CE-SC-RAD1974-N924

SUBSIDIO FAMILIAR - Régimen legal Sus objetivos y alcances. Trayectoria Legislativa. Los empleados de los Establecimientos Públicos del orden nacional no están sujetos a las normas de la Ley 56 de 1973 sobre reconocimiento del subsidio, familiar sino que continúan al respecto sometido a lo dispuesto por el Decreto Ley 3135 de 1968 y la correspondiente reglamentación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y DE SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, D. E., veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Actor: MINISTERIO DE COMUNICACIONES El señor Ministro de Comunicaciones formula a la Sala la siguiente consulta: “De acuerdo con el Decreto número 3135 de 1.968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1.969, los empleados oficiales se pueden catalogar como empleados públicos y trabajadores oficiales. “Los empleados de los establecimientos públicos, poseen la categoría de empleados públicos de acuerdo a los decretos mencionados. “La Ley 56 de 1.973 por la cual se dictan disposiciones sobre subsidio familiar, dispone en su Artículo 5o. que éste sólo se reconocerá a los trabajadores tanto oficiales como particulares. “Por otra parte los establecimientos públicos han venido pagando a sus empleados directamente el subsidio familiar de acuerdo a las legales vigentes, no solamente en dinero efectivo, sino en servicios y beneficios. “Consulto al Honorable Consejo de Estado si los establecimiento públicos deben aplicar a sus empleados las disposiciones de la Ley 56 de 1.973 sobre subsidio

familiar”. Para resolver la Sala

CONSIDERA:

1. El subsidio familiar se originó en Colombia merced a la iniciativa privada. Fue la Asociación Nacional de Industriales la que en el año de 1.954 constituyó la Caja de Compensación Familiar de Antioquia, para que por su conducto un sector de patronos, por su espontánea voluntad, pagara esa prestación extra-legal a sus trabajadores.

2. La iniciativa fue de la simpatía del Gobierno, y para propiciar su imitación dictó el Decreto Legislativo 180 de febrero 1o de 1.956, “por el cual se estimula la implantación en el país del subsidio familiar”. El establecido o que establezcan las entidades, empresas o patronos del país, bien oficiales o particulares, no es salario ni se imputará como factor del salario en ningún ca5o Las Cajas de Subsidio Familiar, oficiales y privadas, estarán exentas del impuesto de timbre nacional sobre cheques destinados al pago de los subsidios familiares. El subsidio familiar es inembargable, salvo en juicio de alimentos, instaurado por aquellos a quienes se deben por Ley.. Tampoco podrá compensarse, deducirse ni retenerse en ningún caso”. (Artículos 1,2,3).

3. En 1957 de mero estímulo se pasó a la creación del subsidio familiar obligatorio, por medio del Decreto Legislativo 118 de junio 21 en estos términos: “Artículo 7º. Establécese el subsidio familiar, a partir del 1o de octubre de 1.957.

Estarán obligados a cubrir dicho subsidio lodos los patronos y establecimientos

públicos descentralizados con capital de cien mil pesos ($100.000.00) o superior, o que ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20).” El Decreto Reglamentario 1521 de julio 24 del mismo año dijo en el Artículo 1o al respecto: “El establecimiento del subsidio familiar tiene por objeto básico la defensa integral de la familia como estructura y núcleo social, desde el punto de vista del cumplimiento de los deberes de sus miembros, de su preparación para la vida y de su protección económica. En consecuencia, las disposiciones sobre subsidio familiar se interpretarán con sujeción a los principios enunciados en el presente Artículo”.

4. Por virtud de la Ley 58 de 1963, noviembre 9, se extendió el subsidio familiar a los servidores públicos así: “Artículo 1º. Extiéndese, a partir del 1o de enero de 1965, el derecho al subsidio familiar a los empleados civiles y a los simples trabajadores oficiales, dependientes de la Nación, los Departamentos, los Municipios, el Distrito Especial de Bogotá y las Intendencias y Comisarías. “Artículo 7o. El subsidio familiar sólo se reconocerá a los trabajadores oficiales y particulares, cuya remuneración total mensual no exceda dedos mil pesos ($2.000.00) en ciudades de más de 100.000 habitantes. En el resto del país se reconocerá a los trabajadores que devenguen, en total, hasta mil quinientos pesos, ($1.500.00) mensuales. Si el trabajador desempeña sus funciones en ciudades de menos de 100.000 habitantes, pero su familia se encuentra

domiciliada en una ciudad que tenga más de ese número, el subsidio se reconocerá si su remuneración total no excede de $2.000.00 mensuales. “Para efectos de la determinación de estos límites, se computarán todos los ingresos mensuales que perciba el trabajador, de una o más personas naturales o jurídicas, por cualquier concepto que implique remuneración de su trabajo”.

5. En 1968 se dictó el Decreto-Ley 717 de mayo 13, con base en la Ley 65 del mismo año, y el Artículo 2o. ordenó la apropiación presupuestal para el pago del subsidio reconocido a los empleados civiles y trabajadores oficiales de la Nación, obligación que se venía incumpliendo. Estipuló así: “Para los efectos del Artículo 2o. de la Ley 58 de 1963, el Gobierno apropiará en los presupuestos del presente año y del siguiente, la suma necesaria para hacer efectivo el subsidio familiar a razón de veintiún pesos ($21.00) por el año de 1965; de veinticinco pesos ($25.00) por el año de 1966; de veintisiete pesos ($27.00) por el año de 1967, y de treinta pesos ($30.00) por el primer semestre de 1968, por cada hijo a cargo de los empleados civiles y trabajadores oficiales dependientes actualmente o que dependieren de la Nación, que tengan o hubieren tenido derecho a dicho subsidio familiar y no lo hayan percibido”.

6. Posteriormente se expidió el Decreto-Ley 3135, diciembre 26 de 1968, “por el cual se prevé la integración .de la seguridad social entre el sector público y él

privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”. Los empleados públicos tienen vinculación legal o reglamentaria, y los trabajadores oficiales tienen relación mediante contrato de trabajo. Pertenecen a los primeros los servidores de los Establecimientos Públicos, entre otras entidades, pero éstas en sus estatutos precisarán qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas por contrato de trabajo. Este Decreto conservó el subsidio familiar para los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, pero estableció el tope máximo de ciento veinte pesos ($1 20.00) mensuales, situación que fue debidamente confirmada por el Decreto Reglamentario 1848 de 1969. Dice el Artículo 40 del Decreto-Ley 3135: Subsidio Familiar. El subsidio familiar, a partir del segundo semestre de 1968, será equivalente a treinta pesos ($30.00) mensuales por cada hijo, sin que el total pueda exceder de ciento veinte pesos ($1 20.00) mensuales, por cada empleado o trabajador”.

7. Recientemente se expidió la Ley 56 de 1973, diciembre 31, “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el Subsidio Familiar” y en algunos Artículos expresa: ”Artículo 1º. El subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, en especie o en servicios, y su objetivo es favorecer la integración y el fortalecimiento económico, moral y cultural de la familia como núcleo básico de la sociedad. “Artículo 5o. El subsidio familiar sólo se reconocerá a los trabajadores tanto

oficiales como particulares, cuya remuneración total mensual, fija, o variable o promedio, en dinero, en especie o en servicios, no exceda de seis (6) veces el valor del mayor salario mínimo legal que rija en el lugar en donde se realice su pago. Para determinar dicho límite se computarán todos los ingresos que reciba el trabajador de una o más personas naturales o jurídicas, por cualquier concepto que implique remuneración del trabajo, sea cual fuere la forma denominación o determinación adoptada, tales como sueldos, salarios, porcentajes sobre ventas, participación de utilidades, comisiones; horas extras, sobre remuneración por trabajo nocturno, días festivos, viáticos para alojamiento o manutención, primas, etc.”. En relación con este Artículo expresó el autor del Proyecto ante el Senado de la República, doctor Raimundo Emiliani Román, en su exposición de Motivos: “La Ley 58 de 1963 establece como ingresos máximos $2.000.00 y $1.500.00 mensuales, según se trate de poblaciones de más de 100.000 habitantes, o de menos. Al aprobarse esta Ley se consideró, que estos topes eran razonables, pero hoy en día son demasiado bajos. “La nueva Ley podría fija’ nuevas cifras, pero se 1a pensado que es más sensato darle “movilidad” a esos límites, para que se armonicen con las condiciones de la vida económica del país (costo de la vida, poder adquisitivo del dinero etc.). Se ha tomado como unidad de medida el salario mínimo que es el pulso de la situación económica de las clases trabajadoras. El Artículo que se propone viene a aumentar considerablemente el número de beneficiarios, porque sube el límite de

los ingresos mensuales”. De otra parte el Decreto Reglamentario de dicha Ley número 1049 de 1974 ratifica en forma clara el derecho al subsidio familiar para los servidores oficiales, entre ellos los empleados civiles, cuando establece norma para la consignación de dicho subsidio. Dice: “Artículo 1º. El subsidio familiar a que tienen derecho los empleados civiles y los trabajadores oficiales al servicio de la. Nación, los Departamentos, los Municipios, el Distrito Especial de Bogotá y las Intendencias y Comisarías deberá consignarse en la Caja de Compensación familiar a que esté afiliada la respectiva entidad a más tardar el día 10 del mes siguiente por el cual se paga”.

8. La expresada trayectoria legislativa del Subsidio Familiar en algunos de sus aspectos, permite hacer varias apreciaciones en relación con los empleados de los Establecimientos Públicos del orden nacional, objeto de esta consulta: a) Ha sido reiterado el propósito del legislador de que dicho subsidio tenga como sus beneficiarios a servidores del sector privado como a los del público, comprendidos en éste los empleados y los trabajadores, dentro del objetivo manifestado de “favorecer la integración y el fortalecimiento económico, moral y cultural de la familia como núcleo básico de la sociedad”. A ese respecto, la Ley 56 de 1973 es positiva porque contiene normas para incrementar programas de acción social con preferencia en los campos de salud, la educación, la alimentación, el mercadeo, realizar planes de construcción y financiación de viviendas individuales y multifamiliares, estimular el ahorro, todo ello por conducto de las Cajas de Compensación Familiar. El miramiento de protección familiar de

esta Ley es global y comprensivo, ajeno al criterio restrictivo y de exclusión por razón de la naturaleza del empleo y pretende vigorizar la institución del subsidio familiar en lugar de debilitarla en forma alguna. b) Es clara la intención del legislador de acrecentar el número de beneficiarios del subsidio familiar, entre los trabajadores particulares y oficiales de menores ingresos, y sin perjudicar la titularidad del derecho que para el mismo concedió por el Decreto 3135 de 1968 a los empleados que trabajan en los Establecimientos Públicos. El texto del Artículo 5º de la Ley 56 de 1973 es simplemente modificatorio del Artículo 7o. de la Ley 58 de 1963, se aplica al sector de los trabajadores y busca el beneficio de los mismos porque, al elevar el tope salarial para el goce de la prestación aumenta automáticamente el volumen de dichos titulares. El Artículo de la nueva Ley no fue concebido para suprimir el derecho a prestación establecida legalmente sino por el contrario para conceder ese derecho a mayor número de personas en desarrollo del objetivo de la protección familiar de los trabajadores. Esta interpretación es la lógicamente adecuada la confrontación de los textos y Exposición de Motivos del Senador Raimundo Emiliani Román anteriormente transcritas, y guarda armonía con el Decreto -Ley 3135 de 1968 que constituye el estatuto general y básico de las prestaciones de los empleados públicos de la Nación y que consagra en forma expresa la prestación del subsidio familiar para los empleados de entidades como los Establecimientos Públicos. c) Para una correcta interpretación legal importa no tomar una norma

aisladamente sino buscar la unidad y armonización del conjunto normativo. En el caso, el Artículo 1o del Decreto 1049 del año en curso reglamentario de la Ley 56 de 1973, confirma el derecho que ha existido del subsidio familiar para “los empleados civiles y los trabajadores oficiales’ al servicio de la Nación” al señalar pautas para la consignación de dicho subsidio, y si bien no existe en nuestro orden legal la clasificación de “empleados civiles” en los servidores públicos, es entendible la imprecisión como referencia para diferenciar de los que por pertenecer al personal de las Fuerzas Armadas se rigen por disposiciones especiales. (Artículo 105 Decreto Reglamentario 1848 de 1969). PERMITE LO ANTERIOR CONCLUIR que los empleados de los Establecimientos Públicos del orden Nacional no están sujetos a las normas de la Ley 56 de 1973 sobre reconocimiento del Subsidio Familiar sino que continúan al respecto sometidos a lo dispuesto por el Decreto-Ley 3135 de 1968 y la correspondiente reglamentación. En los términos anteriores se responde la consulta del señor Ministro de Comunicaciones. Cópiese y transcríbase. MARIO LATORRE RUEDA Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

CARLOS RESTREPO PIEDRAHITA

LUIS CARLOS SACHICA

RAFAEL ACOSTA GUZMAN

Secretario