CE-SC-RAD1971-N594

EMPLEADOS OFICIALES - Pensión. Reajuste inicial y periódico. Excepciones al reajuste de pensiones. Decreto ley 435 de 1971 PENSIONADOS - Pensiones, auxilios para gastos funerarios de los pensionados, servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ALBERTO HERNANDEZ MORA Bogotá, D. E., siete (7) de diciembre de mil novecientos setenta y uno (1971) Radicación numero: 594

Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA El Señor Ministro de Agricultura somete a la consideración de la Sala la siguiente consulta: “a) Al tenor de la Reforma Administrativa de 1968 y, concretamente de los Decretos Leyes 3135 de 1968 (artículo 5o) y 1848 de 1969 (artículo 1o), se denomina genéricamente EMPLEADOS OFICIALES a las personas naturales que trabajan al servicio de Ministerios, Departamentos Administrativos Superintendencias. Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta. “Dicha denominación EMPLEADOS OFICIALES abarca dos grandes especies: “1. Los Empleados Públicos, y “2. Los trabajadores Oficiales. “b) El Decreto 435 de 1971, al definir en su encabezamiento el objetivo y ámbito de aplicación de la norma, expresó: “Por el cual se reajustan las pensiones y otras prestaciones de los empleados públicos y trabajadores del sector privado y se

provee a su financiamiento en el sector público” (se subraya). “c) A diferencia del Decreto 434 de la misma fecha, cuyo artículo 19 sí hace expresa mención del “empleado público y el “trabajador oficial”, como lo exigen las expresadas definiciones legales, el Decreto 435 habría eliminado al “trabajador oficial” por no haberse designado sino la especie “empleados públicos” del sector oficial, y no haberse acudido tampoco a la expresión genérica EMPLEADO OFICIAL, comprensiva de ambas especies. “d) Bien es cierto que algunas otras expresiones del Decreto 435 sugieren la posibilidad de que esta norma sea aplicable a la totalidad del sector público. Pero como se trata de normas que crean obligaciones -y lo que es más significativo obligaciones a cargo del Estado-, cuya interpretación conforme a normas generales de hermenéutica debe ser en principio restrictiva, surge la necesidad de dilucidar la cuestión a cuyo efecto formulo respetuosamente las siguientes CONSULTAS: “1. A falta de otros textos que aclaren en forma inequívoca la extensión de las prestaciones del Decreto 435 de 1971 a los “trabajadores oficiales”, deben las respectivas entidades otorgárselas por vía de inferencia, o interpretación lata de las otras expresiones del mencionado decreto? “2. La interpretación general que haya de darse al Decreto 435 de 1971 es también aplicable al artículo 2o. del mismo, que regula el nivel máximo de las pensiones de jubilación en el sector público, más que los “reajustes” propiamente dichos previstos en el resto del articulado? O por el contrario, el artículo 2o. es susceptible de una interpretación diferente a la

de los demás artículos del mismo decreto? “3. En caso de que el Decreto 435 de 1971 sea también aplicable a los “trabajadores oficiales”, tienen las entidades obligadas a cubrir esas prestaciones (V.G. el Ministerio de Obras Públicas, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el Banco Ganadero, etc.) vocación a los recursos provenientes del aumento de impuestos decretado a tal objeto y, por ende, a la provisión de los respectivos fondos por el Gobierno Nacional?“.

LA SALA CONSIDERA: El Congreso Nacional por medio de la ley 20 de 1970, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias (C.N. Art. 76, Ordinal 12), para lo siguiente: “a) Establecer un mecanismo en virtud del cual, todo reajuste de sueldos o salarios en los sectores público, semioficial o privado, implique una elevación en las pensiones en forma proporcional al aumento decretado en favor de los trabajadores activos, con un criterio de equidad, “b) Determinar la cuantía de las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y muerte, del sector privado vigentes en la actualidad, “c) Establecer el valor del reajuste de las actuales pensiones de invalidez, vejez y jubilación del sector público, “d) Determinar el auxilio para gastos funerarios de los pensionados de los sectores públicos y privados; “e) Determinar los servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios que deban otorgarse a las personas que por ministerio de la ley dependen del pensionado;

“f) Establecer todos los medios de financiación necesarios a los indicados fines, creando las contribuciones a que haya lugar, reajustando las cotizaciones obreropatronales, tanto para el Instituto Colombiano de Seguros Sociales como para la Caja Nacional de Previsión y demás entidades encargadas de; de cumplir tales mandatos prestacionales. “g) Reorganizar financiera y administrativamente el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión y demás entidades de previsión social de carácter nacional”.

2. En uso de las facultades extraordinarias, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 435 de 1971 (marzo 27), cuya parte dispositiva se divide en capítulos, el primero de los cuales se titula “Reajuste de pensiones en el Sector Público”, el segundo, “Reajuste de pensiones en el Sector Privado”, y los capítulos III; IV y V restantes, en su orden “Auxilios para gastos funerarios”, “Financiamiento del reajuste de prestaciones Sociales” y “Transmisión de las pensiones en el Sector Privado”.

3. Como se desprende de su texto, las facultades de la ley 20 de 1970 las dio el legislador al gobierno para que procediera a reajustar todas las pensiones que la ley ordena pagar tanto a los servidores públicos como a los de la empresa privada, y a establecer un mecanismo de reajuste periódico de las pensiones en los “sectores público, semioficial o privado”, en consonancia con el aumento de sueldos y salarios que se registre para el personal en actividad, y los medios para financiar la mayor erogación que implicara el aumento de las prestaciones.

En la intención de la Ley y del decreto se advierte que el propósito del legislador y

del gobierno fue el de atender una situación común a todos los pensionados originada en el progresivo deterioro del poder adquisitivo de la moneda. Si el proceso inflacionario afectaba y afecta a los pensionados, en su totalidad, los correctivos tendientes a restablecer el equilibrio debían ser igualmente de carácter general. Con anterioridad a la ley 20 de 1970, el principio de la revisión periódica de las pensiones, ya lo Consagraba el decreto 3135 de 1968, en su artículo 32. Dice esta disposición: “El Gobierno organizará, vinculado al Departamento Administrativo del Servicio Civil, un comité encargado de efectuar los estudios necesarios para que, mediante su revisión las pensiones cumplan su finalidad social, y de elaborar los proyectos de ley que el Gobierno someterá a consideración del Congreso e indicará los recursos con que se cubrirá el monto de los ajustes que los respectivos proyectos provean”. Es pues, principio general incorporado al estatuto de prestaciones al servidor público, el del reajuste periódico de las pensiones, como lo es el de la especial protección del trabajo por parte del Estado que proclama nuestra Carta política en su artículo 17.

4. El capítulo I del decreto 435 de 1971, es desarrollo en la administración pública de la facultad conferida al gobierno en la ley 20 de 1970 para el reajuste de pensiones El capítulo se titula “Reajuste de pensiones en el sector público” y en armonía con la ley de facultades, establece dos clases de reajustes: uno inicial o básico, y otro periódico cada tres años. El artículo 1o del decreto y del capítulo, reglamenta el reajuste inicial en el sector público: “A quien tenga el status de

pensionado en 31 de diciembre de 1970, dispone, se le reajustará, de oficio, su pensión en $ 100.oo pesos mensuales, a esta suma se le agregará la cuantía resultante de aplicar a la pensión en 31 de diciembre de 1970 (P.A.), un porcentaje equivalente al cuatro por ciento (4%) multiplicado por el número de años transcurridos entre aquel en el cual se causó o se reajustó por última vez la pensión P.A. y aquella fecha”. El artículo 3o. del decreto y del capítulo I, establece que: “el Gobierno Nacional hará los reajustes de las pensiones cada tres años, teniendo en cuenta la variación de salarios registrada en ese período, de conformidad con el porcentaje (%) de variación que fije el Consejo Nacional de Política Económica y Social”. Lo establecido en los artículos 1o y 3o. del decreto tiene carácter general y se refiere a todos los pensionados del sector público, según lo expresan en forma inequívoca estas disposiciones y el título que las gobierna en el capítulo. Las únicas excepciones a lo ordenado en los artículos 1o y 3o. las consigna el artículo 4o. que expresamente excluye de “este reajuste” de pensiones o sea el del Decreto 435, el personal militar de las fuerzas militares y el de carrera de la Policía Nacional, el de maestros, en cuanto a la pensión complementaria que reciba de los departamentos o municipios, y el de los Ferrocarriles Nacionales siempre y cuando haya obtenido reajuste por convención colectiva y sea éste más favorable, caso en el cual el reajuste se hará en relación con el último efectuado.

La finalidad perseguida por el Gobierno al dictar el decreto 435 de 1971, aparece con toda claridad del texto de sus disposiciones: cumplir para todo el sector público las facultades y el mandato implícito contenido en la ley 20 de 1970 para el reajuste de pensiones. Difícilmente podía el decreto apelar a expresiones más precisas y terminantes para indicar sin lugar a dudas, que las disposiciones del capítulo ¡ se refieren a toda la administración nacional, departamental o municipal, central o descentralizada, que el reajuste inicial (art. 1o) se ordena para todos los pensionados de la administración, sin distinguir entre empleados públicos y trabajadores oficiales, que el reajuste periódico es igualmente general y que sólo queda excluido del reajuste ordenado en el decreto el personal señalado en el artículo 4o., cuando concurran las circunstancias indicadas en la misma disposición. Es cierto que el decreto al indicar la materia que se reglamenta se refiere al reajuste de pensiones de los “empleados públicos y trabajadores del sector privado”, pero de la referencia que esta parte del decreto hace a los “empleados públicos” no puede deducirse que las disposiciones de su articulado excluyan a los “trabajadores oficiales”, que son también servidores de la administración. Las leyes, lo mismo que los decretos, tienen un encabezamiento y una parte dispositiva. Leyes y decretos se citan por su número, el año en que se expiden y la materia de que tratan. Los códigos por su título (C.P. y M. Art.46). La referencia al número, año y materia en el encabezamiento de todo estatuto,

responde a la necesidad de ordenar y clasificar la legislación cronológicamente y por su contenido. Pero la función del encabezamiento es meramente indicativa, no normativa. La voluntad normativa del legislador, y en su caso la del gobierno, se expresa en la parte dispositiva de la ley o del decreto. La referencia que se hace en la ley a la materia reglamentada, no tiene fuerza para modificar o restringir lo que con toda claridad expresen sus disposiciones. En todo caso de contradicción entre éstas y aquélla, prima la parte dispositiva. Si ésta no establece excepciones a su mandato, no le es dado al intérprete deducirlas de la indicación de materia que se haga en el encabezamiento. El principio de generalidad de la ley es contrario a esta clase de interpretaciones y exige que toda excepción se consagre expresamente y se interprete en forma restrictiva.

5. Razonamiento similar al que se ha hecho en lo referente al reajuste de pensiones lleva a concluir que lo dispuesto en el artículo 2o. del decreto-ley 435 de 1971, es aplicable a todos los pensionados del sector público, con las excepciones que esta disposición indica, o sea las relacionadas con los miembros del Congreso y el personal de la administración que tenga régimen legal especial.

6. Entre las facultades extraordinarias que la ley 20 de 1970 dio al gobierno, estaba la de establecer todos los medios de financiación necesarios al reajuste de las pensiones, al aumento del auxilio para gastos funerarios de los pensionados y a la extensión de los servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios a las personas dependientes del pensionado. Entre estas medidas financieras la ley autorizó expresamente la de crear contribuciones.

En desarrollo de esta facultad el decreto-ley 435 de 1971, en su artículo 13, aumentó el impuesto de timbre, el de papel sellado y el impuesto sobre las ventas, “con el objeto de atender a las mayores erogaciones implicadas por el reajuste de las pensiones de invalidez, vejez y jubilación dispuestas en este decreto a las distintas entidades de orden nacional que deben cubrirlos (sic), así como por el nuevo mecanismo de reajuste de las mismas y por la extensión de los servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios” (subraya la Sala): De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 13, en completa armonía con la ley de facultades, el aumento de los impuestos que la misma disposición ordena, se destina a atender las mayores erogaciones que el reajuste de las mesadas pensionales y la extensión de los servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios impone a las entidades nacionales que deben cubrirlas, excluida la parte que en el impuesto sobre las ventas corresponde a los departamentos y municipios (ley 33 de 1968), pero sin que varíe la destinación que estas entidades deben darle al aumento tributario. En consecuencia y considerando el punto 3o. de la consulta, debe concluirse que todas las entidades de la administración nacional que estén atendiendo al pago de pensiones, directamente o por medio de la Caja Nacional de Previsión, el instituto Colombiano de Seguros Sociales, o establecimientos similares, tienen vocación para participar en los nuevos recursos provenientes del aumento de impuestos, ordenado por el decreto 435 de 1971 principalmente para atender al reajuste de pensiones, el cual debe hacerse efectivo a partir del primero de abril de 1971, (Art.

16, ibidem) para todos los pensionados del sector público, ya se trate de empleados o trabajadores oficiales. El Gobierno Nacional, por su parte, debe tomar las providencias necesarias para dar cumplimiento a las que el decreto dispone. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada. Transcríbase al señor Ministro de Agricultura. ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA Presidente de la Sala

ALBERTO HERNANDEZ MORA

MARIO LATORRE RUEDA

LUIS CARLOS SACHICA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria