CE-SC-RAD1976-N0812

REVOCACION DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Procedencia, requisitos y efectos / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Revocatoria de actos administrativos / REVOCATORIA DIRECTA - Recurso administrativo extraordinario / REVOCATORIA DIRECTA - Diferencia con los recursos de la vía gubernativa DECRETOS DEL GOBIERNO - Clasificación / DECRETOS DEL GOBIERNOControl por parte de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y DE SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, D. E, doce (12) agosto de mil novecientos setenta y seis (1976) Radicación número: 0812

Actor: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS El señor Ministro de Obras Públicas en oficio número 41380 de 19 de julio del año en curso, formula a la Sala la siguiente consulta: "...Comedidamente me dirijo a ustedes, para que tengan a bien absolver las consultas planteadas por la Dirección General del Instituto Nacional del Transporte a través de este Ministerio, y de las cuales les pongo en conocimiento: "1. En primer lugar la consulta tiene que ver con el fenómeno jurídico de la revocación directa, contemplada en los artículos 21 y siguientes del Decreto 2733 de 7 de octubre de 1959, "por el cual se reglamenta el derecho de petición y se dictan normas sobre procedimientos administrativos", y concretamente sobre los siguientes aspectos: "a) Si la revocación directa es o no un recurso; "b) Si es viable solicitar la revocación directa simultánea o subsidiariamente con los recursos de reposición y apelación en la vía gubernativa, o posteriormente al

acto administrativo que los resuelve; "c) Si la parte interesada, al solicitar la revocatoria directa de un acto administrativo por el cual se impuso una sanción pecuniaria necesita para que sea procedente tal solicitud, consignar o no previamente la multa impuesta, como lo establece el artículo 16 del Decreto 2681 del 23 de octubre de 1968, "por el cual se expide el reglamento del transporte terrestre y se dictan otras disposiciones". 1º Teniendo en cuenta que el Decreto 1393 de 1970 "por el cual se expide el Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor", fue dictado con base en la Ley 15 de 1959, y en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional. "a) Cuál es la jerarquía del Decreto 1393 de 1970, dentro de las diferentes clases de decretos presidenciales; "b) De acuerdo con la jerarquía que esa honorable Sala conceptúe: podría el Decreto 1393 de 1970 haber derogado leyes contrarias en materia de transporte, entre otras la Ley 60 de 1968 "por la cual se establecen estímulos a la industria del turismo y se dictan otras disposiciones...". La Sala considera

1. De la revocación directa de los actos administrativos.

Con esta denominación existe el capítulo III del Decreto 2733 de 1959, y en los artículos 21, 22, 23 y 24 aparecen como requisitos para la producción de esa figura jurídica los siguientes:

A. Que exista violación manifiesta de la Constitución o de la ley; o cuando los actos administrativos no están conformes con el interés público o social, o atenten

contra él; y cuando los actos administrativos causen un agravio injustificado a una persona.

B. La revocación directa procede de oficio o a petición de parte interesada. La administración tiene el deber de retirar sus actos en los casos mencionados. No es una potestad discrecional, porque es un deber restaurar el equilibrio lesionado.

C. La revocación podrá realizarse en cualquier tiempo, es decir, que no hay término de caducidad o prescripción, y podrá ocurrir sobre actos ejecutoriados o que estén sometidos al control de la jurisdicción administrativa, siempre que en este último caso no se haya dictado sentencia definitiva.

D. Debido a su especial naturaleza, la revocación directa no revive los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.

E. Existe una limitación a la revocación directa de los actos administrativos.

Cuando ellos hayan creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría, sólo podrán revocarse "con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular" (artículo 24).

F. La revocación directa puede solicitarse al funcionario que expidió el acto, como directamente ante su superior inmediato.

2. La revocación directa como recurso extraordinario.

Dentro de la finalidad de que los actos administrativos tengan adecuación con el orden legal, con el interés público o social y con la protección de los intereses de los asociados, bien puede ocurrir que la Administración revoque de oficio un acto administrativo. Cumple así un deber, con actuación que es ejercicio de una facultad administrativa legalmente prevista. Pero cuando la revocación es solicitada por uno de los administrados, como

remedio para restablecer el orden jurídico lesionado con la transgresión de su interés, como medio de control de la administración y como ejercicio de un instrumento de defensa que se concede a los particulares, dicha revocación adquiere el carácter de recurso administrativo extraordinario, con características propias que lo diferencian fácilmente de los recursos ordinarios de reposición y apelación, contenidos también en el Decreto 2733 de 1959. Esta Sala en concepto de noviembre 14 de mil novecientos setenta y cinco hizo similar calificación sobre la revocación directa, y en lo pertinente dice: "... d) Podrá ejercitarse ya como recurso, por los particulares, o como facultad administrativa, y en ambos casos en cualquier tiempo, o sea, sin término. "... 3° Es un recurso extraordinario, en el sentido de excepcional, por los caracteres enumerados atrás y, por consiguiente, no de aplicación extensiva, sino, al contrario; restrictiva, pues lo normal es que las relaciones administrativo particulares se definan por la vía gubernativa ordinaria, como procedimiento que subsigue naturalmente a la decisión administrativa, una vez notificada. .." (La subraya es del texto). El tratadista Eustorgio Sarria en el artículo "Temas de discusión. El derecho de petición", revista "Administración y desarrollo", de la Escuela de Administración Pública (ESAP), julio de 1962 afirma en la página 49: "La revocación directa" de los actos administrativos es un recurso extraordinario propio del derecho administrativo. No se concibe en el derecho procesal civil. Ello se explica por cuanto la misión de la actividad administrativa no consiste en dar la certidumbre de la cosa juzgada, misión del acto jurisdiccional, sino en conseguir

un resultado material útil para el Estado, dentro de los límites legales. "En un estatuto orgánico de la administración pública tiene importancia la definición de un recurso extraordinario de esta naturaleza. Permite enmendar de manera eficaz y oportuna los errores o agravios que se hubieran cometido, sin que la intervención de la función jurisdiccional sea forzosa. Significa un avance incuestionable en el procedimiento gubernativo y constituye una garantía más del derecho y de la auténtica libertad de la persona". Esta tesis está ratificada por el doctor Eustorgio Sarria en, su obra "Derecho procesal administrativo", Editorial Temis, Bogotá, 1963, página 50.

3. El recurso de revocación directa no es viable interponerlo simultánea o subsidiariamente con los recursos de reposición y apelación en la vía gubernativa, o posteriormente al acto administrativo que los resuelve.

La Sala en el mismo concepto ya citado, de noviembre 14 de 1975, precisó estas situaciones así: "... 4. De modo que dada esa naturaleza excepcional y, por lo mismo, supletoria de la vía gubernativa ordinaria, esta Sala cree que, cuando se trata de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas subjetivas o particulares, y la persona afectada pretende ejercitar la revocación directa como recurso: "a) No puede interponerse ni simultánea ni subsidiariamente con los recursos del procedimiento gubernativo, tampoco mientras no se hayan decidido esos recursos o no se haya presentado el caso de silencio administrativo; "b) Por tanto, a la revocación directa sólo puede acudirse cuando, por cualquier circunstancia no se utilizó la vía gubernativa y, precisamente, por no haberla

utilizado, siendo el último medio que queda como correctivo inmediato de un error, agravio, ilegalidad o inconveniencia de la Administración; "c) O sea, que la revocación directa no es un procedimiento que se superponga al gubernativo ordinario, o que lo refuerce o que deba ser tramitado con él, ni que subsiga a ese procedimiento porque se haya fracasado en él, porque él se tramita separado, aislado, y a falta de aquél; "d) Si es recurso extraordinario, su ejercicio deberá ser único. Por ello, no puede interponerse simultáneamente ante el funcionario a quo o ad quem, es decir, en el caso de la consulta, ante la Administración Regional de Aduanas y, a la vez, ante la Dirección General de Aduanas, por razones de economía procesal, para evitar decisiones contradictorias, y porque la Administración es una sola aunque la integren estructuras superpuestas jerárquicamente; "e) Así resulta claramente del artículo 21 del Decreto 2733 cuando prescribe alternativamente que la revocación directa debe hacerse "por los mismos funcionarios que los hayan expedido (los actos), o por sus inmediatos superiores", o sea que unos y otros pero, a prevención, están obligados a revocar de oficio o ante la presentación del recurso, sin que tal disposición confiera al particular derecho a formulación simultánea o sucesiva del recurso ante aquéllos; "f) Tampoco es desarrollo normal de este procedimiento extraordinario que decidido el recurso de revocación la decisión genere nuevos recursos ante quien los decidió o ante su superior, pues ello equivaldría a revivir los términos o a reabrir la oportunidad de la vía gubernativa completa, oportunidad que no es

posible rehacer o reconstruir, ya no sólo por razones de economía procesal sino en guarda de la ejecutoriedad y eficacia que son de la esencia de la actuación administrativa".

4. Para solicitar la revocatoria directa del acto administrativo que impuso una multa, se requiere la previa consignación de ésta, en materia de transporte automotor.

Ya se expresó con nitidez que dicha revocatoria es un recurso extraordinario, y como se verá enseguida, la exigencia de previa consignación no excluye recurso alguno, sino que por el contrario, es comprensiva, además, con expresión genérica, de los recursos administrativos ordinarios de reposición y apelación. De ello no queda la menor duda ante el Decreto 2681, de octubre 23 de 1968 "por el cual se expide el reglamento del transporte terrestre y se dictan otras disposiciones", cuando en su artículo 16 dice: "Las normas del Decreto 2733 de 1959 se aplicarán en relación con los recursos contra las providencias que se dicten en materia de transporte automotor. "Cuando se trate de imposición de multas, los recursos sólo serán concedidos previo depósito del valor en la Tesorería del Instituto Nacional del Transporte, el cual lo pasará a la Tesorería General de la República". El Decreto 167 de febrero 11 de 1972 modificó la destinación del recaudo de dichas multas, y dispuso que ingresarán al presupuesto del Instituto Nacional del Transporte a través de su Tesorería General, la cual los llevará en una cuenta especial cuyo manejo y operación, reglamentará la Junta Directiva del Instituto.

Las sumas recaudadas en estas condiciones, se destinarán exclusivamente a los programas de seguridad vial que adopte el Instituto (artículos 11 y 12).

5. La jerarquía y naturaleza jurídica del Decreto 1393, de agosto 6 de 1970, "por el cual se expide el Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor".

Es deducible de lo siguiente:

A. En abril 30 se dictó la Ley 15 de 1959 "por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal del transporte, y se crea el Fondo de Transporte Urbano, y se dictan otras disposiciones". Dice en su artículo 1º: "En desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno, en representación del Estado y por mandato de esta ley, intervendrá en la industria del transporte automotor, tanto urbano como en servicio de carreteras, para la movilización de carga y pasajeros, con los siguientes objetivos: "a) Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional, pudiendo expropiar o adquirir los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre el pago; "b) Reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y la prestación de sus servicios; "c) Hacer o autorizar importaciones de vehículos y repuestos, pudiendo modificar o eliminar las tarifas aduaneras, requisitos y demás gravámenes de importación de elementos destinados a ese servicio público. Además, el Gobierno podrá intervenir para regular los precios de venta al público de todas estas mercancías;

"d) Fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal o interdepartamental, y establecer la forma de pago o prestación del servicio de transporte que por esta ley le corresponde al empleador en beneficio del empleado; y "e) Establecer cuando las necesidades del transporte urbano en otras ciudades del país lo exijan, y en forma transitoria mientras se establecen tarifas definitivas, el sistema previsto en esta ley para el Distrito Especial de Bogotá, y en consecuencia señalar el monto, forma de pago, distribución y recaudo del auxilio patronal por transporte allí previsto. "Parágrafo. La facultad establecida en el ordinal d) del artículo anterior, y en cuanto hace relación al servicio urbano, podrá delegarla el Gobierno en los gobernadores o en los alcaldes, cuando los respectivos municipios tengan una organización adecuada en sus dependencias de tránsito y transportes, de acuerdo con las reglamentaciones que dicte el Gobierno sobre el particular. Para la aplicación de las determinaciones que se dicten en virtud de esta delegación, se requiere la previa autorización del Gobierno Nacional".

B. En el Decreto 1393 de 1970 "por el cual se expide el Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor" se dice que actúa "el Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades concedidas por la Ley 15 de 1959 y en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional".

C. La totalidad del mencionado decreto fue demandada en acción de inexequiformidad, por haber sido dictado fuera de las autorizaciones contenidas en la Ley 15 de 1959, sin el resultado buscado por el demandante. Por el contrario, y

para lo relativo a la naturaleza jurídica del decreto, dice la Corte Suprema de Justicia en sentencia de septiembre 27 de 1972: Competencia de la Corte "El Gobierno dictó el Decreto 1393 para dar contenido jurídico a una intervención estatal, con apoyo en el artículo 32 de la Carta, el cual permite al ejecutivo actuar en esa esfera, siempre que los decretos que al efecto expida reposen en una autorización legislativa. En el caso de autos, por contemplar la Ley 15 una facultad determinada, suficientemente circunscrita, a un objeto preciso, y dada su sujeción a término, cumple reconocer que se está en presencia de una autorización especial concedida al Gobierno para ejercer "funciones dentro de la órbita constitucional", a términos del ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución. “Como a la Corte corresponde decidir sobre la exequibilidad de los decretos dictados por el Gobierno en virtud de las atribuciones de que trata el mencionado ordinal 11 cuando fueren acusados de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano, es clara la competencia de esta corporación para conocer del presente negocio. Así lo prevé la atribución 2ª consagrada en el artículo 214 del Código Institucional". En consecuencia, por clasificación de la Corte Suprema de Justicia a "quien se le confía la guarda de la integridad de la Constitución", el Decreto 1393 de 1970 quedó comprendido entre los del ordinal 11 del artículo 76 de dicha Carta, denominados cabalmente por la jurisprudencia y algunos tratadistas como decretos especiales, con características propias, tales como exigir ley de

autorización previa; la firma del Presidente de la República y del ministro o jefe del departamento administrativo correspondiente a la materia; tener la vigencia sujeta al límite de la ley que origina su expedición; sumisión del control jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia mediante acción de inexequibilidad por cualquier ciudadano, y por lo mismo, estar equiparados a las leyes con fuerza, de consiguiente, para derogar, en forma expresa o tácita, las normas preexistentes que resultaren contrarias a la materia del decreto que se expide. De otra parte, también la Constitución Nacional en su artículo 118 dice que corresponde al Presidente de la República, en relación con el Congreso: "... 8º Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 y dictar los decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan". (La subraya no es del texto). De igual manera, la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia mencionada antes sobre el Decreto 1393 de 1970 dice: ". .. Por tanto, si las disposiciones del Decreto 1393 que acaban de mencionarse tienen fuerza de ley, aparece obvio que por mandato de ellas sea dable al Gobierno regular lo concerniente al régimen de las empresas ya dedicadas o que en lo futuro se dediquen a prestar el servicio de transporte terrestre. No es procedente el cargo que se analiza. Los artículos antes enumerados se declararán exequibles". (Subraya la Sala).

D. Lo dicho sobre la calificación del Decreto 1393 de 1970 y su alcance jurídico concuerda con la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, de

agosto 19 de 1971, consejero ponente doctor Lucrecio Jaramillo Vélez, sobre la clasificación de los decretos del Presidente de la República y su control constitucional. Dice así: "Decretos que tienen valor de ley y cuyo control constitucional corresponde a la Corte Suprema de Justicia. Los decretos emanados de la Presidencia de la República pueden dividirse en dos categorías. Por una parte, están los decretos que tienen valor de ley y cuyo control constitucional corresponde a la Corte Suprema de Justicia. Ellos están taxativamente enumerados en el artículo 214 de la Constitución Nacional. Por otra parte, están todos los demás decretos, que no tienen el valor de ley, sino que la desarrollan y cuyo control corresponde al Consejo de Estado, según el artículo 216 de la Constitución Nacional, (la subraya no es del texto). Los decretos del primer grupo son los siguientes: "1. Decretos legislativos. Así llamados por el artículo 11 de la Ley 153 de 1887. Son los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional. Su fuente es la declaratoria del estado de sitio o de emergencia económica. "2. Decretos extraordinarios. Decretos extraordinarios o decretos-leyes son aquellos que dicta el Presidente de la República, en uso de facultades precisas y pro-témpore concedidas por el Congreso, de acuerdo con el artículo 76, numeral 12 de la Constitución Nacional. "3. Decretos sobre planes y programas. Decretos sobre planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas que, en ciertas condiciones,

puede dictar el Gobierno con fuerza de ley, según el artículo 80 de la Constitución Nacional. "4. Decretos especiales. Algunos juristas dan este nombre a los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las autorizaciones contenidas en el artículo 76, numeral 11 de la Constitución Nacional. Estos decretos se caracterizan por constituir el ejercicio de facultades ordinarias del Presidente de la República, condicionadas a autorización legal, como por ejemplo, los múltiples casos en que el Gobierno, con base en la ley, interviene en la economía nacional (artículo 32 de la C. N.). "Decretos que no tienen valor de ley, sino que la desarrollan y cuyo control corresponde al Consejo de Estado. Dentro del segundo grupo de decretos, es decir de aquéllos cuyo control corresponde al Consejo de Estado (artículo 216 de la C. N.), se pueden mencionar los siguientes: "1. Decretos reglamentarios. Son aquellos que dicta el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en virtud de la facultad que le otorga el artículo 120, numeral 3º de la Constitución Nacional, con el fin de hacer posible la cumplida ejecución de las leyes. "2. Decretos ejecutivos. Son aquellos que dicta el Gobierno para el ejercicio ordinario y normal de sus funciones, como por ejemplo, ios decretos que versan sobre el nombramiento o remoción de los ministros, el nombramiento de los gobernadores y de otros empleados (artículo 120, numerales 1º, 4º y 5º de la C. N.). "3. Decretos del artículo 120, numeral 21 de la Constitución Nacional. Son

aquellos que tienden a crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios, departamentos administrativos y los subalternos del Ministerio Público, señalar sus funciones y fijar sus emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9° del artículo 76-4. "4. Decretos del artículo 120, numeral 22 de la Constitución Nacional. Son aquellos que organizan el crédito público, reconocen y arreglan la deuda nacional, regulan el cambio internacional y el comercio exterior y modifican los aranceles, tarifas y otras disposiciones aduaneras, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76 de la Constitución Nacional. "5. Reglamentos constitucionales. Son aquellos que dicta el Gobierno para ejercer funciones que la Constitución ha puesto directamente en cabeza del Presidente de la República. Entre tales decretos pueden citarse aquellos que se refieren a la reglamentación, dirección o inspección de la instrucción pública (artículo 120, numeral 12 de la C. N.); aquellos que se refieren a la intervención en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que manejan fondos provenientes del ahorro privado (artículo 120, numeral 14 de la C. N.); aquellos, que se refieren a la inspección de los demás establecimientos de crédito y sociedades mercantiles (numeral 15, ibídem); aquellos que se refieren a la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común (numeral 19,

ibídem)".

7. A la pregunta, si de acuerdo con la jerarquía que se conceptúe tener el Decreto 1393 de 1970, podría haber derogado leyes contrarias en materia de transporte, entre otras la Ley 60 de 1968 "por la cual se establecen estímulos a la industria del turismo y se dictan otras disposiciones", cabe responder afirmativamente, porque según se expresó ya, el indicado decreto, por tener fuerza de ley, puede modificar y derogar legislación preexistente.

8. Finalmente, la Sala recuerda al señor Ministro consultante, que el Decreto legislativo número 2053, de septiembre 30 de 1974, "por el cual se reorganiza el impuesto sobre la renta y complementarios", dictado en uso de las facultades del artículo 122 (emergencia económica o social), y que fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia, derogó en forma expresa en su artículo 143, entre otras normas "los artículos 7° a 14, inclusive, y 20 de la Ley 60 de 1968". (Subraya la Sala).

En los anteriores términos se contesta la consulta. Copíese y transcríbase.

SAMUEL ARANGO REYES, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME BETANCUR

CUARTAS, MARIO LATORRE RUEDA, LUIS CARLOS SACHICA, EDNE

COHEN DAZA, SECRETARIA