CE-SC-RAD1976-N1093

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - Prohibición de fraccionarlos /

FRACCIONAMIENTO DE CONTRATOS - Concepto / OBJETO DEL

CONTRATO - Concepto

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.

Consejero ponente: SAMUEL ARANGO REYES Bogotá, D. E., diez (10) noviembre de mil novecientos setenta y seis (1976) Radicación número: 1093

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA El señor Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en oficio distinguido con el número 11088 de 29 de septiembre pasado, hace a esta Sala la siguiente consulta: "Con el fin de dar una correcta aplicación a lo dispuesto en el artículo 44 del Decreto 150 de 1976, con toda atención, solicito a la honorable Sala un concepto sobre el siguiente punto: "Cuando el decreto dice: "con un mismo objeto se debe entender por "un mismo objeto": una o más cosas del mismo género, una o más cosas agrupadas dentro del mismo grupo en el índice universal de inventarios, o si por objeto se debe entender la clase de contrato celebrado".

La Sala considera: Dice el Decreto 150 de 1976 en su artículo 44: "De la prohibición de fraccionar los contratos. En ningún caso podrán fraccionarse los contratos. Se considera que hay fraccionamiento cuando se suscriben dos o más contratos entre las mismas partes, dentro de un período de tres meses, con un mismo objeto. "La Contraloría General de la República se abstendrá de autorizar los pagos que se ordenen con violación del presente artículo".

Y el artículo 67 del mismo Decreto 150 dice: "De las clases de contratos. Según el objeto para el cual se celebren, los contratos pueden ser de obras públicas, de suministro, de compraventa de bienes muebles, de empréstito, de compraventa o permuta de inmuebles, de arrendamiento, de prestación de servicios, de venta de bienes muebles, de donación y para la recuperación de bienes ocultos. "Las normas del presente estatuto sólo son aplicables a los contratos señalados en el inciso anterior; las demás clases de contratos, continuarán rigiéndose por las normas generales o especiales, vigentes para los mismos". Como es obvio, la disposición del artículo 44 del Decreto 150, transcrita anteriormente, busca impedir que mediante el fraccionamiento de los contratos se burlen las disposiciones que establecen para éstos determinados requisitos, cuando su cuantía exceda de dos millones de pesos. Hay, pues, fraccionamiento, cuando el contrato para la realización de determinada obra que en conjunto vale más de dos millones de pesos, por ejemplo, se divide en varios contratos que no excedan de dos millones de pesos cada uno, y se adjudican a una misma persona dentro de los tres meses siguientes a cada contratación. En esta forma se burlan las disposiciones que para el caso propuesto exigen determinados requisitos como la licitación pública. A juicio de la Sala es muy difícil mentar una norma de interpretación del artículo 44 que le cierra la puerta a cualquier intento de defraudación por el sistema, de fraccionamiento de los contratos. Hay necesidad de examinar cuidadosamente cada caso para poder formar juicio al respecto, teniendo en cuenta el fin que

persigue la disposición y que ya atrás se indicó. Los recursos de la mala fe son inagotables. En concepto de la Sala, cuando el artículo 44 del Decreto citado dice que se considera que hay fraccionamiento cuando se suscriben dos ó más contratos entre las mismas partes dentro de un período de tres meses, con un mismo objeto, esta ultima expresión, “un mismo objeto”, no hace referencia a la clasificación que de los contratos hace el artículo 67 del estatuto varias veces mencionado. Esta clasificación, según el objeto para el cual se celebre, se ha hecho para establecer, como lo dice el inciso segundo, a qué clase de contratos se aplican las disposiciones del Decreto 150. Pero no se refiere al objeto del contrato, dentro de lo que a juicio de la Sala debe entenderse por tal cosa en la disposición del artículo 44. Aquí el objeto del contrato son las especies que se trata de adquirir, de vender, o de permutar, etc. (artículos 1517 y 1518 del C. C.). Y no de otra manera puede entenderse el artículo 44, ya que si se ha contratado la construcción de un edificio, por ejemplo, por la suma de dos millones de pesos, y dentro de los tres meses siguientes se contrata la construcción de otro por igual suma con el mismo contratista, con ninguna lógica podría sostenerse que en el caso propuesto hay fraccionamiento del contrato. Lo que sí podría concluirse si se aplicara el criterio de la Contraloría General, de la República, contenido en el oficio 34155 de 10 de septiembre pasado, dirigido al señor Auditor General ante el DAÑE y FONADE, criterio que se inspira en la identificación del objeto del contrato

según el artículo 44 del decreto, con la clasificación que hace el artículo 67, según el cual el género de la contratación, obras públicas en este caso, define el objeto del contrato. Como antes se insinuó, los dos contratos, en el caso propuesto, tendrían el mismo objeto por tratarse en ambos casos de obras públicas y, por lo mismo, lógicamente, debería sostenerse que hay fraccionamiento, criterio que no comparte la, Sala. Son dos obras públicas distintas y no se ve razón alguna que lleve a sostener que por tener por objeto ambos contratos la realización de una obra pública, no puedan celebrarse dentro de los tres meses con el mismo contratista. Cosa muy distinta sería si se hacen dos contratos dentro del lapso de tiempo de que se viene hablando, con el mismo contratista, para construir, de acuerdo con el primero de los convenios, la obra negra del edificio y para realizar el resto de la misma obra, de acuerdo con el segundo. Ahí sí habría indudablemente fraccionamiento del contrato, con violación del artículo 44 del Decreto 150. Debe entenderse pues, a juicio de la Sala, que cuando el artículo 44 habla del objeto del contrato, se reitere a la especie de los bienes u obras contratadas y no al género, obras públicas, bienes muebles, etc. De acuerdo con lo anterior, tal vez no esté de más proponer otro ejemplo: se hace un contrato para la adquisición de máquinas de escribir (bienes muebles), con determinado contratista, por la suma de dos millones de pesos. Y dentro de los tres meses siguientes se contrata la adquisición de papel, (también bien mueble), por un millón ochocientos mil pesos. No hay razón para suponer que ese caso

puede considerarse como fraccionamiento del contrato, con miras a la violación de la ley. Los dos contratos se refieren a bienes muebles, pero se trata de especies distintas. No hay fraccionamiento porque a esos casos no puede aplicarse la clasificación que de los contratos hace el artículo 67, para sostener que como se trata de bienes muebles, no pueden celebrarse los dos convenios dentro de los tres meses, con el mismo contratista, sin violación de la norma establecida en el artículo 44. Esto sería, a juicio de la Sala, una interpretación demasiado rigurosa y exagerada, que entrabaría notablemente la adquisición de bienes por parte de la Nación y de las entidades descentralizadas a que se refiere el Decreto 150 de 1976. Para terminar, se repite que es necesario tener en cuenta la finalidad dé las deposiciones contenidas en el artículo 44 del decreto y examinar detenidamente cada contrato en particular, para deducir de su estudio, en cada caso, si hay realmente fraccionamiento encaminado a violar las normas del decreto, establecidas en defensa de los intereses públicos, o no. En síntesis y para repetir lo ya dicho: cuando el artículo 44 habla del objeto del contrato, debe entenderse la especie de bienes, y no el género en que ellos pueden clasificarse. Se deja así absuelta la cuestión propuesta por el señor Jefe del Departamento Administrativo Nacional del DAÑE. Cópiese y transcríbase al señor Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

SAMUEL ARANGO REYES, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME BETANCUR

CUARTAS, MARIO LATORRE RUEDA, LUIS CARLOS SACHICA.

EDNE COHEN DAZA, SECRETARIA