CE-SC-RAD1967-N0907

COMPAÑIA COLOMBIANA DE TABACO - Su actividad no se considera como servicio público para efectos del derecho a huelga / SERVICIO PUBLICOCalificación de actividad como servicio público por parte del Gobierno Nacional / HUELGA - Prohibición de huelga en servicios públicos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D. E., siete (07) de septiembre de mil novecientos sesenta y siete (1967) Radicación número: 0907

Actor: MINISTERIO DE TRABAJO El señor Ministro del Trabajo en oficio de 2 de los corrientes ha consultado si las actividades de la Compañía Colombiana de Tabaco, S.A., pueden considerarse para efectos del derecho de huelga, dentro de las comprendidas en el ordinal i) del artículo 1º del Decreto extraordinario 753 de 1956 modificativo del 430 del Código

Sustantivo del Trabajo. Esta norma que desarrolla el artículo 18 de la Constitución Nacional sobre prohibición de la huelga en los servicios públicos, considera para este efecto "como servicio público toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas". Y agrega que "constituyen, por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades: a)..., b)..., c)..., d)..., e)..., f)..., g)..., h)..., i) Cualesquiera otras que a juicio del Gobierno interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica o social del puerro. El

Gobierno decidirá acerca de la calidad de servicio público de las actividades de que trata este ordinal previo concepto que solicite al Consejo de Estado". La norma en mención pone, pues, en manos del Gobierno, con el requisito anotado, la posibilidad de una declaración administrativa de servicio público en cierto tipo de actividades privadas cuya cesación afecte de manera grave y esencial a la comunidad y es por eso que emplea la locución "que interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica o social del pueblo", factores que deben ser examinados y medidos cuidadosamente por el Consejo de Estado al conceptuar, como por el Gobierno al decidir sobre la materia. En el caso consultado, la Sala considera que si bien es cierto que con la cesación de actividades en la Compañía Colombiana de Tabaco, resultan, como lo anota la consulta, gravemente afectados intereses oficiales y particulares, en sí mismas las actividades de dicha Empresa no interesan directamente ninguno de los factores mencionados en el referido ordinal para que puedan ser calificadas de servicio público. En efecto: Evidente es que en tales actividades no está interesada la seguridad del Estado y, por consiguiente, no la afecta la cesación de ellas; No interesan ellas a la sanidad del pueblo, pues su cesación no afecta la salud; Sólo indirectamente puede decirse que en el mantenimiento de sus actividades se interesa la enseñanza, por cuanto a ellas se halla vinculado el recaudo de un impuesto indirecto a favor de los Departamentos. Pero, este interés además de indirecto se afecta sólo de modo parcial, pues tal impuesto no es el único que forma el fisco departamental y su falta transitoria de recaudo, si bien puede

entorpecer la oportuna atención del servicio, no impide que pueda seguirse prestando porque los Departamentos pueden disponer transitoriamente de recursos extraordinarios para ello; El cese de las actividades de la Compañía Colombiana de Tabaco no afecta de manera grave y esencial "la vida económica o social del pueblo", salvo en aquellos aspectos que cualquiera otra huelga en empresas o actividades de esta magnitud puede implicar por sus naturales y necesarias consecuencias económicas. En el fondo, el reconocimiento del derecho de huelga que establece el artículo 18 de la Constitución Nacional, es en cierto modo la aceptación de que se producen estos efectos, como medio para suscitar las presiones sociales que contribuyan a la solución del conflicto colectivo. Por las razones anteriores, la Sala es de parecer que no es el caso de aplicar el precepto a que se refiere la consulta.

ALBERTO ZULETA ANGEL, GUILERMO GONZALEZ CHARRY, ALEJANDRO

DOMINGUEZ MOLINA, ALBERTO HERNANDEZ MORA, SALVEDADES A LA

PARTE MOTIVA, LUIS JIMENEZ FORERO, SECRETARIO GENERAL SALVAMENTO DE VOTO SERVICIOS PUBLICO – Concepto, elementos para considerar una actividad como servicio público / HUELGA – Reglamentación del derecho a la huelga / COMPAÑÍA COLOMBIANA DE TABACO – Procedencia de limitación del derecho a la huelga por comprometer interese superiores de la colectividad, así no cumpla actividad de servicio público

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: ALBERTO HERNANDEZ MORA

Del Consejero de Estado, doctor Alberto Hernández Mora a la parte motiva de la absolución de la consulta del Gobierno sobre la huelga de la Compañía Colombiana de Tabaco. Quiero dejar establecido que comparto el criterio de la Sala en cuanto considera que las actividades de la Compañía Colombiana de Tabaco no constituyen un servicio público, pero llego a esa conclusión por razones que difieren de las presentadas en la parte motiva de la absolución de la consulta. El Código del Trabajo en su artículo 430 incorpora en nuestro derecho las definiciones clásicas que se han dado del servicio público, por los tratadistas sobre la materia en Colombia y en Francia, al considerar como "servicio público toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas". La Empresa Compañía Colombiana de Tabaco no está sometida a un régimen jurídico especial y el resultado final de sus actividades en cuanto a la venta al público de tabacos y cigarrillos no puede considerarse como una necesidad de interés general que no pueda interrumpirse, y en consecuencia no es un servicio público de acuerdo con la definición legal. Mi divergencia principal con la absolución de la consulta radica en la interpretación que la honorable Sala da al ordinal i) del artículo 430 del Código, que trata como si se refiriera a servicios públicos. Para aclarar mi punto de vista me permito presentar sintéticamente algunas consideraciones. El artículo 18 de la Constitución Nacional, (a) garantiza el derecho de huelga en general, (b) lo prohibe en los servicios públicos y (c) somete su ejercicio a la

reglamentación legal. El desarrollo de esta norma constitucional implica dos facultades para el legislador: a) La determinación de los servicios públicos; y b) la reglamentación del derecho de huelga en general, pudiendo limitar su ejercicio, si fuere necesario, sin llegar a desconocer la prerrogativa constitucional. El primitivo artículo 430 del Código del Trabajo, definió para estos efectos constitucionales la noción de servicio público por cláusula general e indicó las principales actividades que tienen este carácter. Posteriormente, en 1956, se complementó el artículo anterior con el ordinal i) para contemplar actividades que sin encajar dentro de la definición legal de servicio público "a juicio del gobierno interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica o social del pueblo". Al incorporar estas actividades dentro del artículo 430 sobre servicio público, se persiguió que en esas actividades en que la huelga es lícita en su origen y desarrollo, se someta no obstante al arbitraje obligatorio cuando comprometa intereses superiores de la colectividad. Esta y no otra es la intención y alcance del ordinal i), aunque resulte impropio por falta de tecnicismo legal, decir que estas actividades constituyen servicio público, en contra de la definición que gobierna todo el artículo. A pesar de la impropiedad de la terminología jurídica queda claro que la intención del legislador, que tiene capacidad para limitar el derecho de huelga, ha sido la de someter estas actividades de excepcional importancia para, la comunidad, al arbitraje obligatorio propio del servicio público, cuando quiera que a juicio del gobierno la prolongación del conflicto en curso afecte la seguridad, sanidad,

enseñanza o la vida económica o social del pueblo. Si este no hubiera sido el alcance de la enmienda al artículo 430, la adición sobraba. Al intérprete le corresponde determinar la intención verdadera del precepto en caso de insuficiencia o contradicciones, dentro del marco general de la Constitución y de la ley. Si, como lo afirma el Gobierno, la cesación de actividades de la Compañía Colombiana de Tabaco priva a los fiscos departamentales de un millón de pesos diarios, compromete el funcionamiento de la administración pública seccional, y afecta a 22.000 cultivadores de Boyacá, Norte de Santander y Santander, y su prolongación además acentúa peligrosamente el desempleo en otros sectores, el gobierno puede recurrir a las facultades que le confiere el ordinal i) del artículo 430 para encauzar el conflicto dentro del arbitraje obligatorio sin que sea necesario declarar formalmente esas actividades como servicio público y reconociendo el carácter legal de la huelga. Es lógico que si una actividad no sirve en sí misma necesidades de interés general, que es el elemento básico que enmarca la definición de la Ley, pero su parálisis afecta directamente el funcionamiento de servicios públicos o el trabajo o la subsistencia de importantes sectores de la población, el derecho de huelga queda supeditado por intereses superiores de la comunidad y el gobierno como responsable del funcionamiento de los servicios públicos, de la preservación del orden público, y en desarrollo del mandato constitucional que lo obliga a dar al "trabajo la especial protección del Estado" y "al trabajador la justa protección a que tiene derecho", debe intervenir para que cese la huelga.

Las libertades públicas reconocidas por la Constitución, no son absolutas, deben conciliarse en su ejercicio con los derechos económicos y sociales que ella misma consagra y con los deberes que impone al Estado como supremo rector de la economía y de la vida social. ALBERTO HERNANDEZ MORA Bogotá, D. E., septiembre 8 de 1967