CE-SC-RAD1971-N545

ADMINISTRACION DEPARTAMENTAL - Competencias constitucionales de las Asambleas departamentales y de los Gobernadores para crear, suprimir y fusionar empleos NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio OS-956 de 17 de junio de 1971.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: MARIO LATORRE RUEDA Bogotá, D. E., treinta y uno (31) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) Radicación numero: 545

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO El señor Ministro de Gobierno, en oficio No. 0082 de abril 14 del presente año, hace la siguiente consulta: “En consideración a la petición formulada al Ministerio por el Señor Contralor General de Boyacá y los señores Secretarios de la Gobernación de ese Departamento, con toda la atención me permito recabar de esa H. Sala su concepto sobre la importante cuestión planteada por dichos funcionarios en sus comunicaciones de fecha 25 y 26 de marzo del año en curso, respectivamente”.

La signada por el señor Contralor es del siguiente tenor: “Contraloría General de Boyacá. Tunja. Contralor General. Número 0795 Tunja 25 marzo 1971. Señor Doctor: Abelardo Forero Benavides Ministro de Gobierno Bogotá. Estimado señor Ministro: se ha presentado en el Departamento, y creo que es un problema Nacional, algunas divergencias en la interpretación de los artículos 187 y 194 de la Constitución Nacional, el primero de los cuales fija las funciones de las Asambleas Departamentales, y el segundo, las atribuciones del Gobernador.

El Gobierno Departamental conceptúa: “Los Gobernadores están facultados constitucionalmente para crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios Departamentales....”. “Es decir: que el orden departamental el Gobernador es quien tiene la facultad exclusiva y no delegada a otro funcionario o corporación, de crear los empleos que requiere la administración...”. “Y plantea: “tiene la Honorable Asamblea la facultad constitucional de negar o modificar en cualquier sentido la iniciativa gubernamental propuesta por el artículo 194, ordinal 9o?” “El Gobierno Departamental se contesta así mismo: “Parece que no. El ordinal 5o del artículo 187 de la Carta no habla de facultad para modificar y mucho menos para negar”. “La H. Asamblea no tiene atribución de crear empleos. El Gobernador sí, también tiene la atribución de fusionarlos y suprimirlos. “No tiene en cuenta el Parágrafo del artículo 187 de la C. N. Este criterio descrito, es el del Gobierno Departamental de Boyacá y se halla expuesto en el oficio de marzo 6 de 1971, producido por el señor Secretario de Desarrollo, por encargo del señor Gobernador del Departamento y dirigido a éste, para sustentar el Decreto 0054 de enero de 1971. Anexo número 1. Esta hermenéutica constitucional que antecede, fue la que inspiró el Decreto 0054 de enero de 1971 emanado de la Gobernación, por el cual se crean algunos cargos y aumentos a varios funcionarios, fuera de presupuesto “en el orden de $637.650.oo anuales”. Anexo número 2. El Decreto 0054 de 1971, que se anexa, está basado en la

Ordenanza número 16 de 1965, que revestía al Gobernador de facultades pro témpore para estas materias, las cuales vencieron en marzo de 1969, y en el artículo 194.de la C. N. a que se refieren los comentarios. Concepto de la Contraloría General de Boyacá: Frente al concepto del Gobierno Departamental, la Contraloría de Boyacá ha fijado su criterio, al dar respuesta a los auditores de Presupuesto y Tesorería. Anexo número 3. La Contraloría a mi cargo, acepta, como es natural, las atribuciones que el artículo 194 ordinal 9o. otorga al señor Gobernador, para crear, suprimir y fusionar los empleos que demanda los servicios departamentales, pero “con sujeción a las normas del ordinal 5o. del artículo 187”. Dice el ordinal 5o del artículo 187 del C. N. Artículo 187: “Corresponde a las Asambleas, por medio de las Ordenanzas: “ 5o determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la Administración Departamental, los fines (sic) de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo”. “Parágrafo. En los casos de los ordinales 5o, 6o., y 7o., las Asambleas conservan el derecho de introducir en los proyectos y respecto a las materias específicas sobre que versan las modificaciones que acuerden “. “Antes del acto legislativo No. 1 de 1968, las potestades de crear, suprimir y fusionar empleos, correspondía privativamente a las Asambleas. Después de la Reforma Constitucional, la potestad pasó al Gobernador, quien presentará los

proyectos sobre estas materias a la Asambleas, la cual si puede, modificarlas, como lo vimos en el parágrafo transcrito.” Si a esto le agregamos, lo que impone el inciso 2o. del ordinal 9o. del artículo 194 de la C. N., que: “El Gobernador no podrá crear con cargo al tesoro Departamental obligaciones que excedan del monto global fijado para el respectivo servicio en el Presupuesto que adopte la Asamblea”. Tenemos que el Decreto 054 de 1971, de la Gobernación de Boyacá es inconstitucional, pues desequilibra totalmente nuestro presupuesto deficitario de antemano. “El Decreto 0054 de enero 29 de 1971 estableció la Planta de Personal del Departamento de Boyacá, modificando la existente que tenía origen ordenanzal, y creo algunos cargos, que luego fueron suprimidos por el Decreto número 184 de marzo 17 de 1971”. Anexo número 4. En atención a nuestras observaciones sobre desequilibrio presupuestal, ajustando los aumentos a las cifras globales del presupuesto de funcionamiento -según la OrdenanzaPresupuesto No. 25 de 1970, y alegando que el Gobierno Departamental se puede mover libre y autónomamente dentro de los grandes rubros de cada programa: Gobierno, Educación, Hacienda, Obras Públicas, etc. “A manera de ejemplo, me permito enunciar algunos de los aumentos ordenados por el Decreto Ejecutivo 0054 de enero 29 de 1971, emanado de la Gobernación de Boyacá:

SUELDO EN SUELDO EN AUMENTO

CARGO

1970 1971 Gobernador 9.450.oo 11.000.oo 1.550.oo Secretarios 6.100.oo 7.000.oo 900.oo Expertos en Admon. 4.300.oo 5.500.00 1.200.oo Economistas 4.300.oo 5.500.oo 1.200.oo Estadística 2.500.oo 4.400.oo 1.900.oo Abogado Auxiliar 3.600.oo 5.500.oo 1.700.oo Director Turismo 4.000.oo 5.500.oo 1.500.00 Inspectores Gobierno 1.800.oo 4.600.oo 2.800.oo Alcaldía Tunja 4.600.oo 7.000.oo 2.400.oo Jefe Analista 4.000.oo 5.500.oo 1.500.00 Contadores 3.200.oo 4.400.oo 1.200.00

Nota: La remuneración que se fija para el Gobernador del Departamento únicamente tendrá efecto para los mandatarios que en lo sucesivo sean designados, “como reza el parágrafo del artículo 2o. del Decreto mencionado”. “Todos los aumentos son justificados, no sólo por la calidad de las personas que ocupan los cargos, sino porque los sueldos actuales son muy bajos en todas las escalas de los funcionarios departamentales, comparados con otras secciones del país, no pudiendo con tales salarios conseguir las calidades humanas que requiera el servicio público, y por tanto la diferencia de criterios no radica en la justicia humana que el caso sub judice contempla, sino en el modus operandi para realizar los justos aumentos”.

Consulta: “Pueden los Gobernadores en forma omnímoda y con plenitud de poderes, crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, (ordinal 9o. artículo 194 de la C. N.). O deben someterse en estas materias a lo que apruebe la Asamblea_ del Departamento (ordinal 5o del artículo 187 de la C. N.) y su Parágrafo?. “De conformidad con nuestra conversación telefónica, ruego muy encarecimiento al señor Ministro se sirva formular por su muy digno Conducto y a su nombre, la consulta pertinente que deduzca del caso del Decreto 0054 de enero 29 de 1971, emanada de la Gobernación de Boyacá, y que me permito someter a su estudio y consideración”. “Su servidor muy atento, (firmado) Hernán Villamarín Gutiérrez Contralor General de Boyacá”.

La flota de los Secretarios de la Gobernación está concebida en los siguientes términos: “Gobernación de Boyacá. Oficina Jurídica . Tunja, 26 de marzo de 1971. Señor Doctor Abelardo Forero Benavides, Ministro de Gobierno Bogotá. Señor Ministro: Los Suscritos funcionarios del Departamento de Boyacá con todo respeto nos dirigimos a usted, señor Ministro con el objeto de que se emita concepto a través del Ministerio como también de la Sala de Consulta del Honorable Consejo de Estado, acerca de la aplicación de las nuevas disposiciones Constitucionales que sobre la materia rigen en el país, con relación a la expedición del Decreto 0054,

originario del Despacho del Gobernador el cual establece la planta de personal para el Departamento en el año de 1971“. Al respecto se informa al señor Ministro: La Honorable Asamblea de Boyacá aprobó en su oportunidad, por medio de la Ordenanza No. 25 de diciembre 3 de 1970 el presupuesto de ingresos y gastos para el Departamento en el año de

1971. El presupuesto contiene las partidas respectivas para el pago de servicios personales que le sean prestados al Departamento en las diferentes dependencias de la administración. Comparado el presupuesto aprobado para 1971 con el que se ejecutó para el año de 1970, el de 1971 fue incrementado en los renglones de servicios personales a fin de hacer aumento justo a los sueldos y salarios que el personal devengó en 1970. Así mismo, en el presupuesto de 1971 fueron incorporadas partidas con el objeto de poder satisfacer el pago de remuneración en el orden de veinticinco (25) empleos que son necesarios para la administración en el año de 1971. Como ya se dijo, el presupuesto fue aprobado plenamente por la Honorable Asamblea en sus sesiones ordinarias de 1970. “Los cargos adicionales creados para la administración en 1971 tienen una asignación mensual de ciento veinte mil pesos ($ 120.000.oo).

A la vez los aumentos para los servidores del Departamento ascienden a tres millones seiscientos noventa y seis mil doscientos sesenta y ocho pesos ($3.696.268.oo). Se reitera que estos aumentos y empleos creados se refieren a la diferencia entre lo presupuestado para 1970 y 1971. Igualmente, se advierte una

vez más que los recursos para la remuneración de los servicios para 1971 han sido debidamente autorizados presupuestalmente por la Asamblea del Departamento. “En virtud de lo anterior, el Gobierno del Departamento expidió el decreto en mención, a fin de determinar la planta de personal. En el mismo Decreto se efectúo necesariamente el aumento de los sueldos y la determinación de los nuevos empleos ya presupuestados. “El decreto No. 0054 se expidió haciendo uso básicamente del Ordinal 9o. del Artículo 194 de la Constitución Política de Colombia. “Se deja en claro cómo la parte pertinente de este Ordinal, en lo que respecta a que la facultad del Gobernador se realice con sujeción al ordinal 5o del Artículo 187 de la Constitución, se cumplió, por cuanto la estructura administrativa departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración de que habla este ordinal, estaban previamente determinadas por la Asamblea de Boyacá, por medio de la Ordenanza No. 16 de 1968 y el Decreto Ordenanzal No. 184 de 1969. “El Gobierno expidió el Decreto No. 0054, para establecer la planta de personal, teniendo en cuenta: a) Recursos presupuestales para este servicio, aprobados por la Asamblea del Departamento”; b) Atribución constitucional del ordinal 9o. del Artículo 194 de la Constitución Política de Colombia; c) Preexistencia de la estructura administrativa, correspondientes funciones de las dependencias y escalas de remuneración para las distintas categorías de empleo; d) También se buscó no exceder al monto global que para el respectivo servicio fue aprobado en el presupuesto adoptado por la Asamblea. (Exigencia que hace al

inciso 2o. del ordinal 9o. del Artículo 194 de la Constitución Política Colombiana). “El Gobierno se movió para la expedición del Decreto que nos trae dentro de estos límites. En manera alguna los superó. “Cuando se produjo la aplicación específica del Decreto, la Contraloría General del Departamento hizo algunas objeciones; concretamente por cuanto el Decreto contiene la creación de siete (7) cargos y el aumento para varios funcionarios que para los dos casos significan una deficiencia presupuestal nominal de seiscientos treinta y siete mil seiscientos cincuenta pesos ($637.650.oo). “Tal objeción se adujo en razón de que la parte respectiva del presupuesto no había determinado partidas identificadas en este sentido. Sin embargo los seiscientos treinta y siete mil seiscientos cincuenta pesos ($637.650.oo) deficitarios estaban siendo redimidos y los estimativos para los tres primeros meses del año en cuanto a pago de servicios generan un aprovechamiento superior a los ($ 637.650.00). “El Gobierno ante la posición de la Contraloría produjo el Decreto número 184 de marzo 17 de 1971, por medio del cual se suprimieron los siete (7) cargos y se suspendieron los aumentos de sueldos, objetados inicialmente por la Contraloría. Quedó así estrictamente cumplida la aplicación presupuestal, en cuanto a cantidad de empleos y aumentos, de acuerdo a lo que en este sentido la Ordenanza de presupuesto determinó: “Al presente, la Contraloría General del Departamento plantea que tanto los aumentos como la creación de nuevos empleos es una atribución de la Asamblea. No importa que el presupuesto y los recursos correspondientes hayan sido

aprobados como ya se dijo. A su vez, la Contraloría propone que sea el Honorable Consejo de Estado y el Ministerio de Gobierno quienes absuelvan la confusión que en la interpretación de las normas constitucionales se ha presentado entre el sector de Gobierno y la Contraloría del Departarne0 en el caso que se da a conocer al señor Ministro. “Se debe hacer saber al señor Ministro, que el presupuesto, como unidad no ha sido objetado por la Contraloría únicamente se sostiene que el Gobernador no puede crear los cargos que demanden los servicios de la Administración, ni fijar la remuneración de los mismos, aunque exista el recurso presupuestal legal y preexistan los elementos del ordinal 5o del artículo 187 de la Constitución Política Colombiana. Dice la Contraloría que estas atribuciones corresponden a la Asamblea. “El Gobierno, por el contrario, sostiene que en el Decreto número 0054 se reúnen los requisitos y condiciones para su aplicación legal y que el Gobernador si tiene atribuciones suficientes, por facultad que le otorga la Constitución vigente para establecer la planta de personal, de acuerdo al Ordinal 9o. del artículo 194. “Señor Ministro: Acompaña al presente oficio varios documentos, a fin de que los funcionarios del Ministerio y los Honorables Consejeros de Estado coadyuven a la claridad del caso, como también para complementar solicitud que, entendemos ha hecho al señor Ministro y al Honorable Consejo de Estado el señor Contralor del Departamento en este sentido y con igual propósito al que anima al actual Gobierno de Boyacá. “Del señor Ministro, con toda atención y reconocimiento.

(Firmados) Tomás Lesmes Vanegas. Secretario de Hacienda Encargado. Eduardo Vega Rodríguez. Director Oficina de Planeación. Rómulo González Castillo Secretario de Desarrol1o Alfonso Barrera Zambrano. Asesor Jurídico Encargado”. Con la presente me permito acompañar a los H. H. Consejeros los cuatro (4) Anexos anunciados en el oficio del mencionado señor Contralor por considerar que ellos pudieran servir a ustedes como elemento de juicio para fijar el criterio que me he permitido solicitar a esa H. Sala”. Para tratar esta consulta que en forma general se refiere a las atribuciones constitucionales que corresponden a las Asambleas y a los Gobernadores en relación con la administración departamental, fijadas en los artículos 187 ordinal 5o. y 194 ordinal 9o. de la Constitución, se considera:

1. Corresponde a las Asambleas, en la ordenación actual, determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (Constitución Nacional artículo 187 ordinal 5o.).

Según este precepto, la atribución que se otorga a las Asambleas tiene un carácter general: por medio de ordenanzas establece la estructura de la administración departamental, es decir, señala las diversas partes que forman, en su conjunto, la administración; distribuye e integra esos elementos, por decirlo así, que en una forma ordenada, en relación unos con otros, conforman en un todo esa administración. Así, para dar un ejemplo, pos medio de ordenanza, la administración del departamento se distribuye armónicamente en varias unidades,

en la “Gobernación”, la “Secretaría de Gobierno”, la “Secretaría de Hacienda” etc. Además, por medio de ordenanza también, entra la Asamblea a determinar las distintas divisiones que corresponden a cada una de esas unidades, distribuirlas por “dependencias”, ordenada y jerárquicamente, en oficinal que dependen de otra superior. Así, para continuar con el ejemplo, una ordenanza puede dividir la “Gobernación” en el “Despacho de Gobernador”, la “Oficina de Planeación”, y la “Oficina de Asesoría Jurídica” etc., o, si se trata de una secretaría, la de Educación si es el caso en el “Despacho del Secretario”, la “Sección de Servicios Docentes”, la “Sección de Divulgación Cultural” etc. Y corresponde también a la Asamblea en este campo, determinar las funciones generales que corresponden a cada una de estas unidades y sus divisiones: “Gobernación”, “Secretarías”, “Oficinas”, “Direcciones” las “dependencias” a que se refiere la Constitución. En este mismo artículo la Constitución atribuye a la Asamblea determinar en la administración departamental las distintas categorías de empleo y fijar la remuneración correspondiente a cada una de ellas. Para el ejercicio de esta atribución debe tenerse en cuanta que la Constitución hoy usa la palabra “empleo”, es decir, hace referencia a un conjunto de funciones que corresponden a un cargo que es desempeñado por una persona, no al “empleado”, a la persona natural en particular; que además se mencionan las “categorías” o sea grupos de empleos, grupos caracterizados por la similitud de las funciones que atienden y la naturaleza del trabajo que ejecutan, que requieren calidades semejantes en las

personas que los desempeñan tienen una denominación común, y se ordenan según la Complejidad, la dificultad y la responsabilidad que les atañe en sus tareas. A la Asamblea por ordenanza le corresponde únicamente fijar la remuneración graduada por escalas, correspondiente a cada una de estas categorías; es decir, establecer la nomenclatura de los cargos o empleos de la Administración Departamental y la escala de sueldos. Puede, excepcionalmente, establecer unos cargos directivos, únicos por sus características por fuera de esas categorías y con asignacion5 que no se ajustan a esa escala de sueldos: Gobernador Secretarios.

2. Pero la Asamblea no puede ejercer estas atribuciones autónomamente. No puede, por sí misma, por propia determinación, entrar a establecer, a cambiar, a modificar en ningún sentido ni la estructura de la Administración Departamental ni las distintas dependencias y sus funciones, ni las remuneraciones de las categorías de empleos. Para ocuparse de cualquiera de estas materias requiere hacerlo a propuesta del Gobernador Sólo a él, al Gobernador, corresponde la iniciativa en estos casos, como lo precisa el ordinal 5o del artículo 187 de la Constitución al que se ha venido haciendo referencia.

Es entendido que cumplido este requisito -la iniciativa del Gobernadorla Asamblea al ocuparse de estas materias no sólo tiene la facultad de aprobar o negar en su conjunto la Propuesta que se le haya formulado sino también la de negar o aprobar parcialmente ese proyecto o la de entrar a modificarlo variando la estructura de la Administración, las funciones de las Dependencias la remuneración de las distintas categorías de empleos, según sea el caso

(Constitución Nacional artículo 187 parágrafo). Cabe agregar que estas tres cuestiones -la estructura, las funciones de las dependencias, la remuneración de las distintas categoríasaunque íntimamente relacionadas entre sí, son materias distintas y no constituyen un todo; puede por tanto el Gobernador presentar un proyecto de Ordenanza sobre una sola de estas materias y la Asamblea tiene únicamente atribuciones para ocuparse de ella sin que pueda constitucionalmente entrar, por este solo hecho, a determinar sobre las otras. Un proyecto sobre la supresión de una Secretaría, por ejemplo, no implica necesariamente que la asamblea pueda entrar a ocuparse de dependencias y funciones o remuneraciones. La Asamblea tiene no sólo la posibilidad de ejercer estas funciones por sí misma sino que está facultada para delegarlas al Gobernador, exigiendo la Constitución que esa autorización sea precisa y por un tiempo determinado (Constitución Nacional artículo 187 ordinal 10o.).

3. Al Gobernador, a su turno, le compete establecer los empleos que se requieran para la gestión de la Administración Departamental. El texto de la Constitución es muy amplio: “crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales”, dice textualmente. Es el Gobernador, y sólo él, quien determina lo que designa como “la planta de personal” de la Administración Departamental; por esta atribución, en concreto, dota cada una de las distintas dependencias del personal necesario; así, si considera que el servicio lo requiere, puede crear un cargo nuevo, suprimir uno o alguno de los existentes, o fusionar en uno solo varios de los empleos con que venía prestándose el servicio. En una “Oficina de

Planeación”, para dar un ejemplo, si no existían puede crear los cargos de “Expertos en Administración” o “Economistas”; si existían varios, suprimirlos todos o algunos o fusionar varios de ellos en uno solo. Al proceder en esta forma, está facultado para señalar las funciones que corresponden a un empleo por la naturaleza del trabajo, las calidades y las responsabilidades que le incumben. Obviamente, al cambiar las funciones debe reclasificarse ese empleo, y fijarse la remuneración que corresponde a su nueva categoría, lo que hace que se produzca la impresión, si no se tienen cuenta estas atribuciones y condiciones, que el Gobernador simplemente “ha aumentado los sueldos”. Además es atribución propia del Gobernador señalar las funciones propias -“especiales” dice la Constituciónque corresponden y deben ser desempeñadas por cada uno de esos empleos.

4. Para proceder así, la Constitución impone al Gobernador determinadas y expresas limitaciones: a) La distribución de los empleos la debe hacer ajustándose a la estructura de la Administración, las funciones de cada uno a las de la dependencia a que están adscritos, y las asignaciones según la categoría y la escala que estén establecidas. Así, repite, si se trata del “Economista” o “Economistas”, del “Abogado Auxiliar” o Abogados Auxiliares”, del “Experto en Administración” o “Expertos en Administración” de una dependencia, determina el Gobernador si se necesitan varios o uno solo de ellos, de qué categoría o categorías y que sueldo o sueldos les corresponden de acuerdo con la escala. Lo que no puede el

Gobernador por sí mismo es crear otra escala de sueldos, ni modificarla, ni fijar asignaciones por debajo o por encima de los límites de la escala aprobada. b) Tiene el Gobernador otra limitación de carácter presupuestal: “El Gobernador no podrá crear con cargo al tesoro departamental obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto que adopte la Asamblea”, según el inciso 2o. del ordinal 9o. del artículo 194. Para tratar de precisar el alcance de esta norma, puede que no sobre hacer algunas breves observaciones: Corresponden estos artículos que se han venido comentando a lo que en lo nacional disponen el 76 ordinal 9o. y 120 ordinal 21º, y en lo municipal en relación a los Concejos el artículo 197 ordinal 3o., textos propuestos é incorporados a la Constitución en la reforma de 1968. Por eso, esencialmente, lo que se predique y se considere aplicable a lo nacional, lo es, en su campo, a lo departamental y municipal. Como es bien sabido y repetido, se considera que en esta forma se buscó establecer una nueva distribución de competencias entre las ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder, ampliando la iniciativa y ejecución de la primera pero, aunque restringiendo manteniendo la decisión “por regla general” () en la segunda a fin de lograr una “administración más dinámica y eficiente”. Decía el proyecto original de esa reforma en relación a las atribuciones del Presidente de la República en lo administrativo, que en lo fundamental y para lo que nos ocupa así fue aprobado: “Crear, suprimir y fusionar los empleos que

demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos la Contraloría General de la República, el Ministerio Público y los subalternos de la administración de justicia, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el numeral 9o. del artículo 76. El Gobierno no podrá crear con cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la Ley de apropiaciones”. () Y en la correspondiente exposición de motivos se escribió: “Los cambios propuestos parten de la idea básica de que en materias económicas, fiscales y administrativas el Legislador debe limitarse a señalar pautas generales al Ejecutivo, dictando únicamente la orientación política en dichas materias. (...) Es al Gobierno al que corresponde desarrollar y ejecutar en esa política (...)” (). Y en otro aparte de la misma exposición al relacionar el ordinal 21 del artículo 120 con el 9o. del 76: “Su razón y fundamento radican en la necesidad de establecer un equilibrio de funciones entre el Congreso y el Gobierno en cuanto al funcionamiento administrativo, dotándolo de la agilidad requerida conforme a la urgencia de los problemas actuales. Es de resaltar sin embargo, que para impedir un aumento desconsiderado de los gastos de funcionamiento, la facultad entregada al Gobierno ha de ejercerse dentro del grupo presupuestal determinado por la Ley para cada ejercicio”. () Pasando ya concretamente al aspecto del presupuesto, se puede leer en el artículo 19 del Decreto Ley 1675 de 1964: “El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones se dividirá en Presupuesto de

Gastos de Funcionamiento y Presupuesto de Gastos de inversión. Cada uno de estos presupuestos se presentará dividido en diferentes partes, las cuales corresponderán a la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva, la Rama Jurisdiccional, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República. La Rama Ejecutiva tendrá una sección correspondiente a la Presidencia de la República y tantas secciones como sean los Ministerios y Departamentos Administrativos. Además habrá una sección especial para la Policía Nacional y otra para la Deuda Pública. “Los gastos, dentro de cada sección, se clasificarán por capítulos, programas y artículos. Los capítulos, en orden numérico dentro de cada división, representan las distintas unidades de la organización de la respectiva dependencia. Los programas representan los diferentes grupos de actividades homogéneas que ejecutarán los organismos. Cuando los programas lo requieran podrán dividirse en subprogramas que representen actividades homogéneas más reducidas. Los artículos en orden numérico y continuo dentro de cada Sección, representan el objeto mismo del gasto, y, cuando fuere necesario, contendrán ordinales en el Presupuesto de Funcionamiento, y proyectos específicos en el Presupuesto de Inversión. Los programas y subprogramas se presentarán debidamente explicados, integrados y en orden numérico”. Disposiciones semejantes se encuentran en los Códigos Fiscales de los Departamentos, por ejemplo en el artículo 121 del de Boyacá: “El Presupuesto de Gastos se presentará dividido en Presupuestos de Gastos de Funcionamiento y Presupuesto de Gastos de Inversión. El Presupuesto de Gasto

de Funcionamiento se dividirá en una sección correspondiente a la Asamblea Departamental, en tantas Secciones cuantas sean las Secretarías, y en una Sección correspondiente a la Contraloría El Presupuesto de Gastos de Inversión se dividirá en secciones que corresponderán a las Secretarías que efectúan los gastos de inversión. “Tanto en el aso de los gastos de funcionamiento como en el de los Gastos de Inversión, cada una de estas secciones se clasificará en capítulos, en orden numérico dentro de cada sección, comprenderán las distintas dependencias de las entidades respectivas Los programas representarán las distintas clases de actividades que ejecutará cada organismo; los subprogramas constituirán una división más reducida de actividades homogéneas y los proyectos representarán las distintas obras, que se van a ejecutar dentro de cada programa o subprograma como escuelas, Caminos, hospitales o puestes <sic>. Los programas, subprogramas y proyectos se presentarán debidamente explicados, integrados y en orden numérico. Los artículos comprenderán los elementos que se van a adquirir para cumplir los programas, sean éstos servicios personales o bienes materiales que irán numerados Las partidas que correspondan a los diferentes artículos serán sumadas por proyectos, subprogramn5 programas y capítulos”. Si es al Congreso a los cuerpos representativos en general, a los que corresponde dar las pautas a que debe someterse el Ejecutivo, es en el presupuesto precisamente en donde se señalan esas orientaciones. Es bien sabido y repetido que ese es el origen y fundamento de los Cuerpos representativos y de la llamada división de poderes; que ese espíritu, ese criterio y aún la letra de la Con