CE-SC-RAD1971-N532

HACIENDA PUBLICA MUNICIPAL - Presupuesto Falta de presupuesto expedido por el Concejo. No existiendo disposición legal y cuando tampoco exista acuerdo municipal que lo reglamente, si el Concejo no expide el presupuesto de rentas y gastos del Municipio deberá regir el proyecto presentado en la oportunidad legal por el Alcalde, y si éste no lo hubiere hecho, el presupuesto del año anterior, en las condiciones que establece el artículo 209 de la Constitución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ALBERTO HERNANDEZ MORA.

Bogotá, D. E., veintidós (22) de abril de mil novecientos setenta y uno (1971) Radicación numero: 532

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO El Señor Ministro de Gobierno somete a la consideración de la Sala la siguiente consulta: “En los Concejos Municipales, se viene interpretando en forma acomodaticia, tal vez por falta de estructuración jurídica de los concejales, especialmente en las poblaciones o ciudades que carecen de mandos medios suficientemente capacitados, la Reforma Constitucional de 1968. Los mayores tropiezos tienen que ver con los presupuestos municipales, porque el artículo 209, antes de la Reforma estaba concebido en la siguiente forma: “Cuando el Congreso no vota la ley de Presupuesto para el correspondiente año económico, continuará vigente el Presupuesto del año anterior...“. La Reforma Constitucional de 1968, cambió, por decirlo así, la llamada dictadura fiscal, en los siguientes términos: “Si el Congreso no expidiere el Presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno. “Solamente en

el caso de que el Gobierno no presente Presupuesto, dentro de los plazos constitucionales, regirá el del año anterior. En cuanto a la Hacienda Municipal, el artículo 196 de la Constitución Ordinal 5o., dispuso que los Concejos expedirán anualmente el Presupuesto de rentas y gastos del Municipio, con base en el proyecto presentado por el Alcalde. Esta disposición que advierte muy específicamente que el Concejo debe actuar sobre la base del proyecto del Alcalde, es nueva. Surge entonces para algunos Concejos esta duda: Si no aprueban presupuesto, no obstante que el Alcalde presenta el proyecto del Ejecutivo, cuál presupuesto se pone en vigencia: Se adopta por decreto el proyecto presentado por el Alcalde al Concejo o se pone en vigencia el presupuesto del año anterior. Por interpretación analógica debería adoptarse el proyecto presentado por el Ejecutivo. Así se extendería a la órbita municipal el precepto nacional, pues antes de la Reforma de 1968 el precepto nacional se aplicaba en los municipios. Pero como la materia ha dado lugar a diversas interpretaciones que involucran además el período de sesiones de los Concejos, porque cuando las rentas ordinarias, en las pequeñas poblaciones con presupuestos altos, pasan de cuatro millones los Concejos siguen el régimen de sesiones de las capitales de Departamento y de ciudades de más de cien mil habitantes, de allí que haya afán en esas poblaciones intermedias, de elevar rentas para poder sesionar cuatro veces en el año, por lo cual ruego a usted señor Ministro que con base en las inquietudes que dejo consignadas, se consulte al Consejo de Estado sobre el particular”.

LA SALA CONSIDERA La Constitución, en desarrollo de los principios democráticos en que se fundamenta el sistema de Gobierno, atribuye a las corporaciones de elección popular, Congreso, Asambleas y Concejos, establecer, para las colectividades territoriales que rigen, las rentas y los gastos de la administración. (C. N. artículo 76, ordinal 13, artículo 210, artículo 191, 197, ordinal 2). Igualmente, por disposición constitucional, el Congreso, las Asambleas y los Concejos, deben expedir cada año, el presupuesto de rentas y gastos de la Nación, los Departamentos y los Municipios. (C. N. artículos 210, 187, ordinal 7, artículo 197, ordinal 5). El artículo 206 de la Carta, señala la fuerza restrictiva del presupuesto. “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogación del Tesoro que no se halle incluida en el de Gastos”. Atendiendo un concepto político y una necesidad administrativa, ha sido norma de nuestro régimen institucional, que aún en el caso de no expedirse el presupuesto por la corporación correspondiente, el manejo de la hacienda pública quede sometido de todas maneras a la fuerza restrictiva de un estatuto presupuestal. La Constitución de 1886, que establecía la reunión del Congreso cada dos años, y la expedición del presupuesto para vigencias bienales, consagra así el principio, en el inciso 2o. del artículo 206. “Cuando el Congreso no vote ley de presupuesto para el correspondiente bienio económico, continuará vigente el presupuesto del bienio anterior”. El Acto Legislativo No. 3 de 1910 dispuso que las Cámaras Legislativas se

reunieran por derecho propio del 20 de julio de cada año, y ordenó la formación y expedición anual del presupuesto. El texto transcrito sobre repetición del presupuesto, interpretado por el legislador en su nuevo alcance de vigencias anuales, fue modificado, conservando el mismo principio, en la enmienda constitucional de 1945. El artículo 92 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, incorporó a la Carta la siguiente norma: “Cuando el Concejo no vote la ley de presupuesto para el correspondiente año económico continuará vigente el presupuesto del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir los gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”. La reforma constitucional de 1968 continúa la misma orientación del constituyente de 1886, pero en consonancia con el nuevo criterio que la define de mayor control del ejecutivo sobre el gasto público, y con criterio administrativo más técnico y actual, dispone que si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno y en su defecto el de la vigencia anterior, en las mismas condiciones establecidas por el texto modificado. — II — En relación con los presupuestos departamentales, puede observarse: El Acto Legislativo No. 3 de 1910, artículo 55, impuso a las Asambleas la obligación de votar anualmente el presupuesto de rentas y gastos del respectivo Departamento. En el Acto Legislativo No. 1 de 1945, artículo 84, inciso 1o, esta atribución de las

Asambleas quedó sometida a la reglamentación del Congreso al adicionar la reforma el texto vigente con la expresión “de acuerdo con las normas que establezca la ley”. El constituyente de 1968, al señalar las atribuciones de las Asambleas, modificó la norma anterior, pero dejó sometida la función presupuestal al reglamento de la ley.

Dice así el nuevo texto: Artículo 187. Corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas... “7o. Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales….”.

El Congreso de 1945, en desarrollo de la reforma constitucional de ese año, en la parte correspondiente al artículo 189 de la Carta tal como fue adicionado, expidió la Ley 47 de 1945 que en materia presupuestal consagra para los Departamentos idéntica norma a la adoptada para la hacienda nacional por el Acto Legislativo No. 1 de 1945.

Dice así la ley: “Artículo 7o. Cuando las Asambleas no voten la ordenanza de Presupuesto para el correspondiente año económico continuará vigente el presupuesto del año anterior, pero el Gobernador podrá reducir los gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”. — III — En cuanto al régimen de la hacienda municipal, en materia de presupuesto, son pertinentes las siguientes anotaciones: Dispone la Constitución, artículo 196, según el texto del artículo 61 del Acto

Legislativo No. 3 de 1910: “En cada Distrito Municipal habrá una corporación de elección popular, que se designará con el nombre de Concejo Municipal”. Comentando este precepto, dice el doctor Tascón, en su “Derecho Constitucional Colombiano”, Pág. 353: “Los Concejos son corporaciones meramente administrativas y no políticas. La razón para que sean elegidos popularmente estriba en que ellos votan los impuestos que deban pagar los vecinos, decretan la destinación que a sus productos debe dárseles, y fiscalizan su manejo e inversión, actos en que el pueblo debe intervenir por medio de representantes de su elección, según los principios del régimen representativo y democrático”. En desarrollo del principio de centralización política y descentralización administrativa que orienta desde 1886 el sistema de Gobierno, ha sido atribución propia y fundamental de los Concejos, señalada por la Constitución, la de “ordenar”, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito, “votar en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas las contribuciones y gastos locales” y “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio”, función esta última, que desde 1968, deben cumplir con base en el proyecto presentado por el Alcalde. (Constitución de 1886, artículo 199, Acto Legislativo No. 3 de 1910, artículo 62, Acto Legislativo No. 1 de 1945, artículo 87, Acto Legislativo No. 1 de 1968, artículo 62). El Constituyente de 1945, precisó que las atribuciones de los Concejos “se

ejercerán conforme a la ley” precisión que subsiste en el actual texto constitucional. La Ley 5a de 1918 estableció las normas que, rigen los presupuestos municipales, pero nada dispuso para el caso en que el presupuesto no sea oportunamente expedido por el Concejo. En los Códigos Fiscales de los Departamentos, que expiden las Asambleas, es corriente encontrar preceptos que regulan la organización, recaudación, inversión y control de la hacienda municipal, la formación, ejecución y fiscalización del presupuesto de los Municipios y normas para el caso de que los Concejos no lo expidan. Con anterioridad a 1968 las reglamentaciones relativas al régimen presupuestal de los Municipios, originadas en las asambleas, podían encontrar su apoyo en la interpretación amplia del artículo 197 de la Carta, al disponer su ordinal 2o. que los Concejos voten las contribuciones y gastos locales “en conformidad con la Constitución, la ley .y las ordenanzas”. Pero desde la reforma constitucional de 1968, que señaló como atribución independiente de los Concejos, para ejercerla “conforme a la ley” la de “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Municipio, con base en el proyecto presentado por el Alcalde”, la competencia para dictar normas orgánicas del presupuesto Municipal corresponde al Congreso y no a las Asambleas. En ausencia de reglamentación legal los Concejos deberán atenerse a los acuerdos que ellos mismo hayan dictado como orgánicos del presupuesto, en ejercicio de la atribución constitucional de “ordenar, por medio de acuerdos, lo

conveniente para la administración del distrito”. (C. N. artículo 197, ordinal 1o). Siendo la autonomía administrativa de los Municipios de emanación constitucional, solamente puede limitarse por la misma Carta, o por disposición de la ley o de las ordenanzas cuando la propia Constitución lo autorice y en las precisas materias que señale. En el caso planteado en la consulta, ante el silencio de la ley y del acuerdo orgánico del presupuesto Municipal, para determinar la conducta de la administración resulta forzoso establecer la norma jurídica aplicable acudiendo a los principios generales que gobiernan el derecho constitucional y a los que determinan la integración del sistema jurídico, teniendo en cuenta la naturaleza y finalidades propias del derecho público en el campo político y administrativo. - IV –

1. Es concepto fundamental al Estado de Derecho que el Gobierno se vea obligado a actuar dentro de límites bien definidos en la ley.

De la idea que no hay seguridad para el individuo donde la administración no está regida por una norma jurídica, desprende nuestra constitución el principio de que a las autoridades administrativas no les es permitido sino aquello que les autoriza la ley. (C. N. artículo 20 y 63). La noción del Estado de Derecho se plasma en este principio de imperativa aplicación cada vez que se trate de definir relaciones entre gobernantes y gobernados y de alindar las áreas que protegen los derechos del individuo y las libertades públicas. En este campo las competencias de la autoridad se encuentran y deben encontrarse precisamente definidas por la ley, y lo que el constituyente o el legislador atribuye como función a una de ellas en particular, no puede extenderse

por analogía a funcionario o corporación distinta. El derecho constitucional y el derecho administrativo encierran el gran esquema de estructuras y competencias en las que se distribuye el ejercicio del poder público con la preocupación esencial de encontrar adecuado equilibrio en las relaciones del poder con los administrados.

2. Pero si la administración en sus relaciones externas debe atenerse estrictamente a las competencias señaladas en la ley, distinto razonamiento ha de seguirse en las relaciones internas de la administración y cuando esta se enfrente a su finalidad esencial de asegurar, en beneficio común, el funcionamiento y la continuidad de los servicios públicos que ha tomado a su cargo.

Entonces no son las seguridades individuales las que circunscriben la acción administrativa, sino el interés público el que exige su intervención. Desde luego la Administración tiene que moverse siempre dentro del marco de la ley, pero en sus relaciones internas el principio de la legalidad debe conciliarse con la obligación y la urgencia de asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, con la satisfacción del interés general, que es igualmente principio tutelar de la actividad administrativa. Si en sus relaciones internas la ley señala a la administración pautas, la actividad administrativa se ceñirá al precepto legal. Ante el silencio de la ley, será necesario encontrar la norma jurídica aplicable, “en las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto en la doctrina constitucional y en las reglas generales de derecho”, como señala el legislador en el artículo 8o. de la Ley 153 de 1887.

3. Son principios de nuestro derecho público la prestación regular de los servicios administrativos y que éstos se atiendan con los recursos y dentro de los

ordenamientos y limitaciones establecidos por el Congreso, las Asambleas y los Concejos, que están obligados a expedir cada año el presupuesto de rentas y gastos de la respectiva colectividad territorial. En lo nacional el constituyente ha previsto la omisión, y para el caso dispone que rija el presupuesto presentado por el Gobierno dentro del término constitucional, y en su defecto, el de la vigencia anterior, con la reducción en los gastos que aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio. (C. N. artículo 209). Nada dice la Constitución para los Departamentos y Municipios, cuando las Asambleas y los Concejos no expiden el presupuesto. El procedimiento establecido expresamente para la administración nacional es extensivo a la Administración Municipal, por tratarse de situaciones semejantes, y más aún cuando, como en este caso, la aplicación de normas jurídicas por analogía, satisface a doble finalidad de asegurar el funcionamiento regular de los servicios que presta la administración, y la de que la actividad administrativa se rija, no por los procedimientos discrecionales de la dictadura fiscal, sino conforme a normas legales. La descentralización territorial, que es un mero procedimiento técnico en el manejo de la cosa pública, no cambia la naturaleza de la administración, que, en su esencia y finalidad, sigue siendo la misma en las diferentes colectividades regionales. Por las razones expuestas, considera la Sala que, no existiendo disposición legal que se refiera al caso consultado por el señor Ministro de Gobierno y cuando tampoco exista acuerdo municipal que lo reglamente, si el Concejo no expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio deberá regir el proyecto presentado

en la oportunidad legal por el Alcalde, y si éste no lo hubiere hecho, el presupuesto del año anterior, en las condiciones que establece el artículo 209 de la Constitución. Transcríbase al señor Ministro de Gobierno. ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA Presidente de la Sala

ALBERTO HERNANDEZ MORA

JOSE MARIA MARMOLEJO

LUIS CARLOS SACHICA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria