CE-SC-RAD1973-N832

CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO El Instituto Nacional de Fomento Municipal –INSFOPALpuede continuar celebrándolas con el sindicato constituido en la institución por sus trabajadores oficiales, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, D. E., seis (6) de diciembre de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación numero: 832

Actor: MINISTERIO DE SALUD PUBLICA El señor Ministro de Salud Pública formula a la Sala la siguiente consulta: “En mi calidad de Ministro de Salud Pública, por su digno conducto, me permito solicitar el autorizado y valioso concepto de esa Honorable Corporación, respecto a la viabilidad jurídica de dos asuntos de importancia cardinal para el desenvolvimiento administrativo del Organismo Oficial ligado a las cuestiones materia de la presente consulta. “En orden a suministrar el mayor número posible de elementos de juicio sobre el particular, presentaré algunos antecedentes relativos al tema que me propongo someter a su consideración: “El Instituto Nacional de Fomento Municipal, el día 15 de diciembre de 1965, celebró con el Sindicato de Trabajadores al servicio de esa Entidad la primera convención Colectiva de Trabajo, en la cual se afirmó que sus servidores están vinculados por contrato de trabajo. Aseveración esta última que fue ratificada por el Insfopal en el preámbulo del Reglamento Interno de Trabajo prescrito para ese Organismo Oficial desde mayo de 1.966. Así mismo, en las sucesivas

convenciones colectivas de trabajo que hasta la fecha ha venido pactando sin solución de continuidad, implícitamente se ha reiterado la calidad de trabajadores oficiales y por ende, su vinculación de carácter contractual. “A lo anterior, es preciso agregar que la jurisprudencia en forma constante ha venido sosteniendo que la vinculación laboral de los servidores del Insfopal es de carácter contractual. En efecto, la Sala laboral del Tribunal Superior de Bogotá así lo conceptuó en sentencia que dirimieron los procesos laborales promovidos contra el Instituto Nacional de Fomento Municipal, por los ex-funcionarios Solón Wilches Martínez y Luis Linares Ibarguren, en octubre de 1965 y marzo de 1967, respectivamente. En la actualidad los juicios laborales planteados contra el Insfopal, se ventilan ante la jurisdicción ordinaria del Trabajo. “En la última Convención Colectiva del Trabajo suscrita por las correspondientes partes el día 23 de febrero de 1972 y vigente durante el último año mencionado y el de 1973, se consagró en la cláusula décima-octava un aumento porcentual en materia de salarios, pero, en el parágrafo primero de la misma se advirtió que los incrementos salariales para funcionarios del nivel directivo, los que se relacionan taxativamente en el mismo texto, serían fijados por la Junta Directiva de la Entidad (Insfopal). “En desarrollo de la anterior disposición convencional la Junta Directiva por medio del Acuerdo No. 001402 de abril 3 de 1972, ordenó la escala de aumentos en las asignaciones salariales del personal directivo de la Entidad por el año de 1972.

“En este orden de ideas, se ha elaborado un proyecto de acuerdo en el cual se dispone un reajuste de salarios para el año de 1973. Y de estos hechos se desprende el primer interrogante: “¿Dicho Acuerdo tomado como una derivación de la Convención Colectiva de Trabajo antes mencionada, gozará de plena legalidad pese a los términos de la Sentencia de la Honorable Corte Suprema de Justicia de fecha diciembre 13 de 1972, en la cual declaró inexequible el Artículo 38 del Decreto 3130 de 1968? “Y finalmente, dado el contexto legislativo actual, podría el Insfopal continuar celebrando con sus servidores nuevas convenciones colectivas de trabajo? “……………………………………………………………………………………………….

LA SALA CONSIDERA:

PRIMER PLANTEAMIENTO

1. Dijo la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de diciembre 13 de 1972 al declarar inexequible el Artículo 38 del Decreto-Ley 3130 de 1968: “1. El Artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, impugnado por el actor, entrega a las Juntas o Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos y de las Empresas industriales y comerciales del Estado, la elaboración del estatuto de su personal, el cual comprende la creación, supresión y fusión de cargos y de acceso al servicio; las situaciones administrativas y el régimen disciplinario; el campo de

aplicación de la carrera administrativa y los correspondientes procedimientos; lo mismo que todo lo referente a la clasificación y remuneración de los empleos, primas y bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, prestaciones sociales y requisitos para el otorgamiento de comisiones en el interior

o en el exterior del país. “2. Aprobado el estatuto por el Gobierno, éste adquiere plena vigencia y produce todos los efectos legales del caso. “3. En estas condiciones, aparecen tales Juntas o Consejos Directivos ejerciendo atribuciones, que como se ha visto, corresponden privativamente, al Congreso como legislador ordinario o al Presidente de la República como legislador extraordinario. Era éste, el que en desarrollo de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 65 de 1967, debía expedir el estatuto en cuestión, por lo menos con las normas esenciales referentes a todas y a cada una de las materias incluidas en el Artículo 38 del Decreto 3130. Como lo dispone el ordinal j) del Artículo 1o. de la Ley 65 de 1967, que dice: “j) Establecer las reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales en la creación de empleos y en el señalamiento de las asignaciones y prestaciones sociales de su personal y el régimen del servicio”.

2. En consulta que hizo el señor Ministro de Salud Pública, en marzo seis (6) del año en curso, acerca de si los Acuerdos por los cuales el Consejo Directivo del Instituto Nacional de Programas Especiales de Salud, que se dictaron con base en las facultades indicadas y con anterioridad a la expedición de la mencionada sentencia de la Corte, conservaban su validez, o por el contrariola perdieron a partir de la fecha de la referida sentencia, la Sala expuso lo siguiente, en providencia de veintiséis de abril (26) del año en curso: “5. Tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado coinciden en el

señalamiento de LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD.

Está definido que no tiene efecto retroactivo, sino hacia el futuro, y de consiguiente, que se reconocen los hechos o situaciones jurídicas nacidos durante la vigencia de la Ley, antes del pronunciamiento de la sentencia El mundo de relaciones exige garantía de estabilidad para las mismas, cuando fueron concretadas bajo la norma que se presumía válida. Esa certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos jurídicos, y también genera armonía social, porque evita distorsión en el tratamiento de los derechos ya individualizados, en razón de Ley jurídicamente existente. “Al respecto, esta Sala en consulta que absolvió al señor Ministro de Gobierno, en noviembre 14 de 1969, precisó las consecuencias del fallo de inexequibilidad, en los términos siguientes: “1. Desde la sentencia que declara la inexequibilidad de una Ley, ésta deja de aplicarse, sus efectos cesan; “2. Los hechos cumplidos por aplicación de la Ley, con anterioridad a la sentencia que la declara inexequible subsisten, porque el fallo no tiene efecto retroactivo, salvo “cuando se trata de derechos civiles adquiridos y lesionados con la Ley que se declara inexequible”, pues, en este caso sí puede tener efecto para el pasado la inexequibilidad, como lo admitió la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 23 de febrero de 1927. “Es oportuno, en consecuencia, preguntarse cuál es la incidencia de la sentencia respecto de los acuerdos mencionados, y de conformidad con los conocidos efectos del fallo de inexequibilidad. Para responder, hacemos diferencia entre las

normas que confirió la facultad, y los resultados fruto del ejercicio de la misma. Ello nos permite considerar la materia de la consulta bajo tres aspectos: “A. El Artículo 38 del Decreto 3130 de 1968 no contenía el estatuto de personal de las entidades descentralizadas, sino clara delegación para que ellas los dictaran. Era norma atributiva de una facultad, e indicadora del titular de ella. Como el fallo produce efectos para el futuro, el Artículo contentivo de dicha facultad cesó su vida jurídica dejó de tener aplicación,, quedó borrado de nuestra legislación positiva. “B. Los Acuerdos citados son efecto del ejercicio de la atribución dispuesta en el Artículo declarado inexequible, son su realización en el pasado, y como la sentencia no tiene efecto retroactivo, sino que reconoce las actuaciones concretadas o singularizadas al amparo de la vigencia de la norma, se concluye que dichos acuerdos han conservado su validez. “C. Es también deducible finalmente, que a partir de la sentencia, no pueden dictarse con base en el Artículo inexequible nuevos Acuerdos sobre estatuto de personal, ni modificarse los Acuerdos objeto de la consulta”.

3. En esta nueva consulta que se responde el mismo señor Ministro de Salud Pública expresa que, con base en la cláusula décima octava de la Convención Colectiva de Trabajo, celebrada por el Instituto de Fomento Municipal

(INSFOPAL), en febrero 23 de 1972, con sus servidores, se facultó a la Junta Directiva del instituto para fijar los incrementos salariales durante los años 1972 y 1973, para los funcionarios del nivel directivo, los dos años precisamente de la

vigencia de la Convención que vence el treinta y uno (31) de diciembre del año en curso. La Junta hizo el aumento en 1972. Pero ahora, se ha elaborado un proyecto de Acuerdo que dispone el reajuste salarial del personal directivo para 1973, por lo cual se interroga: “¿Dicho Acuerdo tomado como una derivación de la Convención Colectiva de Trabajo antes mencionada, gozaría de plena legalidad pese a los términos de la Sentencia de la Honorable Corte Suprema de Justicia de fecha diciembre 13 de 1972, en la cual declaró inexequible el Artículo 38 del Decreto 3130 de 1968?“.

4. El parágrafo 1o de la CLAUSULA DECIMA OTAVA de la Convención Colectiva de Trabajo en referencia dice textualmente: “Los aumentos de sueldos por los años de 1972 y 1973, de los funcionarios de carácter administrativo que se relacionan a continuación, serán fijados por la H. Junta Directiva: Directores, Jefes de División, Jefes de Oficina, Directores Seccionales e Ingenieros Residentes, Asistente del Director General y Secretario Privado. Igualmente para los cuatro (4) cargos de profesionales (especialistas) de financiamiento y Crédito Externo”.

5. CON BASE EN LO ANTERIORMENTE EXPUESTO, y vistos los términos de la CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO que se ha mencionado y estudiado, la SALA CONTESTA EL INTERROGANTE primero de la consulta así:

1. Ya se dijo antes que “a partir de la sentencia, no pueden dictarse con base en el Artículo inexequible nuevos Acuerdos sobre estatuto de personal, ni modificarse

los Acuerdos objeto de la consulta”.

2. La Convención cuya vigencia se invoca, no definió, como sí lo hizo con los trabajadores, los aumentos de sueldos por los años de 1972 y 1973, de los funcionarios administrativos, sino que dejó su fijación a la Junta Directiva del Instituto. De consiguiente, esos funcionarios no fueron materia específica de regulación salarial en la Convención, siendo deducible que en el fondo quedaron excluidos de la contratación, hasta el punto de que la cláusula que los menciona es inocua ante el contenido, alcance y valor jurídico de la Convención como unidad jurídica.

3. Pero aún considerada la inclusión de los citados funcionarios en la convención y de consiguiente la facultad dada a la Junta Directiva del Instituto para esa regulación salarial, ella sólo podría dictar Acuerdos con validez en esa materia mientras conservara la atribución que le dio el Artículo 38 del Decreto 3130 de

1968. Mas, desaparecida la facultad por la declaratoria de inexequibilidad de la norma base, todo nuevo Acuerdo posterior a esa declaratoria carece de validez por ausencia de fundamentación legal.

SEGUNDO PLANTEAMIENTO. ¿Dado el contexto legislativo actual podría el INSFOPAL continuar celebrando con sus servidores nuevas Convenciones Colectivas de Trabajo?

Al respecto se tiene:

1. El Instituto de Fomento Municipal -INSFOPALes un Establecimiento Público, de conformidad con el Decreto 3178 de diciembre 26 de 1968, adscrito al

Ministerio de Salud Pública.

2. El Decreto orgánico que se acaba de citar, señala en el Artículo 2o., LAS

FUNCIONES del Instituto, entre las que indica: “A. Elaborar planes de inversiones públicas anuales o los indicativos para inversiones locales en acueductos, alcantarillados y sistemas de pozos sépticos, hacer la proyección de las mejoras y demanda futura, y someter el resultado de ese trabajo a la oficina de planeación del Ministerio de Salud Pública con el’ objeto de que ésta, a su vez, realice las gestiones necesarias para la incorporación del plan sectorial al plan general de desarrollo; “B. Atender al suministro de agua potable, disposición adecuada de excretas y aguas servidas en las poblaciones del país de más de 2.500 habitantes. ……………………………………………………………………………………………….. “F. Realizar la construcción de las obras programadas mediante contratos celebrados con personas naturales o jurídicas, o por administración directa cuando sea conveniente”. 3; El Decreto 331 de 1970, aprobatorio del Acuerdo que contiene los Estatutos del Instituto en mención, luego de ratificar que es un Establecimiento Público, dispone sobre PERSONAL, en su Artículo 33 lo siguiente: “De acuerdo con el Artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 las personas que presten sus servicios en el “INSFOPAL” tendrán el carácter de EMPLEADOS PUBLICOS, sin embargo, la Junta Directiva precisará, en el Estatuto de Personal, las actividades que puedan ser desempeñadas por personas vinculadas mediante Contrato de Trabajo”. Este Decreto también, en su Artículo 4o. reafirma los objetivos del Instituto, transcritos del Decreto orgánico.

4. El Decreto 3135 de 1968 dice en su Artículo So: “Empleados Públicos y

Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. (Subraya la Sala). Como claramente se observa, este Artículo distingue entre EMPLEADOS PUBLICOS, vinculados por una relación legal o reglamentaria, y TRABAJADORES OFICIALES, ligados por una relación de trabajo simplemente, y SOLO EXCLUYE DEL STATUS LEGAL de EMPLEADO PUBLICO a los trabajadores de la construcción y sostenimiento de las obras públicas y a los que de acuerdo con los estatutos del establecimiento tengan el carácter de trabajadores oficiales.

5. El Decreto reglamentario 1848 de 1969 dice en su Artículo 7o.: “Aplicación de este Decreto. Regla general. “1. Las normas de este Decreto y del Decreto 3135 de 1968, que consagran prestaciones sociales, se aplicarán a los empleados públicos nacionales de la rama administrativa del Poder público, mientras la Ley no disponga otra cosa. “2. Se aplicarán igualmente, con carácter de garantías mínimas, a los trabajadores oficiales salvo las excepciones y limitaciones que para casos especiales se establecen en los Decretos mencionados, y sin perjuicio de lo que solamente para ellos establezcan las convenciones colectivas o laudos arbitrales, celebrados o proferidos de conformidad con las disposiciones legales que regulan el derecho

colectivo de trabajo”.

6. Por su parte, esta Sala en providencia de veintidós (22) de septiembre de 1971 se expresó así: “a) El régimen de prestaciones sociales de los trabajadores oficiales fue señalado conjuntamente con el de los empleados públicos en el Decreto 3135 de 1968, con el objeto de unificarlo para ambos grupos de servidores del Estado. Al señalar la Ley de modo expreso dichas prestaciones, sustrajo del régimen del Código Sustantivo del Trabajo y del campo de la contratación esa materia, pues admitir lo contrario equivaldría a sostener que el régimen prestacional de los trabajadores oficiales puede ser diferente al de los empleados públicos, lo cual pugna con el espíritu del Decreto 3135 y es extraño a su texto, en el que no se previó que sus prescripciones pudieran ser modificadas contractualmente, como lo hizo el Decreto 1848 de 1969, Artículo 7o., numeral 2. “b) En cambio, en cuanto al contrato individual que liga a los trabajadores oficiales con la Administración, no existiendo una regulación especial del mismo en el sector público y siendo la relación laborar sustancialmente la misma, trátese del sector público o privado, tal relación se rige por las normas generales del Código Sustantivo del Trabajo, cuyas disposiciones regulan los aspectos de esa relación que no tengan carácter prestacional o sobre los cuales no exista Ley especial que los reglamente expresamente”.

7. El Código Sustantivo del Trabajo contiene el Capítulo IX, sobre TRABAJADORES OFICIALES. Trata el derecho de asociación para empleados públicos y trabajadores oficiales a partir del Artículo 414, y luego consigna el

Artículo 416 como LIMITACION DE FUNCIONES en los términos siguientes: “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan .declarar o hacer huelga”. Los Artículos 373 y 374 del Código Sustantivo del Trabajo señalan las funciones que competen a todo sindicato de trabajadores. (La subraya es de la Sala).

8. Se sigue de lo anterior:

A. El “INSEOPAL” es un Establecimiento Público, y por regla general, las personas que le prestan sus servicios son EMPLEADOS PUBLICOS. (Artículo 33 Decreto 331 de 1970).

B. Es cierto que entre las funciones primordiales del Instituto está la de construir las obras programadas, mediante la celebración de contratos con personas naturales o jurídicas, o por administración directa cuando sea conveniente. En esta situación, los trabajadores que utilice el Instituto en realización directa de las obras y que sean calificados como trabajadores de la construcción, son TRABAJADORES OFICIALES, por definición directa de la Ley. (Artículo 5o Decreto 3135 de 1968).

C. El Decreto 3135 de 1968 dice que en los Estatutos precisarán los Establecimientos Públicos qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Concordante con esa norma, el Decreto 331 de 1970 -Estatuto de INSFOPALdice que la Junta precisará en el

estatuto de personal, esa clase de actividades. Corresponde así a la Junta hacer la precisión, dentro del marco de las funciones propias de la entidad, y sin desfiguración de la naturaleza jurídica que la misma Ley le señaló, de las actividades desempeñables por TRABAJADORES OFICIALES.

D. Permitido que en un Establecimiento Público haya TRABAJADORES OFICIALES; y si éstos están asociados en sindicatos, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo. Segunda Parte, Derecho Colectivo del Trabajo, es deducible que pueda dicho sindicato celebrar CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO con esa Institución. (Artículos 416, 373 y 374Código Sustantivo del

Trabajo). EN CONSECUENCIA, la Sala contesta el segundo planteamiento así: EL Instituto Nacional de Fomento Municipal –INSFOPALpuede continuar celebrando CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO con el Sindicato constituido en la Institución por sus, TRABAJADORES OFICIALES, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo. Cópiese y comuníquese al señor Ministro de Salud Pública. LUIS CARLOS SACHICA Presidente de la sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

MARIO RODRIGUEZ MONSAQLVE

MARIO LATORRE RUEDA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria