CE-SC-RAD1966-N0602

CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR Consulta sobre el proyecto de Decreto por el cual se reglamenta el Capítulo VI del Titulo II del Decreto Extraordinario 1732 de 1960, relativo a la carrera Diplomática y Consular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D. E., dos (2) de junio de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación numero: 0602

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL El señor Jefe del Departamento Administrativo del Servició Civil en oficio No. 861 de 2 de marzo del corriente año, ha enviado para concepto de esta Sala un proyecto de Decreto por el cual se reglamenta el Capítulo VI del Título II del

Decreto Extraordinario No. 1732 de 1960 relativo a la Carrera Diplomática y Consular. Ordenado el traslado de rigor, dentro de su término el señor Ministro Encargado de Relaciones Exteriores, en oficio No. 270 de 27 de abril del propio año, ha presentado con carácter oficial algunas observaciones a la legalidad de ciertos preceptos del proyecto, y pedido, en consecuencia, que o se sugiera al Departamento de Servicio Civil una modificación de tales textos, o, en último lugar, se conceptúe desfavorablemente sobre todo el proyecto. Se izo presente informalmente uno de los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil para explicar el punto de vista de la dicha Comisión y para anunciar que se elevaría una petición encaminada a ser oída en la deliberación de la Sala. Tal solicitud no se hizo. Habida cuenta de que el escrito del señor Ministro de

Relaciones Exteriores implica obviamente la voz del Gobierno en la materia cuestionada, esta Sala estudiará con la mayor atención las observaciones en los términos que siguen: El proyecto en cuestión, en términos generales, es solo un desarrollo del Capítulo VI del Decreto Orgánico del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa, y un estudio minucioso de sus disposiciones lleva a la conclusión de que se arregla al estatuto que pretende reglamentar. Debe observarse, además, que según el oficio del señor Ministro de Relaciones Exteriores, su texto, con excepción de las disposiciones objetadas, es el resultado de un estudio conjunto y de un acuerdo entre el Servicio Civil y el Ministerio citado. Por lo tanto el examen de la Sala se limitará a estas disposiciones. El parágrafo del artículo 5º, fundándose en el 21 del Decreto ley 550 de 1960, dice que el Director General del Ministerio pertenece a la Carrera Administrativa, pero que “tendrá su equivalencia, según el artículo 135 del Decreto 1732 de 1960, en la Carrera Diplomática y Consular, con los derechos que ésta otorga”. Parece que el propósito de la disposición es abrir el radio de acción dela Carrera Diplomática en cuanto toca al cargo mencionado, tomando su origen de las reglas generales sobre carrera Administrativa, para facilitar o permitir una especie de intercambio con otros Directores o con quienes reúnan las calidades que el estatuto general exige para acceder a tal empleo. No es impertinente recordar que cuando el Gobierno sometió a la consideración del Consejo de Estado el estatuto orgánico de la Carrera Administrativa, que es

hoy el Decreto 1732 de 1960, la Sala de Servicio Civil fue adversa a varias de sus disposiciones originales por haber llegado a la conclusión de que el cuadro del Servicio Diplomático y Consular estaba estructurado en forma bastante cerrada. (Anales T. LXII-Nos. 387 a 391 - Pág. 957 a 979). Sin embargo las observaciones del Consejo no fueron aceptadas por el Consejo de Ministros como se desprende del texto actual del Decreto, que persistió en la idea primitiva, fundándose particularmente en una rígida especialización de los funcionarios del servicio exterior. Así se desprende, por lo menos, del “prólogo explicativo” con que la Comisión del Servicio Civil encabezó la edición oficial (1961) que contiene las normas sobre la Carrera, al decir que “las bases para la organización del cuadro correspondiente a la Carrera Diplomática y Consular las adopta el propio estatuto que sienta normas especiales en consonancia con la naturaleza propia de éste servicio” (punto 8 pág. XIX). Tratándose de los cuadros generales de la carrera, el sistema de. intercambio mediante el procedimiento del traslado, se encuentra limitado por cuanto el estatuto se halla estructurado a base de “cuadros” integrados por clases ordenadas para facilitar los ascensos (art. 16). Excepcionalmente se permite formar cuadros especiales de servicios centrales, seccionales y de servicios exteriores “de un mismo ministerio” para facilitar el intercambio (art. 17) o cuadros que comprendan varios Ministerios, Departamentos Administrativos y servicios públicos, para el mismo fin, excepción hecha de lo

concerniente al Ministerio de Relaciones Exteriores “que se constituirá de acuerdo con las normas especiales que consagra el Capítulo VI Título II de este Decreto”. (art. 18). Y por otra parte, la posibilidad de trasladar un funcionario escalafonado de un cuadro a otro de la carrera (art. 67 inciso 2º) se permite solo en comisión, es decir transitoriamente y para ocupar un empleo que no sea de carrera, para desempeñar funciones distintas al del empleo donde está escalafonado o para adelantar estudios en el exterior. Pero ninguna de estas posibilidades se vinculé al Servicio Diplomático y Consular, del cual se hizo una reiterada excepción, como acaba de señalarse. Visto lo anterior debe admitirse que conforme a los artículos 135 y 136 del Decreto 1732, el Director del Ministerio de Relaciones Exteriores, que debe tener categoría de Embalador o que a él se encuentra asimilado, debe ser funcionario que pertenezca a la Carrera Diplomática y Consular, y no solo a la Carrera Administrativa general. La parte final del segundo artículo citado deja advertir la distinción entre las normas reguladoras del cuadro especial y las de carácter general cuando dice que “los demás empleados del Ministerio, no mencionados en este artículo ni en el anterior no pertenecen a la Carrera (diplomática y consular), aunque presten sus servicios fuera del país, pero pertenecerán a la Carrera Administrativa, salvo lo dispuesto en el ordinal c) del artículo 36” es decir, los Embaladores, Ministros Plenipotenciarios, Jefe de Misión Diplomática y personal de Misiones especiales en el Exterior. Existe pues una distinción bastante clara

entre el cuadro especial constitutivo de los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular y las disposiciones generales sobre Carrera Administrativa, que tiene su explicación en las razones que atrás se expusieron. De ahí porqué haya una diferencia entre los Directores Generales a que se refiere el artículo 21 del Decreto 550 de 1960 y el del Ministerio de Relaciones Exteriores, no propiamente en cuanto a su entidad y categoría dentro del engranaje de la Administración, ni en cuanto a sus funciones que genéricamente son las que señala el artículo 36 del mismo estatuto, sino en cuanto a su forma de ingreso y escalafonamiento, pues al paso que los primeros deben satisfacer los requisitos y exigencias de las normas generales, el segundo debe hacerlo respecto de las especiales. La conclusión de la Sala es que el parágrafo del artículo 5º del proyecto que se estudia, debe modificarse en el sentido de que el Director General del Ministerio de Relaciones Exteriores debe ser solamente un funcionario perteneciente ala Carrera Diplomática. Respecto del artículo 9o. del proyecto, se observa que en realidad el Capítulo VI del Decreto que se pretende reglamentar, no contiene ninguna previsión respecto al hecho de que no exista personal escalafonado en el cuadro especial, para llenar las vacantes que puedan presentarse. En estricto derecho, hoy podría decirse, aplicando las reglas de. interpretación que señala la ley 153 de 1887 (art. 8o.) que como las disposiciones generales sobre Carrera Administrativa regulan una materia semejante, debería darse aplicación a los artículos 53 y 65 del Decreto 1732 (nombramientos y ascensos), que permiten el nombramiento de

provisionales y dan prelación en los ascensos al personal escalafonado sobre las personas ajenas al servicio y en último caso ordenan la provisión del cargo por concurso abierto. Pero habida cuenta de la especialidad que requiere el servicio Diplomático y Consular, de la preparación también especial, que se exigen sus funcionarios, y de la necesidad de mantenerla aunpara los que no pertenecen al escalafón (arts. 138 y ss), podría. resultar notoriamente inconveniente que personas escalafonadas en la carrera general pero no preparadas para el servicio Diplomático, fueran llevadas á éste. Independientemente del caso del Director que quedó tratado en el punto anterior, éste del artículo 9o. podría resolverse, bien sometiendo a los escalafonados en la Carrera General a pruebas especiales que demuestren su capacidad para el servicio Diplomático, o simplemente dando curso al artículo 53 en concordancia con el 174 para que el Gobierno haga los nombramientos provisionales, sistema que sería transitorio y se mantendría en la medida en que se vayan incorporando al cuadro especial. o ascendiendo dentro de él los funcionarios Diplomáticos y Consulares de acuerdo con las estrictas reglas del capítulo VI del Decreto 4732. Este -sistema parece más arreglado al espíritu del estatuto especial -atrás comentado-, ya que podría ocurrir que un funcionario de la Carrera general, no obstante su competencia en otros aspectos, resultara ingresando a la Carrera Diplomática y Consular en forma contraria a lo previsto por el artículo 138 del Decreto que se quiere reglamentar. Se sugiere pues modificar todo el texto del artículo 9o en el sentido indicado,

El artículo 37 del proyecto pretende reglamentar las materias de los números 146, 147 y 161 del Decreto reglamentado, y para todos los funcionarios de la Carrera dispone que no podrán permanecer por mas de tres años en el servicio Exterior, termino después del cual deben prestar servicios por un minimun de otros tres años en el Ministerio de Relaciones. El citado artículo unifica tres situaciones que en el Decreto Ley son diferentes y que, teniendo distinto, tratamiento, no pueden ser igualadas por el reglamento. En efecto, el artículo 146 se refiere a los funcionarios diplomáticos y Consulares actualmente en servicio y no escalafonados, para admitir su inscripción siempre que llenen determinados requisitos de acuerdo. con su rango y tiempo de servicios en el país y en el exterior; el 147 se refiere a los que se encuentren actualmente al servicio interno del Ministerio, y, finalmente el artículo 161 que se refiere a los ya escalafonados para disponer que no podrán permanecer fuera del país por mas de cuatro años continuos, salvo circunstancias excepcionales que obviamente deben ser calificadas por el Gobierno, término después del cual deben prestar sus servicios en el Ministerio por lo menos durante dos años. Y agrega esta última norma, respecto de los funcionarios a que ella se refiere, que no se podrán decretar ascensos sin el cumplimiento de esos requisitos. Como el artículo 37 no tiene en cuenta esas distinciones, y al hacerlas, como deben hacerse, no puede ni ampliar lo que la ley señaló como máximo, ni disminuir lo que indicó como mínimum para cada caso y ocasión, el artículo debe modificarse para arreglarlo a los textos que se quieren reglamentar.

La Sala se abstiene de indicar al Servicio Civil normas concretas para reemplazar las que según el presente estudio deben ser reformadas, porque considera que tratándose de una materia especial respecto de la cual ha habido ya un amplio entendimiento entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Departamento del Servicio Civil, un nuevo ensayo para prolongarlo en busca de fórmulas adecuadas y que mantengan el espíritu y alcance del estatuto que se desea reglamentar, es lo aconsejable. En los términos anteriores dejo rendido mi concepto sobre el proyecto de Decreto consultado, y de ser aprobado por la Sala, pido atentamente que se transcriba al señor Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil y al señor Ministro de Relaciones Exteriores. Atentamente,

GUILLERMO GONZALEZ CHARRY