CE-SC-RAD1974-N897

JUNTAS DE BENEFICENCIA - Naturaleza, régimen jurídico, ámbito de acción, mecanismo de control / LOTERIAS - Calidad o naturaleza jurídica de las loterías. Objeto, inspección, vigilancia y control de las asociaciones de loterías

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: CARLOS RESTREPO PIEDRAHITA Bogotá, D. E., dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Radicación numero: 897

Actor: MINISTERIO DE SALUD PUBLICA En oficio 012593 de 22 de julio anterior formula el Ministro de Salud Pública una consulta que contiene estas dos preguntas: Primera. “Necesitan los actos y contratos de las Beneficencias y Loterías (tales como presupuestos y sus modificaciones, contratos, plantas de personal, plan de premios para la lotería, etc.) de la previa aprobación del Gobierno, delegada como esta esa facultad, del (sic) Ministerio de Salud Pública?“.

Segunda. “…dado que el Ministerio aprueba los planes de premios de las Loterías oficiales sin discusión alguna, deben las loterías asociadas, para celebrar sorteos extraordinarios anuales enviar los planes de premios para la celebración de esos sorteos a la aprobación del Ministerio?” Cada una de ellas está antecedida de abundantes antecedentes de orden legislativo, jurisprudencial y administrativo y del criterio que el despacho ejecutivo de Salud Pública tiene al respecto. A dos instituciones de orden departamental se refiere la consulta: Las Beneficencias y las Loterías. A cada una de ellas se dirigen las consideraciones

siguientes: Las Beneficencias Estos organismos de asistencia social fueron objeto, antes de las reformas constitucional y administrativa de 1968, de legislación para el cumplimiento de sus funciones y materia de controversias doctrinales y diversas decisiones jurisprudenciales. Hace ya varios lustros que un autor decía: “El servicio público’ de asistencia es de los que pueden llamarse de jurisdicción mixta, porque siendo en principio dirigido por el Gobierno central, por conducto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, corresponde prestarlo también a los Departamentos y Municipios, como una obligación propia de esas entidades” (Carlos H. Pareja, “Curso de Derecho Administrativo Teórico y Práctico “, Tomo I, 2a. edición, Bogotá, 1939, Pág. 289). Y en reciente concepto de esta Sala, elaborado por el Consejero Dr. Luis Carlos Sáchica, se observó: “Desafortunadamente no ha tenido desarrollo la primera parte del precepto del Artículo 182 de la C. P. que ordena que la Ley, a iniciativa del Gobierno, determine los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, en razón de su naturaleza, importancia y costos. Por consiguiente, aún existen servicios, como el de salud pública, prestados en concurrencia por la Nación, los Departamentos y los Municipios, directamente o por intermedio de sus entidades descentralizadas, con la inconveniente duplicidad de organizaciones superpuestas y de costos”. (Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de 9 de diciembre de 1974, Radicación No. 941). A esta idea de la Sala podría agregarse la consideración de que tal estado de

cosas -la concurrencia simultánea de entidades territoriales y entes descentralizados de diversa jerarquía a la prestación del servicio de asistencia social ocurre no sólo por el especial carácter de las todavía no muy precisas líneas divisorias de competencias administrativas entre el Estado Central y los miembros territoriales del mismo, sino también porque el grado de evolución de sus instituciones es aún incipiente, imperfecto y generador de confusiones, superposiciones, duplicaciones, interferencias y multiplicación de costos. No sería fácil predecir ahora si tales circunstancias habrán de evolucionar hacia delimitaciones nítidas (en el ramo de la asistencia pública y también en otros como el de la educación, las obras públicas y el desarrollo económico y social) o si por la naturaleza fuertemente centralizante de la nueva institución de la planeación para el desarrollo, establecida en el Acto Legislativo No. 1 de 1968, sobrevendrá en el futuro una imbricación más estrecha de funciones y actividades entre el Estado Central y sus entidades territoriales. En su forma de organización actual las Beneficencias funcionan como instituciones de orden departamental para la prestación del servicio público de asistencia social. Los Artículos 6o., 7o. y 8o. de la Ley 93 de 1938, declarados exequibles por la Corte Suprema de Justicia en fallo del 14 de diciembre de 1973, se refieren a tales y otras -como las loterías y en ellos se les reconoce a las Juntas de Beneficencia el carácter de organismos departamentales prestadores del servicio de asistencia social. Con anterioridad a las reformas de 1968 se polemizó sobre la naturaleza jurídica

de las Juntas de Beneficencia. Dos extensos fallos del Consejo de Estado coincidieron en reconocerles el carácter de establecimientos públicos departamentales: Uno del 30 de julio de 1959, referente a la de Cundinamarca (“Anales del Consejo de Estado”, Tomo LXII, segunda parte, págs. 580 y ss) y otro relativo a la de Antioquia del 14 de septiembre del mismo año (Ibid, Tomo LXVI,. págs. 317 a 383). Uno tercero del 8 de junio de 1971 (Ibid., Tomo LXXX, págs. 312 a 330) reafirmó la doctrina de los dos anteriores con cuyos pronunciamientos se había puesto término a la prolongada controversia que enfrentó a los sostenedores de la teoría de que las Asambleas Departamentales no podían crear establecimientos públicos y a los partidarios del opuesto criterio a quienes el Consejo reconoció la razón. Hasta 1968 avanzaron la doctrina de los autores y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de legitimar la variada formación de entes descentralizados dentro del orden constitucional, que explícitamente no los mencionaba. El Acto Legislativo No. 1 de 1968 puso término a las dudas, vacilaciones y contradicciones anteriores y afirmó el piso para la consolidación de las instituciones ya existentes y el afianzamiento de las que posteriormente fueran creadas. Los ordinales 9o. y 10º del Artículo 76 de la C. P., autorizan la formación

de establecimientos Públicos, corporaciones autónomas regionales, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado, del orden nacional. Y los ordinales 6o. del Artículo 187 y 4o. del 197 prevén creaciones similares en los Departamentos y en los Municipios. El Decreto con fuerza legislativa número 1050 de 1968 y el de la misma índole número 3130, también de ese año, determinaron la estructura de la administración nacional y el estatuto orgánico de las correspondientes entidades descentralizadas. El Artículo 7o. del 3130 dirimió otra antigua discusión n favor de la tesis que propugnaba la posibilidad de existencia de instituciones de utilidad común con caracteres de establecimiento público: “De las instituciones o Fundaciones creadas por la Ley. Las Fundaciones o Instituciones de Utilidad Común Existentes, creadas por la Ley o con autorización de la misma, son Establecimientos Públicos, y se sujetarán a las normas para estos previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación. “La misma regla se aplicará cuando, con la necesaria facultad legal o estatutaria, se creen por los Establecimientos Públicos y por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, entidades con los objetivos propios de las Fundaciones ó instituciones de Utilidad Común, lleven o no esta denominación”. Hasta el momento no ha determinado el Congreso las normas orgánicas para la creación de entidades descentralizadas en los Departamentos y Municipios, pero la doctrina y la jurisprudencia afirman el pensamiento del paralelismo material de tales instituciones en los tres grados nacional, departamental y municipal, y la

posibilidad de su inmediata creación en los Departamentos y Municipios aún sin previa Ley-cuadro del Congreso “Los mismos elementos que tipifican las entidades descentralizadas del orden nacional, sirven para caracterizar los organismos descentralizados de los departamentos y municipios” expresa con propiedad el doctor Alvaro Tafur Galvis (“Las entidades descentralizadas”, Ediciones Rosaristas, 2a. edición, Bogotá, 1974, pág. 123). Escribe el mismo autor: “Si bien hasta el momento el Congreso no ha expedido ninguna Ley sobre el particular, fijando las pautas que han de seguir las Asambleas y los concejos, es evidente que la creación, modificación o extinción de establecimientos públicos no puede estar supeditada a la expedición, por parte del Congreso, de Leyes cuadro que den las bases según las cuales ello pueda llevarse a efecto’. ‘Pretender esoagrega el Consejo- (se refiere al Consejo de Estado) sería paralizar el fluir del derecho y su adaptación a las circunstancias cambiantes de la vida’” (Ibid. Pág.123) En el citado fallo del Consejo de Estado, de junio 8 de 1971, se reconoció que por vía analógica son aplicables a los establecimientos públicos, departamentales y municipales, las disposiciones pertinentes de los Decretos 1050 y 3130 de 1968 (“Anales”, Tomo LXXX, pág.321). Son copiosas y suficientemente divulgadas la doctrina y la jurisprudencia tanto nacionales como extranjeras acerca de la noción de establecimiento público. Su repetición, siquiera fragmentaria, en esta ocasión, es innecesaria para los fines de

la consulta en estudio. Basta la mención del hecho de que así como por vía general se comenta con fundamentos, desde hace tiempo largo ya, que la noción de servicio público está en crisis, asimismo se hace evidente la crisis en el ámbito más restringido de la noción de establecimiento público. Que no obedecen a causa distinta de que el advenimiento y crecimiento funcional del Estado intervencionista han rebasado las insuficientes instituciones y concepciones del Estado gendarme. La confusión y perplejidad sobrevenidas a la doctrina, legislación y jurisprudencia foráneas han acompañado también la evolución de las nuestras, fenómeno más acentuado todavía por la problemática especial y compleja de un Estado en fase todavía incipiente de desarrollo Por esto entre nosotros las instituciones políticas o administrativas no siempre coinciden exactamente con las formas imaginadas por los autores o previstas por el derecho escrito, que por razones de armónica arquitectura institucional o de certeza jurídica quieren establecer o preestablecer claros diseños o reglas definitorias. El proceso de formación y adecuación empíricas de algunas de esas instituciones configuradas poco a poco y de una manera más complicada y menos simétrica que la prevista en las reglas, engendra incontables y explicables dificultades para el análisis y determinación de su naturaleza jurídica. Tal el casa de las Juntas de Beneficencia Departamentales. Su régimen jurídico es atípico y complejo. Son establecimientos públicos propios de entidad territorial, es decir, de ámbito y competencia cualitativamente diferentes de los de rango nacional. Como tales establecimientos públicos que son, reúnen los requisitos de

existencia de los de su género: personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos. Como creaciones en el área administrativa departamental, el ámbito d su acción y el alcance de su competencia tienen el diámetro que la Constitución Política les reconoce a los organismos d la administración territorial, más no son sujetos de plena autonomía -como otros del mismo ámbitoporque por su condición especial de instituciones de utilidad común de origen público están sujetas también a una modalidad genérica y central de control que es el ejercido por el Gobierno Nacional por expresa disposición contenida en el ordinal 19 del Artículo 120 de la Constitución Política. En desarrollo de esta norma dictó el Congreso la Ley 93 de 1938 (en parte declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en fallo del 14 de diciembre de 1973, pero substancialmente reproducida en el reglamento constitucional representado por el Decreto 054 del presente año) cuyo Artículo 6º expresamente declarado exequible, es: “Las Juntas de Beneficencia o de Lotería, Cruz Roja y demás entidades que encaminen actividades a la consecución y administración de fondos para aplicarlos a la asistencia social, estarán bajo la inspección y vigilancia del Gobierno, en la forma en que se establezca en los Decretos reglamentarios de la presente Ley”. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de este Consejo de Estado, en fallo de 4 de octubre último, de que fue ponente el Consejero Dr. Jorge Dávila Hernández (expediente número 1803) pronunciado sobre la demanda

que se instauró contra el Artículo 13 del Decreto 1140 de 1943, que es uno de los reglamentarios de la Ley 93 de 1938, afirmó que “...la facultad de inspeccionar y vigilar las juntas de Beneficencia o de Lotería, Cruz Roja y demás entidades cuyas actividades tengan por objeto allegar y administrar fondos destinados a la asistencia social, de acuerdo con los reglamentos que dicte el Gobierno, es una facultad acorde con la Constitución, como desarrollo del precepto constitucional contenido en el Artículo 19 de la Carta y que no se opone al Artículo 183 de la Constitución en Cuanto a las garantías de que gozan los bienes y rentas de las entidades territoriales, ni al Artículo 30, ibidem, que garantiza, dentro de los límites allí previstos, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles. La conclusión de la Corte (se refiere el Consejo al fallo ya mencionado del 14 de diciembre pasado), resulta en un todo armónica con nuestro sistema constitucional toda vez que el propio constituyente somete a las instituciones de utilidad común, vale decir, aquellas que nacen de la libre y espontánea iniciativa privada de los fundadores, a la inspección y vigilancia del Gobierno a fin de que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y se cumpla la voluntad de los particulares que las han fundado (Artículo 120-19 de la Constitución) Frente a este régimen constitucional, no se ve razón válida para que los entes públicos creados por la Ley o autorizados por esta con el fin de

allegar fondos con fines de asistencia social, no puedan estar sometidos a la vigilancia e inspección del Gobierno. En uno y otro caso, el fin que persigue la iniciativa privada o el ente público es de utilidad pública, concepto comprensivo de la asistencia social, y es tal objeto el que determinó al Constituyente, en el caso de las instituciones fundadas con tal propósito por la iniciativa particular, y el legislador, en los casos de los entes públicos, a someterlas a la vigilancia e inspección del Gobierno a fin de que cumplan con sus propios objetivos”. El Decreto 224 de 1939, reglamentario del Artículo 6o. de la Ley 93 de 1938, determina: “Artículo 1º. Las Juntas de Beneficencia o Loterías, Cruz Roja y demás entidades a que se refiere el Artículo 6o. de la Ley 93 de 1938, estarán sometidas a la inspección y vigilancia del Departamento de Asistencia Social del Ministerio de Trabajo, creado por Decreto No. 1858 de 1938, en todo lo que atañe a la aprobación de sus estatutos, presupuestos, informes, balances, cuentas, y, en general, a todas las medidas y disposiciones relacionadas con las Instituciones de Utilidad Común, según las disposiciones vigentes”. El Decreto 2554 de 1950 prescribe en el Artículo 7o.: “Las Juntas Departamentales de Beneficencia o Asistencia tendrán entre otras las siguientes funciones: “a) Elaborar sus estatutos, reglamentos y presupuestos, sometiéndolos a la aprobación del Ministerio de Higiene...” El parágrafo 3o. del Artículo 2o. de la Ley 12 de 1963 “por la cual se ordena al

Gobierno la elaboración del Plan Hospitalario Nacional y se dictan otras disposiciones” prescribe entre otras cosas que los presupuestos de las Juntas Departamentales de Beneficencia y otras entidades similares “no podrán ser puestos en ejecución sin el visto bueno del Ministerio de Salud Pública en lo que respecta al Plan Hospitalario Nacional”, y el Artículo 3o. de la misma reitera que “El Gobierno, por intermedio del Ministerio de Salud Pública seguirá ejerciendo la inspección y vigilancia sobre las Instituciones de Utilidad Común, según los términos y estipulaciones de la Ley 93 de 1938”. En cuanto al control fiscal específico, el Decreto 0974 de 1947, dictado por el Gobierno “en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y especialmente de las que le confiere el Artículo 15 (también declarado exequible) de la Ley 93 de 1938, “dispuso la delegación en la Contraloría General de la Nación” de “la facultad que le confiere al Presidente de la República el numeral 19 del Artículo 120 de la Codificación Constitucional, en cuanto dice relación con examen, glosa y fenecimiento de las cuentas de Instituciones de Utilidad Común, control previo de gastos y control perceptivo de sus fondos y bienes”. El Artículo 2o. del Decreto 1991 de 1963 reiteró esa función de control fiscal. El Artículo 3º del Decreto 1559 de 1963, estableció: “La División de Asistencia Pública del Ministerio de Salud continuará ejerciendo la función de aprobar o improbar los presupuestos de las Instituciones de Utilidad Común del país...”. El Artículo 1o del Decreto 1991 de 1963, dispuso:

“Las Beneficencias Departamentales, Intendenciales y Comisariales y el Distrito Especial de Bogotá, harán ingresar en sus respectivos presupuestos, cada tres meses, las sumas que les haya correspondido por concepto de lo dispuesto en los Artículos 2 y 3 de la Ley 47 de 1958, el Artículo 4o. del Decreto 2730 de 1958 y los Artículos 2 y 3 de la Ley 4a. de 1963. “El producto íntegro de estos ingresos se invertirá en el sostenimiento, dotación, construcción, operación y fomento de los establecimientos benéficos o de asistencia social, y su distribución deberá ser aprobada, previamente, por la División de Asistencia Pública del Ministerio de Salud Pública. “Las sumas que se destinen a la construcción, dotación o sostenimiento de los hospitales, se sujetarán en todo al Plan Hospitalario Nacional.” Las Leyes 2a. y 9a. de 1973 revistieron al Gobierno de facultades extraordinarias y en ejercicio de ellas dictó a principios de este año una serie de Decretos con fuerza legislativa (621, 654, 655, 704, 705, 706, 708, 709) que reorganizan el Ministerio de Salud, el régimen de coordinación y dependencia entre la organización básica de dirección y el Sistema Nacional de Salud, el sub-sistema nacional de suministros del sistema Nacional de Salud, el sub-sistema Nacional de Planeación del mismo sistema, la organización y funcionamiento de los servicios seccionales de salud, la organización administrativa de nivel local regionalizado del sistema nacional de salud y el sub-sistema nacional de inversiones del sistema nacional.

En el Artículo 18, literal b) del mencionado Decreto 621, se reitera una vez más, que la Dirección General de Vigilancia y Control del Ministerio de Salud Pública tiene la función de “controlar, vigilar, e inspeccionar, de acuerdo con las normas vigentes, las Beneficencias Departamentales, las Instituciones de Utilidad Común, las Loterías y similares así como las Corporaciones, Asociaciones y los Establecimientos Públicos del sistema Nacional de Salud.

En resumen:

1. Las Juntas de Beneficencia son Instituciones de Utilidad Común de origen o autorización legal. Su régimen jurídico es el de los establecimientos públicos y su ámbito de acción es el de los departamentos, las intendencias, las comisarías o los distritos, según sea la entidad territorial a que correspondan.

2. Las de orden departamental y distrital están sujetas a un doble mecanismo de control: el de tutela administrativa departamental cuyo titular es el gobernador y el de inspección y vigilancia que el Gobierno Nacional ejerce a través del Ministerio

de Salud Pública.

3. El control de inspección y vigilancia que ejerce el Ministerio de Salud Pública se extiende a los bienes y actividades que se mencionan en el Artículo 6o. de la Ley 93 de 1938, el Artículo 1o del Decreto 224 de 1939, el Decreto 2554 de 1950, el parágrafo 3o. del Artículo 2o. de la Ley 12 de 1963, el Artículo 3o. del Decreto 1559 de 1963,é1 Artículo 1º del Decreto 1991 de 1963, y el Artículo 18 del Decreto 621 de 1974.

Las Loterías Las Loterías son otras de las instituciones complejas en nuestro derecho administrativo. Son ellas una institución muy difundida y diversificada universalmente. Su origen parece hallarse en Holanda y su aparición en los siglos XV o XVI. El nombre procede también de ese país: “lot” (en alemán “Los” = suerte). Entre nosotros acaso existió en la época del virreinato de la Nueva Granada pero se sabe con certidumbre que el 1o de noviembre de 1801 se jugó la Lotería Oficial autorizada por el Cabildo de Santa F. de Bogotá. El 16 de febrero de 1812, se hizo el sorteo primero de la “Lotería Popular de Cundinamarca”, cuando la presidencia del “Estado” la ejercía don Antonio Nariño. En Antioquia se jugó por primera vez el 11 de agosto de 1822 con la denominación “Lotería de Beneficencia y Asistencia Pública”. El Artículo 1o de la Ley 10 de la República de Nueva Granada, de junio 14 de 1844, atribuyó a los gobernadores de las provincias la facultad de “otorgar las licencias para vender cosas en rifas o loterías públicas, mas no cantidades de dinero. La Ley 98 de 1888, ya del Estado República de Colombia, autorizó al Gobierno “para reglamentar las loterías establecidas en la República y que en adelante se establezcan”. La Ley 64 de 1923 en su Artículo 1º establece: “Solamente los Departamentos podrán establecer, desde la promulgación de la presente Ley, una lotería con premios en dinero, y con el único fin de destinar su

producto a la asistencia pública. “En los Departamentos en que el producto de las loterías tenga destinación al servicio de la instrucción o de las obras públicas, se respetará esa destinación. “Los contratos que celebren los Departamentos e desarrollo de esta Ley deberán someterse a licitación pública, y en ellas se entenderá como mejor propuesta la oferta de una mayor participación en el valor de cada sorteo para la asistencia pública del respectivo Departamento”. La Corte Suprema de Justicia, en fallo de 19 de julio de 1945 examinó los regímenes diferentes de loterías instituidos por las Leyes 98 de 1888 y 64 de 1923 (G. J. Tomo LIX) y en ella habla de las “industrias de loterías” (p. 306). La Ley 133 de 1936, que modificó eL Artículo 4o.de la 64 de 1923, declaró “libre, en todo el territorio de la República, la circulación y venta de loterías departamentales o municipales”. La 142 de 1959 autorizó al municipio de Pereira para efectuar sorteos anuales de una lotería extraordinaria durante los años de 1960, 1961, 1962 y 1963. La Ley la de 1961 proveyó al fortalecimiento de las Beneficencias de los Departamentos y Municipios y se refirió a dos modalidades de administración de las loterías: una directamente ejercida por las beneficencias (Artículo 1o) y otra cuando no lo sean directamente (Artículo 3o.). El Artículo 5o., autorizó a la de Pereira para seguir funcionando bajo la administración de la Junta Municipal de Beneficencia más allá del término fijado en la Ley 142. La Ley 4a. de

1963 y el Decreto 346 del mismo año facultaron a las Intendencias y Comisarías para establecer loterías de un solo sorteo anual a las cuales el Decreto 766 de 1964 dio el nombre de “Loterías de los Territorios Nacionales”. El Artículo 2o. de la Ley 2a. de 1964 autorizó a la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana para establecer una lotería con premios en dinero. El Artículo 2o. del Decreto 224, ya mencionado, determinó que “los fondos provenientes de Loterías de Beneficencia deberán manejase en cuenta especial, y no entrarán en ningún caso a formar parte del acervo común de la entidad que las haya organizado. En consecuencia, la junta de cada lotería o la persona encargada de su administración, al elaborar el presupuesto de rentas para cada año, deberá apropiar partida suficiente para sus gastos generales y de administración y para pagar auxilios o participaciones a entidades o instituciones de beneficencia, a menos que alguna entidad pública haya hecho o haga suyos los gastos dichos, y sólo del remanente o saldo líquido podrá disponer en su presupuesto la entidad que las haya organizado o la institución que según sus estatutos, ha de beneficiarse con esos productos”. En uso de las facultades que al Departamento de Asistencia Social del Ministerio de Trabajo le confirió el Artículo 2o. del Decreto 1858 de 1938, reglamentario de la Ley 93 de ese año, aquella entidad dictó la resolución 150 de 1946, cuyo texto en parte posiblemente excesivo y cuestionable, es: “De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 1o de la Ley 64 de 1923, 6 y 13 de

la Ley 93 de 1938, las loterías de Beneficencia Departamentales y Municipales, y los productos líquidos de tales empresas, no son bienes ni rentas departamentales o municipales, sino bienes y rentas de la Beneficencia de cada Departamento o Municipio. En consecuencia, la Dirección y Administración de tales loterías no debe estar a cargo de funcionarios o entidades oficiales del Departamento o Municipio sino que estarán a cargo de Juntas Directivas designadas o integradas de acuerdo con lo que disponga la Asamblea o el Concejo, y en su defecto, el Gobernador o Alcalde respectivo. En cada una de tales juntas habrá un representante del Gobierno Nacional designado por este Ministerio de conformidad con el Artículo 5o. del Decreto 1858. “También pueden actuar como Junta de la Lotería las Juntas Generales de Beneficencia que existen en algunos Departamentos o Municipios, siempre que así lo disponga la Asamblea o el Concejo, o la corporación que designe el Gobernador, mientras la Asamblea o el Concejo determina la manera como ha de integrarse la Junta. En caso de que las entidades o funcionarios departamentales o municipales no determinen la manera como debe integrarse la Junta de cada Lotería, el Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social, solicitará al señor Presidente de la República que, haciendo uso de la facultad que confiere el Artículo 650 del Código Civil, escoja la manera como debe integrarse cada Junta”. La abundante legislación sobre loterías que se ha mencionado sin carácter exhaustivo, permite ser resumida, para los efectos de la absolución de la consulta, así:

a) Las instituciones o juntas” de loterías son de orden departamental, intendencial, comisarial y municipal; b) Su actividad financiera está destinada o tiene por objeto atender los servicios de asistencia social de las generalmente llamadas “Beneficencias” o “Juntas de Beneficencia”. e) Son administradas directamente por tales Juntas o por delegación de ellas; d) Para asegurar la forzosa destinación de sus productos a los servicios de asistencia social o, excepcionalmente a los de “instrucción o de las obras públicas” (Decreto 2067 de 1940, Artículo 1o), son substraídos de la administración financiera general de las entidades territoriales y colocados bajo el manejo separado “en cuenta especial” por las Juntas de Beneficencia o Lotería; e) Su actividad es de tipo comercial, monopolística, con el objeto de recaudar “arbitrios rentísticos”. f) El Gobierno Nacional ejerce sobre ellas la facultad de inspección y vigilancia establecida en el ordinal 19 del Artículo 120 de la C. N. Algunas entidades territoriales han celebrado contratos con empresarios privados para la administración de la Lotería. La Cruz Roja utiliza el procedimiento mediante el cual vende la totalidad de los billetes de cada sorteo a un contratista. En otros, como no hay Junta de Beneficencia, sólo existe la de lotería. Pero, además, como lo expresa la consulta, “todas las loterías del país están autorizadas para realizar un sorteo extraordinario al año. Esta actividad puramente comercial hadado lugar a que, para conseguir mejores rendimientos económicos, las loterías se hayan asociado en la celebración de los sorteos extraordinarios, aumentando el volumen de billetes en juego, los premios de los sorteos y, en fin,

explotando el negocio de manera de obtener resultados cada vez mejores. Las loterías individualmente nunca han rechazado su obligación de someter a la aprobación de este Ministerio los planes de premios que impongan para sus sorteos ordinarios semanales; puesto que diferentes normas así lo indican y se entiende tal hecho como la sujeción de todas a una autoridad unificadora en este sentido y que da, por así decirlo, apoyo fiscal a sus planes de premios así como seguridad en su confección. Así, pues, las asociaciones de sorteos extraordinarios a que nos referimos atrás, sostienen la tesis de que sus planes de premios no deben ser aprobados por el Ministerio, argumentando que por ser entidades descentralizadas indirectas, el Ministerio de Salud no puede ejercer un control (si así pudiéramos denominarlo) directo sobre las mismas, sino que éste debe ser ejercido por intermedio de las simples Beneficencias o Loterías Departamentales”. Como las Beneficencias, las loterías son objeto de la inspección y vigilancia del Gobierno Nacional, y del control fiscal de la Contraloría General de la República (Ley 93 de 1938, Artículo 6o., Decreto 1140 de 1943 y Decreto 0974 de 1947). Sobre las juntas o entidades de lotería escribe el citado ya doctor Tafur Galvis: “Si bien en general las juntas de beneficencia tienen atribuida la administración de las loterías cuyo establecimiento y explotación fue otorgado a los departamentos por la Ley 64 de 1932, en algunos de ellos se ha organizado una agencia especial para explotar ese arbitrio rentístico. “En tal evento las loterías se han organizado como empresas comerciales del

departamento (tal el caso de la Lotería de Cundinamarca que fue independizada de la Beneficencia departamental, recientemente) y, como corresp