CE-SC-RAD1968-N0311

REVOCACION DIRECTA - Acto Administrativo El Decreto-ley 2733 de 1959, en su Capítulo III, consagra la revocación directa de los actos administrativos cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona, pero limita y condiciona la revocación de los actos administrativos que hayan creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría, al consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En la aplicación de estas normas resulta, en consecuencia, indispensable la distinción de las situaciones jurídicas creadas para establecer los poderes de la administración en la revocación directa de sus actos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ALBERTO HERNANDEZ MORA Bogotá, once (11) de marzo de mil novecientos sesenta y ocho (1968) Radicación numero: 0311

Actor: MINISTERIO DE FOMENTO Relacionada con la facultad de la administración para revocar directamente sus propios actos, y en particular con las Resoluciones que dicta la Superintendencia de Regulación Económica para el control del precio de algunos artículos de consumo popular, el señor Ministro de Fomento consulta: “El Decreto número 2733 de 1959, artículo 24, dispone que la revocación directa, ‘cuando el acto administrativo ha creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular’.

El Consejo Directiva de esta Superintendencia, con base en el Decreto número

3092 de 1966, cuya vigencia fue prorrogada por el Decreto 2394 de 1987, señala mediante resoluciones los precios máximos de venta al público de los artículos que considere conveniente controlar. En algunas circunstancias tales precios son fijados de manera general, sin indicar expresamente quién produce o vende los artículos a los que se les señalan. En otras, la resolución indica específicamente el nombre del productor y las calidades distintivas de cada producto. Ordinariamente, el señalamiento de precios se hace respecto de artículos de un amplio consumo popular por ser sus precios los que más inciden en el costo de la vida. Cuando el señalamiento de precio se hace por vía general, no hay duda de que la revocación directa procede, sin necesidad de llenar el requisito del artículo 24 citado. En cambio, si la fijación de precios está hecha para un producto determinado y un artículo especificado, se plantea la cuestión de saber si se trata de una providencia creadora de una situación jurídica individual o si, por estar envuelto el interés de los Consumidores, que es de carácter social, son actos creadores de situaciones jurídicas generales, impersonales u objetivas y, por tanto, serán revocables directamente, sin necesidad de obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. LA SALA CONSIDERA La intervención económica del Estado contemplada en el artículo 32 de la Carta, como toda actividad administrativa, puede traducirse en actos creadores de situaciones jurídicas generales que se imponen a la voluntad de los asociados en forma impersonal y abstracta, o en actos creadores de situaciones jurídicas

individuales. Los primeros crean, determinan condicionan o modifican el derecho objetivo, son actos-reglas según la nomenclatura de Duguit, o leyes en sentido material; los segundos crean, modifican, suprimen o reconocen una situación subjetiva, particular y concreta. En derecho administrativo reviste particular importancia la distinción entre las dos situaciones, las legales y las individuales, porque cada una de ellas tiene un régimen propio que se desprende de la naturaleza misma de la relación jurídica y de la clase de derechos y obligaciones que origina. En las situaciones generales o impersonales su contenido es necesariamente el mismo para todos los individuos titulares de esta situación jurídica y no dan lugar al nacimiento de derechos subjetivos Individuales, sino al ejercicio de ciertos poderes dentro del marco de la ley, iguales para todas las personas colocadas en las mismas circunstancias de hecho (Situación de las personas en relación con su edad o su estado civil, competencia de funcionarios, etc.). En las situaciones jurídicas individuales o subjetivas su contenido se determina individualmente y puede variar de un titular a otro. Los poderes jurídicos a que dan lugar se originan de manera particular en favor o en contra de una persona (contratos, liquidación de impuestos, etc.). Las situaciones jurídicas generales derivan su contenido de la ley o reglamento, y son por esencia modificables por la administración para que ésta, dentro de las competencias legales pueda encaminar su actividad al beneficio del interés público. La situación jurídica individual o subjetiva deriva su contenido, no de una norma legal o reglamentaria sino del acto individual (contrato, liquidación de impuesto

etc.), que a la vez crea la situación jurídica y la confiere a su titular, en desarrollo de competencias o capacidades que el derecho objetivo establece para la administración o reconoce a los particulares. Las situaciones individuales o subjetivas no se afectan por las modificaciones de las leyes y reglamentos, salvo el caso contemplado en el artículo 30 de la C. N. Principios jurídicos como la no retroactividad de las leyes y la intangibilidad de los efectos individuales de los actos administrativos las amparan de modificaciones por vía general. Pueden sí ser modificables por nuevos actos administrativos de alcance individual que se adopten en ejercicio de competencias legales. (Declaración administrativa ‘de nulidad de una patente, por ejemplo). Para distinguir cuándo se está frente a situaciones jurídicas legales o individuales, debe tenerse en cuenta la finalidad y alcance del acto administrativo, el propósito que con él se persigue. Si éste contiene en sí mismo una disposición que no desaparece por ser aplicada a un caso concreto, sino que sobrevive a esta aplicación y puede y debe aplicarse, mientras no se derogue, a todos los casos idénticos al previsto, la situación jurídica es de carácter general, abstracto, impersonal y reglamentario. Si por el contrario, la administración dispone exclusivamente para un caso particular y aplicada la decisión al caso previsto desaparece su objeto, la situación que crea el acto administrativo es individual y subjetiva. El Decreto-ley 2733 de 1959, en su Capítulo III, consagra la revocación directa de los actos administrativos cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una

persona, pero limita y condiciona la revocación de los actos administrativos que hayan creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría al consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En la aplicación de estas normas resulta, en consecuencia, indispensable la distinción de las situaciones jurídicas creadas para establecer los poderes de la administración en la revocación directa de sus actos. Hechas estas consideraciones previas es pertinente analizar las situaciones jurídicas que crean los dos tipos de resoluciones que según la consulta formulada se dictan para el control de precios. A juicio de la Sala no cambia el propósito ni la naturaleza jurídica del acto administrativo cuando la Superintendencia de Regulación Económica fija precios para un artículo, bien determinándolo por su nombre exclusivamente, o ya sea indicando también la persona que lo produce y sus calidades distintivas. En uno y otro caso el propósito de la Superintendencia es el de regular en forma general y abstracta las operaciones comerciales ‘de compraventa que se realicen con determinada mercancía, en número indefinido mientras esté vigente la providencia de control. Si en algunas resoluciones se indica el nombre del productor y las calidades del artículo, es simplemente para mejor identificar la mercancía controlada, o para restringir el control a determinados artículos según lo requieran las necesidades del mercado, pero no con el propósito de crear un derecho subjetivo, Individual para determinado fabricante o productor, inmodificable unilateralmente por la administración. Providencias de este alcance irían contra la finalidad misma de la intervención en materia de precios que es la de amparar al consumidor controlando objetiva y permanentemente la actividad económica de acuerdo con

factores y circunstancias esencialmente variables. Así lo establece expresamente el Decreto 3092 de 1966, en su artículo 1º: “El Consejo Directivo de la Superintendencia de Regulación Económica señalará, por medio de resoluciones, y tomando en cuenta las variaciones que se observen en los precios lo mismo que en las existencias ofrecidas libremente al público, el precio al cual, cada uno de los productos que considere indispensable controlar, deberá venderse en las principales plazas del país”. El control del precio de los artículos de un determinado productor o fabricante, obliga no sólo a éste sino a toda persona que los venda. La disposición se relaciona con el artículo mismo identificado por su procedencia y calidades y afecta al productor, a sus agentes o distribuidores y en general a toda persona que comercie los artículos sometidos a control. El acto administrativo que fija el precio de una mercancía, es esencialmente un acto de limitación de la actividad privada, del libre ejercicio de actividades individuales licitas, que no crea ni desconoce derechos subjetivos, sino que restringe su ejercicio. Con fundamento en las consideraciones anteriores encuentra la Sala que las dos clases de Resoluciones de la Superintendencia de Regulación Económica mencionadas en la consulta del señor Ministro de Fomento, son providencias de carácter normativo, general y abstracto, que no crean situaciones jurídicas individuales o subjetivas y, en consecuencia, puede la administración revocarlas o modificarlas unilateralmente, como actos reglamentarios que son, dentro de la órbita de sus competencias legales y con observancia de los procedimientos que establezca la ley. En los términos anteriores se absuelve la consulta formulada.

Transcríbase al señor Ministro de Fomento.

ALBERTO ZULETA ANGEL

ALBERTO HERNANDEZ MORA

GUILLERMO GONZALEZ CHARRY

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria