CE-SC-RAD1967-N1206

SALARIO / SUELDO - Concepto / GASTOS DE REPRESENTACIONCondiciones para que se considere salario para efectos de la liquidación de prestaciones sociales, entre ellas la prima de navidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ALBERTO HERNANDEZ MORA Bogotá, diciembre seis (06) de mil novecientos sesenta y siete (1967) Radicación número: 1206

Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Por Acuerdo número 001 de 1964, el Presidente de la Junta Directiva del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), dispuso lo siguiente: "Artículo primero. A partir del 19 de julio de 1964, se fijan las siguientes asignaciones mensuales para el personal directivo del Instituto Colombiano

Agropecuario (ICA). Director General. Sueldo básico seis mil quinientos pesos ($ 6.500.00) y tres mil quinientos pesos ($ 3.500.00) por gastos de representación. Directores de las Divisiones de Educación, Investigación y Extensión. Sueldo básico seis mil doscientos pesos ($ 6.200.00) y tres mil pesos ($ 3.000.00) por gastos de representación. Decano de la Escuela de Graduados. Sueldo mensual siete mil quinientos pesos ($ 7.500.00). Cinco (5) Directores de Departamento. Sueldo mensual siete mil trescientos pesos ($ 7.300.00) cada uno. Las asignaciones anteriores fueron aprobadas por Resolución ejecutiva de la Presidencia de la República. Al liquidarse la prima de Navidad del personal directivo correspondiente al año de

1966, la Auditoría Fiscal de la Contraloría General de la República ante el ICA, vetó la inclusión de los gastos de representación con las siguientes consideraciones: "Conforme al Decreto 2962 del presente año, para la liquidación de la prima de Navidad se toma como base el sueldo devengado en 30 de noviembre. En muchas oportunidades la Contraloría General de la República ha dicho que los gastos de representación no son sueldo, es decir, no deben ingresar al patrimonio particular del empleado, no pueden ser reputados como parte integrante del salario, no es una retribución a los servicios del funcionario que los recibe, sino una partida que el Estado da al directivo para el desempeño decoroso de su cargo. Esta tesis fue sostenida por el Tribunal Supremo del Trabajo en sentencia de 12 de marzo de 1949. Tampoco acepta analogía con las dietas parlamentarias porque para ellas existe una disposición específica". La Oficina Jurídica del Instituto Colombiano Agropecuario no estuvo de acuerdo con la opinión anterior y adujo las siguientes razones: "En presencia del artículo 128 (sic) del Código Sustantivo del Trabajo y teniendo en cuenta que en el caso que nos ocupa, los gastos de representación implican una retribución permanente de servicios, se considera que las sumas que reciba el trabajador por dicho concepto constituyen salario computable no sólo para el pago de la prima de Navidad sino también para el pago de prestaciones sociales en general. El artículo 2° de la Ley 65 de 1946 y el parágrafo 1° del artículo 6° del Decreto 1160 de 1947, claramente establecen que cuando quiera que el trabajador oficial reciba cualquier suma que implique directa o indirectamente retribución de

servicios, estas sumas deberán computarse para efecto del pago de prestaciones sociales. En presencia de las normas legales citadas y teniendo en cuenta la forma en que fueron fijados los gastos de representación decretados en el mencionado Acuerdo fueron considerados como asignación mensual. Por ende, no cabe la dualidad de interpretación de que para algunos efectos las sumas recibidas por gastos de representación son sueldo y por otros, como el pago de prima de Navidad, dejen de serlo". Para que "se dilucide de una vez por todas este punto que no sólo afecta el interés personal de algunos funcionarios sino que además constituye un punto de interpretación jurídica", el señor Ministro de Agricultura solicita, por vía de consulta, la opinión del Consejo de Estado. LA SALA CONSIDERA En diferentes oportunidades el legislador se ha pronunciado sobre el pago de una prima de Navidad o bonificación a los empleados públicos o a algunos cuadros de ellos. Entre las leyes dictadas pueden citarse: La 33 de 1958, que amplió a un mes de sueldo la prima de Navidad de los empleados del Congreso y la 77 de 1965, que hizo extensivo este beneficio a los miembros de la rama legislativa del poder público. La Ley 54 de 1960, que estableció "una prima de Navidad o bonificación", según el sueldo y hasta un máximo de $ 1.000.00 para todos los empleados y obreros de la Nación, con excepción del Presidente de la República y los Ministros del Despacho, modificada por la Ley 31 de 1964, que varió la forma de liquidar la prima y elevó el máximo a $ 1.300.00.

La Ley 4ª de 1966, que dispuso en su artículo 11: "Todos los empleados y obreros de la Nación tendrán derecho a una prima de Navidad o bonificación, equivalente a un mes de sueldo que corresponda al cargo en 30 de noviembre de cada año y será pagada en la primera quincena del mes de diciembre". En cuanto a la remuneración del empleado que sirve de base para liquidar la prima pueden citarse para casos distintos estas disposiciones: Ley 48 de 1962: "Artículo 10. En la liquidación de la pensión de jubilación o de invalidez y demás prestaciones e indemnizaciones sociales de los miembros del Congreso, de las Asambleas Departamentales y de los otros servidores públicos de que trata esta Ley se computarán, no solamente los sueldos y las dietas, sino también los gastos de representación y cualquiera otra asignación de que ellos gozaren o hubieren gozado". Los otros servidores a que se refiere esta disposición son el Presidente de la República y sus Ministros, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los Consejeros de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República y los Fiscales del Consejo de Estado. Decreto 2922 de 1966, "por el cual se reglamenta la forma en que debe hacerse la liquidación de la prima de Navidad: Artículo 3° Para los efectos de la liquidación de la prima de Navidad de los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales, de acuerdo con el sistema ya practicado, y de los otros servidores públicos de que trata la Ley 48 de

1962, se computará la totalidad de la remuneración percibida mensualmente por ellos, excluidos los viáticos, las primas de servicio y los subsidios si los hubiere". Ilustra igualmente el criterio del legislador en estas materias, la Ley 65 de 1946, que dice así en su artículo 2°: "Para liquidar el auxilio de cesantía a que tengan derecho los asalariados nacionales, departamentales, intendenciales, comisaríais, municipales y particulares, se aplicarán las reglas indicadas en el Decreto 2567 del 31 de agosto de 1946, y su cómputo se hará teniendo en cuenta no sólo el salar5o fijo sino lo que perciba a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como la prima móvil, las bonificaciones, etc." Otros criterios similares a los que para el sector público consagran las normas anteriores, rigen en forma general las relaciones privadas del trabajo. El Código de la materia en su artículo 127 dispone expresamente que "constituye salario no sólo la remuneración fija u ordinaria, sino todo lo que reciba el trabajador en dinero o en especie y que implique retribución de servicios, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como las primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor de trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas, comisiones o participación de utilidades". Con idéntica orientación el artículo 128 del mismo Código preceptúa que "no constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el

trabajador del patrono, como las primas, bonificaciones y gratificaciones ocasionales, y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para subvenir a sus necesidades, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como los gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo u otros semejantes, ni tampoco las prestaciones sociales de que tratan los Títulos VIII y IX". Resulta del análisis e interpretación de las normas transcritas: Tanto en el sector público como en el privado, debe considerarse como sueldo o salario para los efectos legales, toda retribución cuya naturaleza sea, por su habitualidad, propósito y circunstancias, la de remunerar los servicios personales del trabajador en beneficio directo y principal de éste, aunque otra sea su denominación y el pago se descomponga en diferentes partidas. El concepto de salario consagrado en la Ley 65 de 1946, artículo 2°, para la liquidación de cesantías pero para toda clase de funcionarios, es aplicable por analogía en la liquidación y pago de toda clase de prestaciones, indemnizaciones o sobrerremuneraciones que se causen con relación al sueldo o salario devengado por el empleado, siempre que las asignaciones tengan como destinación la de remunerar el trabajo. Cuando en la administración pública se señalan a algunos funcionarios gastos de representación que ostensiblemente no se encuentran destinados a la finalidad que se ha descrito, esto es, a la de dotarlos para "desempeñar a cabalidad sus funciones" y atender costos que corresponden al patrono, sino a la de proporcionarles condiciones materiales que les permitan vivir con el decoro que

exige el ejercicio de sus funciones, se está frente a una pura y simple dimensión del salario, que, por lo mismo, debe tener todas sus consecuencias en lo que respecta a la liquidación de prestaciones sociales. Ilustra, en su verdadero alcance, esta modalidad de descomponer la remuneración del trabajo en sueldo y gastos de representación la simple lectura del Acuerdo del ICA que señaló las asignaciones. Si los gastos de representación tuvieran en esta providencia destinación distinta a la del sueldo, resultarían los empleados subalternos con sueldos superiores a los del personal directivo, lo que, ciertamente, no fue la intención del Instituto. Considerados los términos del Acuerdo y la categoría y funciones del personal directivo, aparece claramente que las asignaciones señaladas como sueldo básico y gastos de representación son una y otra, simple e inequívoca remuneración del trábalo de los directores, que para los efectos de la prima de Navidad, deben considerarse conjuntamente como sueldo. En los términos anteriores queda absuelta la consulta del señor Ministro de Agricultura, a quien se le transcribirá.

ALBERTO ZULETA ANGEL, ALBERTO HERNANDEZ MORA, GUILLERMO

GONZALEZ CHARRY, ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA, LUIS JIMENEZ

FORERO, SECRETARIO GENERAL