CE-SC-RAD1974-N895

ESTABLECIMIENTO PUBLICOS -Enajenación de sus bienes

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: MARIO LATORRE RUEDA Bogotá, D. E, treinta (30) de julio de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Radicación numero: 895 Actor. MINISTERIO DE MINAS Y PETROLEOS El señor Ministro de Minas dirigió a la Sala la siguiente Consulta: ”Una empresa comercial e industrial del Estado que por virtud de sus normas orgánicas y estatutarias está en capacidad de realizar operaciones de compra o venta de bienes e instalaciones de terceros, tales como equipos para la exploración de petróleo o minas, para transporte de dichos productos o para refinarlos o beneficiarlos, únicamente requiere para estos actos la autorización de sus organismos directivos. A su vez, un establecimiento público departamental, regido por una ordenanza de la respectiva Asamblea, pretende vender a la empresa nacional antes mencionada, bienes e instalaciones que la misma Ordenanza le asignó con el fin de prestar por medio de ellos un servicio público. Si en la ordenanza en cuestión se establece que el establecimiento público departamental, para alcanzar el objeto que se le ha señalado, queda en capacidad de adquirir toda clase de bienes muebles e inmuebles y de disponer de ellos cuando no sean necesarios para los fines propios de la entidad, surge la duda de si puede vender un bien, que forma parte de su patrimonio, con la simple autorización de sus organismos directivos o si para ellos necesita autorización de la Asamblea Departamental. En vista de lo expuesto, concreto la consulta así. ¿Asignado por ordenanza un bien al patrimonio de un establecimiento público

departamental, puede enajenarlo en favor de una empresa comercial e industrial del Estado, habida consideración de que no le es necesario para los fines propios de la entidad, con la autorización de sus organismos directivos o para ello requiere ser autorizado por medio de otra ordenanza de la respectiva asamblea? Para considerar esta consulta se deben, muy sucintamente, enunciar algunas nociones y principios que definen la materia:

1. Nuestra Constitución acoge la llamada división de poderes, y, según ella, le da a uno de los órganos, la rama legislativa, algunas funciones que le son propias, y haciéndolo así define y conforma la estructura de todo el sistema institucional.

Estas atribuciones al legislativo provienen, también sin necesidad de entrar a fondo, del concepto de soberanía que es fundamento de la Constitución y de todo el sistema. Se considera, según ese criterio, que determinadas materias están reservadas para su decisión a ese cuerpo legislativo integrado por los representantes del pueblo, para resumirlo así. Cuando se trata de estas materias, siempre yen último término, lo que se disponga sobre ellas es materia de Ley que corresponde dictar a este cuerpo legislativo. En estos casos, ese órgano, el Legislativo, da directamente autorizaciones al Gobierno o, si lo reviste de facultades, lo hace en forma precisa y por tiempo determinado. El Legislativo, por su origen precisamente y por la concepción de todo el sistema, no puede despojarse de esas atribuciones que le son propias por un tiempo indeterminado ni en abstracto transpasandoselas al Ejecutivo ni en ningún caso a otro organismo ni entidad (Constitución Nacional Artículos 55/ 76, 11, 12).

2. Otro de los poderes, dentro de esa concepción de la división de poderes, es el Ejecutivo. También en la misma Constitución se fijan y delimitan las funciones y facultades que le son propias, y en ellas se define al Presidente como la suprema autoridad administrativa. Al Gobierno se le da así, entre otras cosas, y dentro de esa órbita y sometido a la Constitución y a la Ley, la función de administrar que consiste, en buena parte, en suministrar unos servicios públicos a los miembros de la comunidad.

3. Estos servicios los presta o los puede prestar el Estado directamente. Así continúa siendo y así fue de manera general. Pero con la evolución, el transcurso del tiempo, la presión de necesidades económicas y sociales se idearon y se acogieron otras formas para la prestación de los servicios públicos por parte del Estado: una de ellas, de las más importantes, es el Establecimiento Público.

Se acoge por el Estado esta modalidad del Establecimiento público para prestar un servicio, uno en particular -enseñanza, transporte, comunicaciones etc.- y para darle a la acción del Estado en ese campo una mayor flexibilidad o agilidad. Para eso se dota al Establecimiento Público, por la Ley y dentro de los límites, atribuciones y restricciones de la misma Ley que lo crea claro está, dentro del marco de la Constitución, de personería jurídica autonomía administrativa y patrimonio independiente (Decreto 1050 de 1968). El Establecimiento Público, es muy claro también, está integrado a la Administración, más, es parte de la Administración y de la rama ejecutiva (Constitución Artículo 76, 9º, Decreto 1050/68 Artículo 1o), y su función, como la

de toda la Administración, aunque decirlo pueda parecer Lautología, es administrar, nada más, sin que pueda adquirir ni atribuciones ni facultades que no le corresponden como no le corresponden a la Administración de la que forma parte ni a la rama Ejecutiva a la que está integrado, cuando precisamente se trata atribuciones que el sistema y la Constitución reservan a otras ramas del poder. Así, si de eso se trata, un Establecimiento Público no puede disponer de sus bienes sino para el cumplimiento de los fines que se le han asignado, y no puede disponer de aquellos bienes de su patrimonio cuya venta implique variación de esos fines o extinción de los mismos, aunque este patrimonio sea independiente, el ente tenga personería jurídica y goce de autonomía administrativa. Hasta allá no puede ir el Establecimiento Público. Recuérdese, y se insiste en este aspecto, que la finalidad del Establecimiento es, por su misma naturaleza, la prestación de un servicio, y la personería; la autonomía y el patrimonio los tiene para que cumpla esa finalidad, y las operaciones que realice deben estar subordinadas a ese fin. Y sin superar ese fin. Sus bienes, aunque hayan entrad a su patrimonio, continúan siendo bienes nacionales con una destinación especial y la enajenación o disposición o cambio de destinación de estos bienes, como lo exige la Constitución, son facultades reservadas al legislador, en la misma forma como no puede variarse sino por el Legislador el fin para que fue creado el Establecimiento Público. A este respecto dispone el Artículo 30 del Decreto 1O50 de 1968: “Los

Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado se ceñirán, en el cumplimiento de sus funciones, a la Ley o norma que los creó y a sus estatutos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos, ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en la Ley o en sus estatutos”.

4. Esta estructura, ésta división de poderes y facultades, y las características y finalidades de los Establecimientos Públicos que se acaban de resumir, se aplican en principio y dentro de su órbita a los Departamentos.

En los Departamentos, también por razones de su origen, a la Asamblea le corresponden determinadas atribuciones y facultades que le son propias, inherentes por la misma naturaleza del sistema institucional, de las que no puede despojarse por un tiempo indeterminado y en abstracto. En efecto dice la Constitución (Artículo 187): “Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: (….) 10. Autorizar al Gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes departamentales y ejercer, pro témpore precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas”. Y en cuanto a los Establecimientos Públicos departamentales, sin necesidad de repetir todo lo que ya se dijo sobre estas entidades en lo nacional, ellos también son parte de la administración, de la departamental en su caso; tienen por fin prestar un servicio público; la personería, la autonomía y el patrimonio se les otorgan para el cumplimiento de esa finalidad, y las operaciones que realicen

deben verificarse dentro de los límites y para esa finalidad. Los bienes de un Establecimiento Público departamental, si de eso se trata, son bienes departamentales y ellos no pueden enajenarse ni de ellos puede disponerse por una simple decisión del Establecimiento Público tomada por sus órganos directivos, cualquiera que sean las palabras o interpretaciones que tenga o se le puedan dar a la ordenanza que creó ese Establecimiento Público cuando esa venta implique variación o extinción de los fines para los que fue creado el Establecimiento Público, como tampoco pueden cambiarse los fines para los que fue oreado el Establecimiento Público. Para lo uno y lo otro se requiere ordenanza de la Asamblea. Así, para dar un ejemplo sencillo, si se crea un Establecimiento Público para que provea determinado servicio y se le dan unos bienes indispensables para ese servicio, no pueden enajenarse esos bienes que harían imposible el cumplimiento de ese servicio y que, en la práctica, conducirían a la extinción o cambio esencial de ese Establecimiento Público. Cuando esa situación se presenta la Constitución es muy clara y no deja dudas respecto a la enajenación de esos bienes departamentales; ella indica quién puede hacerlo y a quién corresponde otorgar las autorizaciones: a la Asamblea y al Gobernador. En sus funciones y facultades no puede ser sustituida la Asamblea por ningún otro ente. En virtud de lo expuesto, la Sala responde a la pregunta con que concluye la Consulta que se le ha formulado, así: Creado un Establecimiento Público por ordenanza y por la misma ordenanza asignado un bien a esa misma entidad para el cumplimiento de sus fines, este

bien no puede enajenarse con la autorización de la Junta Directiva, si con esa venta se afectan los fines para los cuales se creó ese Establecimiento y se hizo esa destinación. Para la enajenación de ese bien se requiere ordenanza que modifique los fines del Establecimiento y autorice la venta del bien. MARIO LATORRE RUEDA Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

MARIO RODRIGUEZ MONSALVE

LUIS CARLOS SACHICA

RAFAEL ACOSTA GUZMAN

Secretario