica y el contenido de los contratos y convenios que celebren las entidades de derecho público; cuando se trata de contratos administrativos, en cumplimiento del artículo 298 del Decreto Ley 222 de 1983, puede intervenir en el proceso de contratación limitándose a un control posterior que tiene que ver con la revisión de los procedimientos y operaciones que se hayan llevado a cabo durante el trámite de la contratación, con el objeto de verificar si se hizo de conformidad con las leyes y los reglamentos. En estos términos se absuelve la consulta de la referencia.

JAIME PAREDES TAMAYO, JAIME BETANCUR CUARTAS, PRESIDENTE DE

LA SALA; JAVIER HENAO HIDRON, HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA