CE-SC-RAD1969-N0418

OPERACION ADMINISTRATIVA CONTRACTUAL - Acto administrativo y contrato / ACTOS ADMINISTRATIVOS - La nulidad del acto administrativo que autoriza celebrar un contrato no supone la nulidad de Øste / NULIDADConsecuencias de nulidad de acto unilateral de la administraci(cid:243)n que autoriza contrato administrativo / CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - Validez del contrato y cumplimiento de obligaciones contractuales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ALBERTO HERNANDEZ MORA BogotÆ, D,E, abril dieciocho (18) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 0418

Actor: MINISTERIO DE COMUNICACIONES El seæor Ministro de Comunicaciones formula a la Sala la siguiente consulta: "... 1(cid:176) El contrato administrativo celebrado por un funcionario pœblico sin las debidas autorizaciones legales, o con autorizaciones que posteriormente son anuladas por lo contencioso administrativo, debe ser considerado como un contrato inexistente, cuyos efectos deben hacerse cesar una vez decretada la nulidad de los actos administrativos que le sirvieron de base? 2(cid:176) En el caso del contrato que se relata en la pregunta anterior, una vez decretada la nulidad de los actos administrativos que autorizaron la convenci(cid:243)n, la administraci(cid:243)n debe, unilateralmente, tomar las medidas para hacer cesar los efectos del contrato, aunque no se haya dictado sentencia que decrete la nulidad del contrato mismo? 3(cid:176) Si la administraci(cid:243)n opta por tomar las medidas necesarias para hacer cesar los

efectos del contrato celebrado en las condiciones dichas hay lugar a indemnizaci(cid:243)n, a cargo de la administraci(cid:243)n, de los perjuicios que puedan resultar para el contratista? LA SALA CONSIDERA Las operaciones administrativas susceptibles de descomponerse en distintos actos jur(cid:237)dicos, como los contratos, pueden dar lugar a acciones de nulidad diferentes, bien contra el contrato mismo o contra los actos que lo anteceden. Aunque se trate de una misma operaci(cid:243)n, algunos actos pueden independizarse para que los tribunales examinen su validez ante la ley, dentro de las competencias establecidas y con la finalidad propia de cada una de las acciones que se ejercite. As(cid:237) en el proceso administrativo contractual los actos que autorizan el contrato admiten su confrontaci(cid:243)n con la ley, en acci(cid:243)n de nulidad, para determinar si se ajustan a las competencias y a los procedimientos que seæala, pero sin que en el ejercicio y decisi(cid:243)n de esta demanda, pueda invadirse el contencioso propiamente contractual que se reserva en forma privativa el juez competente para conocer de las controversias relativas a contratos celebrados por la administraci(cid:243)n. Si unos actos regula en general el proceso administrativo que culmina en la celebraci(cid:243)n del contrato, y su regularidad se determina por las competencias y procedimientos que establece la ley, es el contrato el acto que concreta situaciones jur(cid:237)dicas individuales y da nacimiento a derechos y obligaciones de las partes. Dentro de la tØcnica jur(cid:237)dica, es esta la raz(cid:243)n de que la nulidad de un acto general

que autoriza la celebraci(cid:243)n de un contrato no conlleve automÆticamente la nulidad de Øste. Podr(cid:237)a pensarse en principio que si se trata de la misma operaci(cid:243)n administrativa y el acto que sirve de soporte al contrato se derrumba, igual suerte debe correr el contrato sin posteriores diligencias contenciosas. Sin embargo, entre la censura a la ilegalidad que significa la nulidad decretada y la seguridad jur(cid:237)dica que se traduce en el respeto de los contratos y en el de los derechos que hayan podido nacer de su ejecuci(cid:243)n, ante la doctrina, la jurisprudencia y la ley, tiene definida prelaci(cid:243)n esta œltima, por juiciosas razones de interØs pœblico. Si el juez que conoce de la nulidad de un acto general unilateral de la administraci(cid:243)n es distinto del que decide las controversias relativas a contratos administrativos aunque en algunas circunstancias sean salas distintas de la misma corporaci(cid:243)n, como ocurre entre nosotros, y en uno y otro caso los extremos de la acci(cid:243)n son diferentes, es a este œltimo al que incumbe con absoluta independencia determinar las repercusiones que en el campo contractual tenga la nulidad del acto que antecede al convenio, es œnicamente Øl quien podrÆ apreciar las obligaciones de los contratantes, decir si el v(cid:237)nculo contractual debe subsistir o no y dentro de quØ l(cid:237)mites, en una palabra, estatuir sobre la validez del contrato y, llegado el caso, pronunciar su nulidad. Su competencia al respecto es absoluta y

limita la del juez que entiende en el recurso por exceso de poder, que necesariamente ha de detenerse en el umbral del contrato mismo, sin poder conocer de Øl en ningœn grado. La concepci(cid:243)n jur(cid:237)dica que se ha ideado para obtener este doble resultado del respeto de la competencia y derechos adquiridos es la que hemos indicado. (Conclusiones del Comisario del Gobierno francØs Romieu ante el Consejo de Estado, agosto de 1905). Esta teor(cid:237)a que desde comienzos del siglo sustituy(cid:243) a la que consideraba los contratos como un todo indivisible e inaceptables los recursos por exceso de poder contra los actos administrativos unilaterales generales que sirvieran de base al contrato a partir del momento en que Øste resultara definitivo, es la que gobierna el pensamiento jur(cid:237)dico moderno, como teor(cid:237)a de los actos separables en las operaciones complejas de la administraci(cid:243)n. "Toda la teor(cid:237)a de los actos separables, enseæa AndrØ de Laubadere, reposa sobre la idea de que el demandante no ataca el contrato en s(cid:237) mismo (caso en el cual el recurso por exceso de poder ser(cid:237)a inadmisible) sino solamente el acto que le sirve de soporte, la consecuencia l(cid:243)gica e inevitable es que, si la anulaci(cid:243)n se pronuncia, ella no afecta mÆs que este acto soporte y deja subsistir el v(cid:237)nculo contractual; la anulaci(cid:243)n del contrato en s(cid:237) mismo no puede resultar sino de la acci(cid:243)n en nulidad ante el juez del contrato" (“Traite theorique et pratique des

contrats administratifs”, Tomo III, Pág. 332, edición 1956). (De la misma opinión Gastón Jeze, “Derecho administrativo”, Tomo K, Pág. 109). Con fundamento en las consideraciones que anteceden la Sala llega a las siguientes conclusiones, en relaci(cid:243)n con la consulta que se le formula: 1(cid:176) La sola nulidad de un acto unilateral de la administraci(cid:243)n que autoriza celebrar un contrato y la nulidad del contrato mismo corresponde conocerlas y pronunciarlas a jueces distintos. La sola nulidad del primero no conlleva la del segundo. 2(cid:176) Mientras el juez del contrato no haya declarado su nulidad, el contrato conserva toda su validez, obliga a la administraci(cid:243)n y a todas las partes y el incumplimiento de las obligaciones contractuales por cualquiera de ellas, compromete su responsabilidad y da lugar a indemnizar los perjuicios consiguientes. En los tØrminos anteriores se responde a la consulta formulada por el seæor Ministro de Comunicaciones. Transcr(cid:237)base.

GUILLERMO GONZALEZ CHARRY, ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA,

ALBERTO ZULETA ANGEL, CON EXPLICACION DE VOTO; ALBERTO

HERNANDEZ MORA, EDNE COHEN DAZA, SECRETARIA

EXPLICACION DE VOTO Consejero ponente: ALBERTO ZULETA ANGEL Estoy de acuerdo con la segunda conclusi(cid:243)n del concepto que precede: "mientras el juez del contrato no haya declarado su nulidad, el contrato conserva toda su validez, obliga a la administraci(cid:243)n y a todas las partes y el incumplimiento de las

obligaciones contractuales por cualquiera de ellas, compromete su responsabilidad y da lugar a indemnizar los perjuicios consiguientes". En los tØrminos anteriores qued(cid:243) acertadamente resuelta la consulta formulada por el seæor Ministro de Comunicaciones. No acepto la opini(cid:243)n de que "la sola nulidad de un acto unilateral de la administraci(cid:243)n que autoriza celebrar un contrato y la nulidad del contrato mismo corresponde conocerlas y pronunciarlas a jueces distintos". En mi concepto, un acto jur(cid:237)dico complejo no puede descomponerse para el efecto de solicitar la declaraci(cid:243)n de nulidad de alguno o de algunos de los elementos que lo forman, ante diversos jueces. En tal caso, lo procedente es demandar la nulidad del contrato mismo ante el juez que sea competente para ello. Por lo demÆs, la opini(cid:243)n de la Sala que se ha dejado transcrita y de la cual me separo, no era necesaria para resolver la consulta de que se trata.

ALBERTO ZULETA ANGEL