CE-SC-RAD1973-N785

HONORARIOS Los miembros de las Juntas y Comisiones establecidas por el Gobierno, en virtud de las autorizaciones conferidas por el Decreto Ley 1050 de 1968 pueden devengarlos, siempre que no tengan el carácter de funcionarios públicos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: MARIO LATORRE RUEDA Bogotá, D. E, diez (10) de septiembre de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación numero: 785

Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA El señor Ministro de Justicia formula la siguiente Consulta: “Conforme al ordenamiento del Artículo 141 de la Constitución Nacional me permito presentar a esa H. Corporación la siguiente consulta: En virtud de las autorizaciones conferidas por el Decreto 1050 de 1968 el Gobierno puede crear organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, y con carácter permanente o transitorio, con el fin de que lo asesoren en el cumplimiento de diversas funciones, tales como preparación de proyectos de Ley o de códigos, etc. ¿No existiendo facultad legal expresa que permita la fijación y pago de honorarios a los miembros de una determinada Comisión o Junta, puede el Gobierno, al crear una Comisión para el estudio de determinado asunto, ordenar el reconocimiento de honorarios a las personas que conformen la precitada Comisión?

Y si lo anterior fuere jurídicamente viable, el reconocimiento podría extenderse a personas que, en su. carácter de funcionarios públicos de las Ramas Ejecutiva o Jurisdiccional del Poder Público, asistieran a sus sesiones?

Para considerar esta Consulta es conveniente hacer unas observaciones generales y previas, muy resumidamente y por lo demás bien conocidas que rigen nuestro sistema institucional. En el Artículo 55 la Constitución establece que son ramas del poder público la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional que colaboran armónicamente a los fines del Estado, ramas a las cuales la misma Constitución fija su naturaleza y origen y determina sus atribuciones. A una de estas ramas, al poder legislativo. y entre sus funciones una de la mayor importancia, le está atribuido votar el presupuesto. En el Artículo 210 de la Constitución se dice que corresponde al Congreso establecer las rentas y fijar los gastos de la administración. En un Artículo anterior, el 207, se lee que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto, estableciéndose en el Artículo 206 que en tiempo de paz no se puede percibir impuesto ni hacer erogación del Tesoro Público que no figure en el presupuesto. En concordancia con estas normas un autor colombiano en definición ‘que ya tiene sus años pero que continúa siendo válida, decía “que el presupuesto del Estado es un acto de autoridad soberana, por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos públicos para un período determinado”. Esa naturaleza del presupuesto hace que tenga lo que se conoce como “fuerza restrictiva”: es un límite a las erogaciones del Estado. límite que cobija obviamente a las erogaciones a que se refiere la Consulta. En principio, no puede irse más allá

de la cuantía determinada en el presupuesto ni invertirse en cosa distinta a lo señalado. Es por eso que se considera, dándole más amplitud y alcance al presupuesto, que este al señalar y delimitar los recursos, señala y determina las actividades del Estado. El presupuesto, y es noción repetida también, es una previsión para un período determinado, para un año en Colombia. Como toda previsión, y en el caso de los gastos es lo que sucede, en unos casos se sabe, con absoluta certeza, que tendrán que hacerse, el momento en que tendrán que hacerse y la cuantía exacta y precisa en que tendrán que verificarse. En estos casos el presupuesto fija exactamente las erogaciones. Pero hay hechos y circunstancias, y más en el Estado, que no pueden preverse, que son humanamente inesperados; no actuar el Estado, cuando se presentan, constituiría una aberración. Para ello, y no hay para que ocuparse en esta Consulta, las normas indican cómo se procede y cómo, cuando está reunido el Congreso, se afronta esa emergencia. Hay otros casos, en esta enunciación esquemática, que no tienen el carácter de inesperados pero que sin que eso quiera decir que ellos, necesaria y específicamente, puedan preverse; son casos que, como lo muestra la experiencia de años anteriores pueden presentarse. es frecuente que se presenten durante el año de vigencia del presupuesto. En estos casos, y en buena parte para que se mantenga la delimitación del presupuesto y los atributos del Congreso, se busca en las instituciones un recurso que permita mantener la necesaria libertad que requiere un Gobierno en la constante labor de administrar con ese acto de

limitación y soberanía que corresponde al Congreso y se concreta en el presupuesto. Este recurso por medio del cual se concilian esas dos necesidades de libertad y limitación, se encuentra en esas partidas globales que vota el Congreso para determinadas actuaciones del Estado. El Congreso señala la naturaleza del gasto y el monto global que puede gastarse: así se mantienen la finalidad del presupuesto y los fueros del Congre5o La libertad del gobierno, de otra parte, se conserva porque esa partida tiene un carácter global, porque no se especifica para cada caso particular ni a cada actuación se le fija una suma en particular, sino que esas actuaciones se agrupan por su afinidad, según lo que en otros años ha acontecido y que es de suponerse vuelve a acontecer. Así, en el presupuesto que se ejecuta, Ley 9a. de 1972, al referirse a la clasificación de los gastos, en el Artículo 32 y en los “Servicios Personales” se lee: “Honorarios. Comprende el pago de los estipendios autorizados por la Ley para retribuir los servicios personales de consejeros, asesores, miembros de juntas, profesionales y tribunales de arbitramento, siempre y cuando no estén comprendidas tales funciones dentro de las correspondientes al personal de nómina y que quien las desempeñe no sea funcionario público, salvo las excepciones legales”. Y en el presupuesto ya de. algunos de los Ministerios se encuentra señalada por ese concepto; Honorarios, una partida global. Pasando a otro asunto, se encuentra que dispone el último inciso del Artículo 1o del Decreto 1050 de 1968: “Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la Administración o

parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal, y con representantes de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la Ley o el Gobierno determinen. En el acto de constitución se indicará a cuál de los entes administrativos ordinarios quedarán adscritos tales organismos”. Aunque la disposición transcrita es muy clara, se pueden destacar algunos puntos en lo que hace referencia en particular a la Consulta que se considera: la función de estos organismos está delimitada a la coordinación y a la consulta; ellos no pueden decidir; por lo tanto, haciendo esta separación entre decisión y consulta, su finalidad y función es la de asesorar al Gobierno. Estos organismos, además, pueden ser designados por el Gobierno para toda o parte de la Administración, pero se debe indicar a qué entre de la misma Administración deben quedar adscritos. Si la Ley, como lo es este Decreto, constituye la autorización que tiene el Gobierno de crear estos organismos y autorización que es, en líneas generales, uno de los requisitos para la actuación del Gobierno, debe buscarse en esa otra Ley de que se ha venido hablando, el presupuesto, si existe una partida apropiada para cubrir esa actividad, apropiación que es otro de los requisitos, también en la generalidad de los casos, que permite la activación del Gobierno. Lógicamente, por la misma naturaleza de las cosas, si un órgano del Estado, el Congreso, y por medio de una Ley, autoriza al Gobierno para que si así se requiere y así lo considera actúe valiéndose de determinados servicios o en determinada forma, ese mismo órgano, el Congreso, que es al que le corresponde, debe proveer los recursos que pueden

ser utilizados, ya que no es propio del Estado, ni tiene porque serlo, que para el cumplimiento cabal de sus funciones pueda el Estado requerir de las personas que le presten gratuitamente su concurso. Dicho esto, si se examina el presupuesto que se está ejecutando se encuentra en él destinado a algunos Ministerios partidas globales para “Honorarios” (y en otros, con distintas modalidades, para Servicios Técnicos), concepto que como determina la definición transcrita comprenden el paso de estipendios “para retribuir los servicios personales de consejeros, asesores, miembros de juntas”. Además, siendo como se ha anotado una partida global, es de lógica que sea al mismo Gobierno al que le corresponda distribuirla en los casos concretos. La función y atribución plena del Congreso se llena a cabalidad fijando esa partida globalmente. Así, y por lo tanto, si se compaginan las atribuciones que se dan al Gobierno en el Decreto 1050 con las prescripciones de la Ley de presupuesto, y concretamente en relación a la Consulta formulada, los servicios de esas comisiones cuando ellas se creen pueden ser cubiertos con esa partida de “Honorarios” y la retribución personal de quienes las integren puede ser fijada por el Gobierno. Téngase en cuenta además, y no es ociosa esa prescripción del Decreto para esta cuestión presupuestal, que esos organismos al ser creados deben adscribirse a un ente del Gobierno. Otra cosa distinta es cuando se trata de “Servicios Técnicos” que requiera la Administración o esos organismos consultivos o coordinadores sean creados por la Ley, casos estos de los cuales no hay para que entrar a ocuparse. Hecho este planteamiento se deben hacer algunas consideraciones en relación a

las limitaciones que se imponen en relación a la remuneración de las personas que integran estas comisiones o juntas, .aplicables a los funcionarios públicos de la Rama Ejecutiva o Jurisdiccional. A este respecto es muy claro y explícito lo que dispone la Constitución y que hace innecesario, prácticamente, ningún comentario adicional. “Artículo 64. Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes. Entiéndese por Tesoro Público el de la Nación, los Departamentos y los Municipios. (Artículo 23 del Acto Legislativo No. 1o de 1936)”. Si se quiere agregar algo más, se encuentra que tanto los Decretos 2285, 2400 y 3074 de 1968 traen y repiten la misma prohibición como lo hace la Ley 9a. de 1972 en el aparte en que se hace la definición de “Honorarios”. Por lo tanto, y en relación concreta a las preguntas formuladas en la Consulta, la Sala considera que el Gobierno al crear una comisión de la naturaleza y según las determinaciones del Decreto 1050 de 1968. puede señalar los honorarios que deben reconocerse a las personas que las integran, exceptuándose de esa facultad del Gobierno y por lo tanto no pudiendo fijarles honorarios a aquellas personas que, como los miembros de la Rama Ejecutiva o Jurisdiccional, tienen el carácter de funcionarios públicos.

LUIS CARLOS SACHICA

Presidente

MARIO RODRIGUEZ MONSALVE

JAIME BETANCUR CUARTAS

MARIO LATORRE RUEDA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria