CE-SC-RAD1971-N548

INSTRUCCION PUBLICA - Competencias estatales de origen constitucional del Congreso y del Presidente de la República en esta materia NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación el 6 de mayo de 1971.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: LUIS CARLOS SACHICA Bogotá, D. E., cuatro (4) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) Radicación numero: 548

Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL En Oficio No. 10025 de 15 de abril del presente, el señor Ministro de Educación Nacional, formuló la siguiente consulta: “1. Qué funciones tiene el Estado en materia de educación? Que alcance o contenido pueden tener las normas que se expidan para desarrollar los artículos de la Constitución Nacional relacionados con la “reglamentación”, “dirección”, “vigilancia” e “inspección” de la instrucción pública y privada, entre otros los artículos 41 y 120, ordinal 12? “2. Las funciones antedichas cómo se reparten o deben repartirse, detalladamente, dentro del Estado, entre el Congreso y el Gobierno? Cuáles son los límites de sus respectivas competencias? “3. El titular de estas competencias -Congreso o Gobiernoes el mismo cuando se trata de educación oficial -atendida con dineros públicos y por personas públicaso cuando, por el contrario, se trata de educación privada -sostenida con fondos privados y por personas privadas-, o cuando, en fin, se trata de educación mixtacosteada simultáneamente con dineros públicos y privados-? “4. Lo relativo a la composición de los órganos directivos de las Universidades Oficiales, tanto nacionales como seccionales, sería, entonces, de competencia del

Gobierno o del Congreso? “5. El alcance y contenido de las funciones del Estado es el mismo en cada una de las tres hipótesis enunciadas en la cuestión tercera? “6. En caso de que el Congreso hubiera legislado sobre una materia que, según el orden de competencias establecido en respuesta a las anteriores preguntas, fuese de competencia del Gobierno, podría éste ejercer esta competencia constitucional propia para modificar esas disposiciones de origen legislativo”. Para resolver la Consulta, LA SALA CONSIDERA: Al analizar la primera de las competencias atribuidas al Presidente de la República en el campo educativo por el ordinal 12 del artículo 120 de la Constitución, o sea la de “reglamentar”, es pertinente que se observe:

1. En abstracto, la facultad para reglamentar cualquier actividad, si se atiende al contenido material de esta función, a la fuerza vinculante, permanencia y generalidad de la formación en que se desarrolla, equivale a una competencia para formular reglas obligatorias, impersonales u objetivas, equiparable a la potestad legislativa.

2. La validez y contenido de un reglamento no depende, por tanto, de la forma adoptada para expedirlo (ley o decreto), ni del órgano que lo dicte (Congreso o Rama Ejecutiva), pues su naturaleza y alcances están determinadas por la competencia en que se funden.

3. En numerosos fallos de la Corte Suprema de Justicia y de este Consejo se ha establecido claramente que la potestad de reglamentación a que se refiere el ordinal 12 del artículo 120 citado, es distinta de la potestad ordinaria o común de

reglamentación deja ley, prevista en el ordinal 3o. del mismo artículo, de la cual tampoco es una extensión, en razón de la materia específica sobre que debe versar la primera y de su naturaleza jurídica, ya que aunque ambas están asignadas al Presidente “como suprema autoridad administrativa”, la segunda se ejerce condicionada por la ley que reglamenta, siendo su contenido sustancialmente el mismo del de ley, en tanto que aquella se desarrolla en un reglamento de los que nuestra jurisprudencia ha llamado “constitucionales” o “autónomos”, limitados nada más que por la propia Constitución, de cuyos preceptos son regulación inmediata o directa. Este Consejo, en fallo del 14 de noviembre de 1962, dijo: “Las anteriores premisas apoyadas en la letra y espíritu de la Carta, llevan necesariamente a estas conclusiones: no existe ordenamiento constitucional alguno que explícita o implícitamente confiera facultades al Congreso para regular la educación pública nacional, salvo en lo relacionado con el grado de obligatoriedad de la enseñanza primaria. Aquella función le está encomendada al Presidente de la República, quien debe ejercitarla por medio de reglamentos constitucionales”.

4. Aceptado lo anterior, es forzoso deducir que cuando, como en el caso de la consulta, la función reglamentaria autónoma, materialmente equivalente a la legislativa, está otorgada a órgano distinto al Congreso, se trata de una competencia de ejercicio reservado a ese órgano y, por lo mismo, privativa, y excluyente de la posibilidad de una regulación normativa originada en la rama

legislativa, pues no es lógico admitir la existencia simultánea de la misma competencia en dos ramas diferentes del poder, consagrada como está entre nosotros la separación de funciones entre aquéllas y la prohibición de que sus órganos se interfieran, al tenor de lo dispuesto en los artículos 55 y 78 de la Carta Constitucional.

5. En consecuencia, es indubitable que la competencia de reglamentación de la instrucción pública perteneciente al Presidente, es el poder que corresponde a las facultades dadas al Estado por el artículo 41 de la Constitución para “procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos”, complementada con las de dirección e inspección de las actividades docentes, que se traducen en la expedición de los actos y la ejecución de los hechos, es decir, en las actuaciones administrativas necesarias para verificar el cumplimiento de las normas reglamentarias que contienen las medidas adecuadas para la realización de aquellos objetivos. No se estima jurídico insertar artificialmente entre la atribución genérica dada por la Constitución al Estado y la competencia asignada al ejecutivo para su desarrollo, una potestad legislativa del Congreso, cuyo contenido específico no se podría distinguir del propio del reglamento, y estableciendo una dualidad de competencias sobre el mismo campo, sin dar pauta cierta para delimitarlas, haciendo confuso y conflictivo su ejercicio.

6. Sin embargo, la circunstancia de que la función normativa de la educación corresponda plenamente al Gobierno y, de consiguiente, excluya toda regulación legal en esa materia, no implica que el legislador carezca de competencia en otros

aspectos de esta cuestión. Porque habiéndosele atribuido aquél solamente su regulación general, su dirección e inspección, lo que supone su previa existencia, en cambio, la creación, organización y promoción de los servicios educativos a cargo del Estado, y la protección y fomento de los que prestan los particulares, son asuntos de la órbita del Congreso, como resulta de lo prescrito en los ordinales 9º, 10º y 20º del artículo 76 de la Constitución, como también del inciso segundo del artículo 79 cuando estatuye que la creación de servicios a cargo de la Nación o su traspaso a ésta deben hacerse mediante ley, por iniciativa del Gobierno. Asimismo, es atribución del Congreso, según el artículo 41 en mención, la de señalar en la ley el grado en que es obligatoria la enseñanza.

7. La facultad de reglamentación de que se está tratando no es, en sentido estricto, un caso ordinario de intervención. Las distintas formas de intervención que al Estado autoriza la Constitución, requieren el previo mandato legal, o sea, son intervencionismo de operancia condicionada. No así en el caso de la reglamentación educativa, donde la atribución es directa y sólo la subordina la misma Constitución, situación similar a la del ordinal 14º del artículo 120, relacionada con el Banco de Emisión y las entidades de ahorro.

8. Si el Congreso pudiera legislar en materia educativa, para no invadir la competencia reglamentaria del Gobierno, debería limitarse al señalamiento de principios y pautas generales, los cuales ya están señalados en la Constitución, a

más de que usurparía la función directiva de aquél, que envuelve el poder de indicar los fines y el sentido en que deben conducirse o encaminarse la instrucción.

9. Tratar de restar fuerza al poder autónomo reglamentario argumentando que la competencia presidencial del ordinal 3o. del artículo 120 está atribuida a éste en su condición de Jefe de la Administración y, que, por ello, solo puede ejercitarse dentro de la esfera de ese tipo de competencia, es desconocer la tendencia presidencialista de nuestro sistema constitucional la cual permite que, a pesar de la separación funcional (relativa y no rígida), el Presidente participe y aún promueva el ejercicio de las funciones asignadas a las otras ramas, mediante mecanismos de colaboración unas veces, y otras de sustitución o reemplazo, como en los casos del artículo 80, cuando el Congreso pierde su competencia en favor del Gobierno para que éste legisle sobre planes y programas de desarrollo económico y social, o en el caso de los decretos con fuerza de ley y vigencia permanente dictados en razón de la emergencia económica o social a que se refiere el artículo 122.

10. De otra parte, y en el mismo sentido, es necesario considerar: a) Que el concepto de la función administrativa ha evolucionado, perdiendo su simple carácter de ejecutora de la ley, en condición subalterna, para convertirse en impulsora e iniciadora de la acción del Estado, transformándose en el eje del poder en todos los regímenes contemporáneos; b) Que, desde la reforma de 1968, las atribuciones presidenciales enumeradas en el artículo 120 le son asignadas ya no solamente como Jefe de la administración,

sino también en su condición de “Jefe del Estado”, y c) que, dentro del haz de facultades dadas al Presidente en el referido artículo, las de carácter típica y claramente administrativo, deben ser ejercidas por disposición expresa “de acuerdo con la ley”, que es la fórmula allí utilizada, recorte que no aparece en el ordinal 12o. del mismo;

11. Si bien es cierto que el Congreso, en virtud del artículo 76 de la Constitución, está investido de la competencia general para “hacer las leyes”, dicha competencia está delimitada por la propia carta, pues, en este caso, su potestad legislativa está restringida por la competencia del Presidente para reglamentar la educación, campo en el cual carece de competencia para legislar. Recorte que es lógico en un sistema de colaboración, ya que la separación absoluta es impracticable, y la existente en Colombia ha de entenderse como el ejercicio preferente de una función por la respectiva rama, pero sin exclusividad. Entre nosotros no se puede decir que a cada rama corresponde una función, toda esa función y solo esa función.

12. Es claro que, también, la facultad reglamentaria del Presidente es limitada.

Limitaciones que surgen de la misma Constitución. En primer término, del reconocimiento y garantía de la libertad de enseñanza del artículo 41, que de suyo supone la existencia de establecimientos docentes de origen privado, libertad académica, y autonomía para escoger la enseñanza que se quiera recibir. Además, las finalidades señaladas en la misma disposición a la actividad docente, o sea, que sus servicios, tanto oficiales como privados, tienen una finalidad social,

y que la reglamentación ejecutiva debe enderezarse a su tecnificación, moralidad y desarrollo de todo lo que eleve y dignifique la persona del estudiante. Este poder no entraña, en consecuencia, la posibilidad de monopolización estatal de los servicios docentes, ni uniformidad total que excluya matices y modalidades que caractericen a los distintos establecimientos. Con base en las anteriores consideraciones, esta Sala absuelve los interrogantes de la consulta, así: a) En lo relacionado con la instrucción pública, ‘las competencias estatales de origen constitucional están repartidas entre el Congreso y el Gobierno de la siguiente manera:

1. Al Congreso le corresponde, en general, la creación de los servicios docentes oficiales, directos o descentralizados, es decir, de aquellos cuya prestación deba o quiera asumir la Nación, así como autorizar el traspaso de los que deben quedar a cargo de ésta, fundándose en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 79 y el ordinal 9o. del artículo 76 de la Constitución, facultad que comprende la de organización de los instrumentos que deben atender los servicios creados o traspasados, así como la asignación de sus objetivo5, de acuerdo con el artículo 41 del mismo estatuto. Esta competencia legislativa es aún más precisa, cuando los servicios educativos oficiales deban ser atendidos por organismos de los previstos en el ordinal 10º del artículo 76, casos en los cuales es la ley la que debe no sólo crearlos sino darles sus estatutos básicos, vale decir: determinar sus órganos de Gobierno, las funciones globales de la entidad y de sus órganos, los medios y procedimientos de operación El Congreso puede, además, a su criterio,

dictar las medidas de promoción y fomento de la instrucción oficial y privada, empleando las atribuciones del ordinal 20 del artículo 76 citado, dentro de sus precisos límites. También corresponde al Congreso señalar por ley, según el artículo 41, en qué grado es obligatoria la enseñanza. Asimismo, cabe la posibilidad de que el Congreso reglamente la manera como el Gobierno deberá ejercer sus facultades de inspección y vigilancia de la instrucción, por tratarse de funciones administrativas cuyo desarrollo ha de corresponder con la ley, en orden a salvaguardiar la libertad de enseñanza, los fines sociales de la cultura y los objetivos señalados a la docencia en el artículo 41, en la misma forma en que han sido reguladas legislativamente las facultades de inspección y vigilancia del Presidente a que se refieren los ordinales 15 y 19 del mismo artículo 120, sobre establecimientos de crédito, sociedades mercantiles e instituciones de utilidad común. Debe, igualmente, tenerse en consideración que, como el artículo 76, ordinal 10º, otorga al Congreso potestad, para “regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales”, puede legislar sobre tales aspectos en lo tocante al servicio de instrucción, aspectos que son obviamente de índole administrativa y no normativa.

2. Al Gobierno competen dos facultades en este campo: una de carácter normativo, y otra de naturaleza administrativa.

La función normativa radica en la potestad para reglamentar la instrucción pública, expidiendo normas generales sobre esta materia, cuyo contenido no puede ser

otro que el de la adopción de las reglas a que deben ceñirse los servicios oficiales y privados de enseñanza para obtener la mejor formación técnica, académica, científica, profesional, ética, física y cultural de los estudiantes, ya que esa reglamentación tiene por fin hacer un desarrollo del precepto constitucional y, por tanto, de los medios eficaces para obtener los objetivos señalados a la instrucción en el artículo 41. Además, el Gobierno tiene facultades para dirigir la instrucción pública, lo que equivale a conducir ese servicio hacia los objetivos antes enumerados y según los fines sociales aludidos en el artículo 41, y las facultades complementarias de vigilar e inspeccionar la instrucción, funciones que le permiten verificar el cumplimiento de los reglamentos, actuaciones todas de naturaleza administrativa. Tanto las competencias del Congreso como las del Gobierno están condicionadas y limitadas por el respeto a la libertad de enseñanza reconocida y garantizada por la Constitución. b) La titularidad de las competencias descritas antes, no varía por razón de que se ejerciten en relación con la educación oficial, la privada o la mixta, ni el contenido y alcances de tales competencias, dentro de los límites fijados, se modifica por tal razón aunque, es obvio, que la ingerencia estatal es mayor en los establecimientos docentes oficiales que en los particulares. c) La composición de los órganos directivos de las universidades oficiales del orden nacional es materia de su ley orgánica, según lo dicho en el aparte primero de estas conclusiones, pues es asunto perteneciente al acto de su creación o a los estatutos, cuestiones que competen al Congreso; en cuanto a las seccionales,

según los ordinales 1o, 5o y 6o. del artículo 187 de la Constitución Nacional, deben ceñirse a lo que en esta materia disponga la ley, y d) En caso de que el Congreso hubiere legislado sobre una materia que no le compete, de acuerdo con la distribución hecha en el aparte primero de estas conclusiones, si tal materia corresponde a la facultad de reglamentación autónoma que en materia de educación tiene el Gobierno, éste puede ejercerla, modificando las disposiciones de origen legislativo, pues, de lo contrario su competencia no sería autónoma. Transcríbase al señor Ministro de Educación Nacional como respuesta a su consulta. ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA Presidente de la Sala

ALBERTO HERNANDEZ MORA

JOSE MARIA MARMOLEJO

LUIS CARLOS SACHICA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: ALBERTO HERNANDEZ MORA Con el respeto que siempre me merecen las opiniones de mis distinguidos colegas de Sala, debo formular al concepto anterior algunas salvedades, porque aunque coincido en parte de sus conclusiones, llego a ellas por un camino distinto y en doctrina opuesto al seguido por el Doctor Sáchica en la interpretación constitucional.

Coexisten en la Carta política dos textos en materia de educación pública que han dado lugar a interpretaciones contrarias en cuanto a las competencias del Presidente de la República y del Congreso Nacional para legislar en materias educativas.

Ellos son: “Artículo 41. Se garantiza la libertad de enseñanza. El Estado tendrá sin embargo la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados,

en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos. “La enseñanza primaria será gratuita en las escuelas del Estado, y obligatoria en el grado que señale la ley (Artículo 41 del Acto Legislativo número 1 de 1936). “Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa. “………………………………………………………………………………………………. “12. Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional” (el ordinal corresponde a la Constitución de 1886). En la interpretación de estos textos se han definido dos tendencias: Una, que ateniéndose al sentido literal de lo dispuesto en el artículo 120, ordinal 12, sin consideración de su alcance político, da competencia exclusiva al Presidente para “reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional” y excluye la intervención del Congreso en estas materias, haciéndole, no obstante, la concesión de “decretar medidas referentes a la instrucción pública, siempre que ellas no constituyan actos de reglamentación, dirección e inspección”, y encuentren apoyo constitucional en autorizaciones expresas de la Carta. La otra orientación, que ha seguido la Corte en repetidos fallos, encuentra en el artículo 41, competencia constitucional propia y exclusiva del Congreso, como órgano legislativo del Estado, para reglamentar la educación pública nacional con los fines de intervención señalados en el mencionado precepto. Partiendo en primer lugar de la competencia del Congreso define la que pueda corresponderle al Presidente derivada del ordinal 12 del artículo 120.

El concepto de la Sala se inspira en la primera tendencia en su planteamiento más radical. Considero, con la interpretación que ha predominado en la Corte desde 1952, que para definir competencias en materia de educación pública, debe considerarse primordialmente el precepto del artículo 41 de la Constitución. Pero me separo del razonamiento de la Corte en cuanto encuentra en el ordinal 12 del artículo 120, límites jurídicos, así sean lejanos, a la potestad reglamentaria del legislador. Coincido en este aspecto, plenamente, con los alcances que en su tiempo dieron al artículo 41, en muy claros y razonados conceptos, el Doctor Aníbal Cardozo Gaitán, como Magistrado de la Corte, y el Doctor Mario Aramburo, como Procurador General de la República. En la forma más esquemática posible señalaré las razones de mi disentimiento:

1. Todo estatuto constitucional es primordialmente expresión de una tendencia filosófica y de un criterio político que define las relaciones del poder público con los gobernados.

En concepto anterior dijo la Sala: “En la Constitución Colombiana los derechos y las libertades individuales que proclama la Carta en su Título III no son una barrera infranqueable ante las conveniencias públicas. “Ellos ceden pero por los caminos que la misma Constitución señala para que el individuo al someter al interés de la comunidad sus más preciados bienes, la libertad, la intimidad de su domicilio y .su correspondencia, la propiedad y demás prerrogativas que se le reconocen como persona humana, se sienta protegido por la ley como expresión de la voluntad popular, por la independencia de la autoridad

que la aplica y por los procedimientos que garanticen su defensa. “Es en esta intención doctrinaria e institucional donde debe buscarse el sentido verdadero de la división de las funciones del poder público en diferentes órganos y el de la mención que preceptos constitucionales del título III hacen de la autoridad judicial “o de la autoridad competente”. “La interpretación de estos preceptos constitucionales, como toda disposición constitucional, no puede empobrecerse sometiéndola al mezquino cerco de su expresión gramatical. No todo el derecho está en la norma. Esta que es una verdad elemental en todos los planos del ordenamiento jurídico, es inexorable realidad en el sistema constitucional de una nación. “Más allá del texto aislado está el conjunto de las disposiciones de la Carta y sobre ellas las fuentes filosóficas y doctrinarias que inspiraron al constituyente en la intención de crear un instrumento idóneo para gobernar dentro de los mismos conceptos políticos una sociedad que evoluciona. “La norma constitucional de separación de funciones es uno de aquellos principios que domina la estructura del sistema de Gobierno de la Nación. Históricamente se le concibe como un reverso contra el despotismo, dentro de la técnica jurídica es un precioso medio para garantizar el estado de derecho y su observancia idea preponderante en la protección de las libertades individuales”. (Concepto de noviembre 5 de 1968).

2. El ordinal 12 del artículo 120, es texto original de la Constitución de 1886 y debe entenderse en concordancia con el artículo 41 del mismo estatuto.

El constituyente de ese año se inspiró en el concepto de la escuela dirigida por

determinadas creencias filosóficas y religiosas. Decía así el artículo 41: “La educación pública será organizada y dirigida en concordancia con la religión católica. “La instrucción primaria costeada con fondos públicos, será gratuita y no obligatoria”. Definida políticamente, en la propia Carta, la educación pública, oficial o particular, como actividad “dirigida” a determinados fines que se consideraban de interés social, era natural consecuencia dar al Presidente, como suprema autoridad administrativa, la facultad de “reglamentar, dirigir e inspeccionar la educación pública” principalmente para que se ajustara al precepto confesional del artículo 41, que entonces fue, en estas materias, preocupación manifiesta del constituyente. No obstante, esta facultad con tanta amplitud conferida al Presidente, no impidió en la práctica la intervención del Congreso en materias educativas, no sólo para crear servicios, que sería competencia orgánica de la instrucción pública oficial, sino también en aspectos reglamentarios, atinentes a la educación misma, como lo ha venido haciendo desde que dictó la Ley 39 de 1903.

3. En la reforma de 1936 se incorporó a la Carta una nueva orientación filosófica y política en materia de educación pública: a) La libertad de enseñanza, como principio fundamental, que completaba el repertorio de libertades individuales proclamadas por el sistema democrático de Gobierno, acogido por la Constitución de 1886; b) La intervención del Estado en la educación pública, oficial o privada, como limitante de la libertad de enseñanza que se reconocía, principio que en forma

expresa se aplicó igualmente a otras libertades en la misma reforma; c) La finalidad social de la cultura, que el Estado debería procurar con su intervención y vigilancia.

4. El texto incorporado en la reforma de 1936 encierra un principio básico en el sistema constitucional, de aquellos que como los demás que señalan las libertades públicas y los mecanismos de su protección se proyectan sobre la Carta Política en su integridad y, forzosamente, modificó el ordinal 12 del artículo 120 en su contenido y alcance.

Resulta imposible admitir que al cambiar radicalmente la orientación doctrinaria, al pasar de la escuela dirigida a la escuela libre, permanezcan incólumes los instrumentos jurídicos creados para administrar el sistema que se elimina. El ordinal 13 del artículo 120 (hoy 12) fue en la Constitución de 1886 un complemento instrumental o de ejecución del artículo 41, con un alcance definido por éste como precepto sustantivo. Aunque el texto del ordinal 12 subsista igual, al consagrar la reforma de 1936 principios opuestos a los anteriores, el ordinal 12 quedó desmantelado y cambió de contenido jurídico. No puede admitirse, por ejemplo, tomando el texto en su sentido literal, que el Presidente pueda tener, con posterioridad a la reforma de 1936, facultad alguna para “dirigir” la enseñanza oficial o privada en su contenido conceptual. Dice el Doctor Tascón en su Derecho Constitucional, comentando el artículo 41: “Esa intervención del Estado en la enseñanza la reclamaba el Presidente Núñez con fines muy distintos o contrarios a los que tuvo en mientes el reformador de

1936”. Tampoco puede hablarse del poder reglamentario autónomo del Presidente, como atribución limitante de la del Congreso El artículo 41 hizo titular de la intervención en materias educacionales al Estado, y dentro del Estado la función legislativa la tiene en primer lugar el Congreso. Esto que es claro en los textos constitucionales, tiene además, un fuerte respaldo en la doctrina. El Estado interviene para limitar una libertad, y la limitación de las libertades es por esencia en los conceptos democráticos de Gobierno, función de la ley en sentido formal, es decir del Congreso.

5. Conforme a la Constitución, artículo 41, el Estado tiene la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, “en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos”.

Frente a la libertad de enseñanza la intervención del Estado implica una definición política y una operación administrativa. Señalar los fines sociales de la cultura y las orientaciones básicas de la educación son funciones propias del legislador que en el fondo implican una limitación al principio absoluto de libertad de enseñanza. Corresponde a la ley decir cuáles son estos fines y señalar los medios conducentes a la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos. En su función normativa el legislador puede ir, respetando el principio de la libertad de enseñanza, hasta donde lo considere necesario y conveniente y lo permita la naturaleza misma de la actividad reglamentada. El Congreso encontrará un límite a su intervención, pero no jurídico, sino en la

naturaleza misma de la función legislativa y en su capacidad reglamentaria frente a actividades que exigen definiciones técnicas sometidas a procesos continuos de rectificación y perfeccionamiento.

6. Las facultades del ordinal 12 del artículo 120 deben entenderse dentro del nuevo marco y contenido que les señaló el constituyente de 1936. No es propio a la correcta interpretación constitucional, desconocer la trascendencia y significado de la enmienda de ese año, haciendo prevalecer textos que, por anteriores, sufrieron los efectos jurídicos de la reforma, tanto en la competencia que señalaban al Presidente como en los instrumentos jurídicos que le ofrecían.

La competencia administrativa del Presidente para “reglamentar” con autonomía la instrucción pública nacional que subsiste en el ordinal 12 del artículo 120 de la Carta, no es, después de 1936, limitante Sino complementaria y adicional a la del Congreso La capacidad normativa autónoma que le corresponde comienza donde termina la ley, no puede ejercerse en lo ya reglamentado por la ley y, en todo caso, está limitada por ciertas competencias que son propias y exclusivas del legislador. Con posterioridad a la enmienda constitucional de 1936, en la confrontación de los artículos 41 y 120 de la Carta, lo que cabe preguntarse no es qué puede hacer el Congreso sino qué incumbe al Presidente para dar cumplida ejecución a la ley dictada, para complementarla en lo no regulado por ésta o para suplirla cuando falte. Y además, qué cosas no puede hacer el Presidente por ser privativas del Congreso, como sería señalar los fines sociales de la cultura, lo que implica una decisión política propia y exclusiva de la ley.

7. Las funciones del Presidente y la delimitación de su competencia para reglamentar la instrucción pública, las explicaba así, en opiniones que comparto, el Doctor Aníbal Cardozo Gaitán, como Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, al anotar un fallo de la Corporación, en 1966. “El estatuto fundamental da al Presidente la atribución de reglamentar la instrucción pública. Con base en esta facultad puede dictar reglamentos en educación llamados “autónomos” en cuanto emanan directamente de la Carta, distintos de los decretos simplemente reglamentarios que