CE-SC-RAD1980-N1373

SISTEMA NACIONAL DE SALUD. - Concepto. Entidades adscritas y vinculadas: diferencias. Régimen de vinculación. Finalidad. Estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud. Clases de empleados. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., veintinueve 129) de abril de mil novecientos ochenta (1980).

Consejero Ponente: Dr. Mario Latorre Rueda.

Referencia: Consulta. Radicación. Número 1373.

El Ministro de Salud formula la siguiente consulta: ANTECEDENTES " I. La Ley 9a. de 1973 facultó al Gobierno Nacional para reestructurar el Sistema Nacional de Salud. En virtud de ella se expidieron varios decretosleyes, pero nos concierne citar para los efectos de la presente consulta los siguientes:

1. Decreto - Ley 56 de 1975.

Artículo 2o. Para efectos del Sistema Nacional de Salud la Ley define: "b) Entidades Adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública son todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado; “c) Entidades Vinculadas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho privado que prestan servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aunque no tengan el control y la vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución Política". Se dio aquí una primera definición de adscripción y vinculación de las entidades de asistencia pública al Sistema Nacional de Salud, términos

homónimos a los utilizados en los decretos de la reforma administrativa de 1963 en relación con los establecimientos públicos o las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas de economía mixta, a los Ministerios o Departamentos Administrativos, pero con un alcance diferente.

2. Con posterioridad a la norma anteriormente citada se expidió el DecretoLey 356 de 1975 que estableció en su artículo 1o.: " Las entidades que presten servicios de salud estarán adscritas o vinculadas al Sistema Nacional de Salud, en los términos que establece este decreto.

Capitulo I. Régimen de Adscripción Artículo 2o. Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del Sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. (He subrayado). Parágrafo. Las entidades adscritas que actualmente tengan un régimen distinto al de empleados públicos para su personal, lo conservarán en cuanto sea favorable al trabajador y procederán a adecuarlo al estatuto de personal de salud". El artículo 4o. establece: "Las entidades adscritas deberán someter sus actividades a las disposiciones que regulan los Subsistemas Nacionales de Inversión, Suministros, Planeación, Información, Personal y las demás que se implanten para el desarrollo del Sistema". Los artículos 3o., 5o., 6o. y 7o. establecen ciertas normas de coordinación y planificación de las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud. Determina este capítulo en el artículo 8o: "Las entidades del Sistema Nacional

en que para desarrollar actividades de salud usen inmuebles, instalaciones, equipos, personal y financiación suministrados en su mayor parte por el Estado o por alguna entidad de derecho público, funcionarán bajo el régimen de las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud". Sobre este artículo volveremos más adelante. (El subrayado es mío). El mismo decreto establece en su capítulo II: Régimen de vinculación. Artículo 9o. "Las entidades de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, por el sólo hecho de prestar estos servicios, se entienden vinculadas al Sistema Nacional de Salud". El desarrollo de este capítulo II discrimina las entidades de derecho privado que tengan ánimo de lucro o que carezcan de él, guardando una mayor o menor autonomía con respecto al Sistema Nacional de Salud.

3. El decreto 894 de 1975 "Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud" dispone: artículo 2o. "Son empleados públicos para los efectos del presente decreto, quienes prestan sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas". (He subrayado).

II. Ya en el campo de la reglamentación se expidió el Decreto 1468 de 1979 que establece: "Artículo 1o. Del campo de aplicación. El presente decreto regula la administración de personal del Ministerio de Salud, de los establecimientos públicos que le están adscritos, de los Servicios Seccionales de Salud, de las Unidades Regionales de Salud y de las demás entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud". "También podrá aplicarse a las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al

Sistema Nacional de Salud, de conformidad con el Decreto 894 de 1975". Resumiendo tenemos que por regla general las entidades de derecho privado están vinculadas al Sistema Nacional de Salud. Como excepción hay entidades de derecho privado adscritas al Sistema Nacional de Salud en virtud del artículo 8o del decreto 356 transcrito anteriormente. En consideración a los antecedentes expuestos se pregunta: ¿Están sujetas las personas que laboran en las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud por virtud del artículo 8o del Decreto 356 de 1975 al régimen de personal establecido en el Decreto 894 de 1975 y por consiguiente a su Decreto Reglamentario 1468 de 1979?". Para tratar esta consulta, teniendo en cuenta las disposiciones mencionadas en ella, se considera:

1. La Ley 9a. de 1973 en su artículo 2o. revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, entre otras cosas, para "adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por Ley que presten servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público" y "para elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los funcionarios que presten sus servicios en el Sistema Nacional de Salud

(... )".

2. En virtud de estas facultades el Presidente de la República expidió el Decreto 56 de 1975.

En el primer articulo de este decreto se expresa que se entiende "por Sistema Nacional de Salud, el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y

rehabilitación". En el artículo 2o estableció una distinción de todas estas entidades así: son adscritas "Todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado", y son vinculadas a este sistema "Todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado, aunque no tengan el control y la vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución Política". A más de esta distinción, que es fundamental, vale la pena citar, sin entrar a fondo en otros apartes de este Decreto, algunas otras disposiciones. Así, el artículo 3o dispone: "La administración de las entidades adscritas estará a cargo de la dirección del Sistema Nacional de Salud en sus niveles respectivos. Las actividades que en materia de salud realicen las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud, deben cumplirse en estricta coordinación con los organismos que lo componen y con sus entidades adscritas". Este decreto estableció también que el Sistema tendría una organización básica para su dirección en los niveles nacional, seccional y local. Igualmente determinó en el artículo 8o que "los Servicios Seccionales de Salud funcionarán como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública", y en el articulo 13 que "los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud serán nombrados de acuerdo con el contrato de integración y para el cumplimiento de las normas del Sistema Nacional de Salud (... )".

3. Con posterioridad se dictó en virtud de las mismas facultades de la Ley 9a., el Decreto 356 de 1975 al cual se señala como objetivo establecer el régimen

de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Después de establecer en su artículo lo. esa distinción entre entidades adscritas y vinculadas, reitero la adscripción al Sistema de las entidades de derecho público actuales o futuras que presten servicios de salud (artículos 2o. y ss), determinándose en el artículo 19 que los hospitales que funcionan como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud pasan a ser dependencias administrativas del Servicio Nacional de Salud en los términos de adscripción de este Decreto. En artículos posteriores se establece el régimen de vinculación así: "Artículo 9o. Las entidades de derecho privado que presten servicios de Salud a la comunidad, por el solo hecho de prestar estos servicios, se entienden vinculadas al Sistema Nacional de Salud", haciendo referencia separada a las entidades sin ánimo de lucro y entidades con ánimo de lucro. Se observa pues, que en este decreto se establece, se reitera mejor, qué entidades están adscritas al Sistema, que son las de derecho público, y qué entidades están vinculadas que son las de derecho privado. A este decreto corresponde el artículo 8o. al que hace referencia especial el señor Ministro y es al parecer el que da origen a esta consulta y que dice así: "Las entidades del Sistema Nacional de Salud en que para desarrollar actividades de salud usan inmuebles, instalaciones, equipos, personal y financiación suministrados en su mayor parte por el Estado o por alguna entidad de derecho público, funcionarán bajo el régimen de las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud". Y es conveniente también transcribir el artículo 16 de este mismo decreto:

"Para la determinación de sedes de Unidad Regional por el Ministerio de Salud Pública, cuando se trate de entidades vinculadas, estas deberán, previamente, suscribir contratos con los organismos o entidades del Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, que garanticen la implantación del régimen que se establece en este decreto".

4. En virtud de esa misma Ley 9a. se dictó el Decreto 694 de 1975 por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud. En este decreto se dispone: "a) 1o. El presente decreto regula la administración de Personal de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud, de las entidades creadas o autorizada su creación, por Ley de la República, Ordenanza Departamental, Acuerdo Municipal, Intendencial, Comisarial o Distrital, que prestan servicios de salud, inclusive los de la Seguridad social, y de las dependencias de otras entidades del sector público que prestan servicios de atención médica". "Se exceptúan las dependencias del Ministerio de Defensa Nacional que presten servicios de atención médica". “a) 2o. Son empleados públicos para los efectos del presente decreto quienes presten sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas".

Debe mencionarse que en este decreto en su artículo loo. se estableció: "Los organismos de dirección y las demás entidades del Sistema Nacional de Salud ejecutarán bajo su responsabilidad sus propios programas, de administración de personal con sujeción a las disposiciones del presente decreto' . Y, por último, el artículo 1o. del Decreto 1468 de 1979, que reglamenta el Decreto 694 de 1975, y que dispone:

a) 1o. Del campo de aplicación. El presente decreto regula la administración de personal del Ministerio de Salud, de los establecimientos públicos que le están adscritos, de los Servicios Seccionales de Salud, de las Unidades Regionales de Salud y de las demás entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud". También podrá aplicarse a las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al Sistema Nacional de Salud, de conformidad con el Decreto 694 de 1975".

5. Dicho lo anterior, la cuestión se concreta en la aplicabilidad del Decreto 694 de 1975 y de su reglamento 1468 de 1979 en relación a las personas que laboran en el Sistema Nacional de Salud y lo dispuesto por el artículo 8o. del Decreto 356 de 1975.

De todo lo expuesto, de las estipulaciones de los decretos, de las reiteraciones que se hacen en ellos, resulta claramente que las distintas entidades están en relación con el Sistema Nacional de Salud según dos modalidades: unas están adscritas y otras están vinculadas. Repetidamente se prescribe que están adscritas a ese Sistema las personas de derecho público y, repetidamente también, que están vinculadas las personas de derecho privado. Y los decretos sobre estatuto de personal hacen referencia a que ellos se aplican al personal de las entidades adscritas. Es por esto, y por el mismo lugar que ocupa el art. 8º del Decreto 356cuando se está tratando del régimen de la adscripción - que es de estricta interpretación deducir que cuando el artículo 8o de este Decreto 356 sujeta al régimen de las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud a las

entidades que en desarrollo de sus actividades de salud usen inmuebles, instalaciones, equipos, personal y financiación suministrados por el Estado, solo puede estar refiriéndose a entidades de derecho público, porque solo estas son susceptibles de adscripción. Por lo tanto, y en principio, y es el concepto de la Sala, están sujetas al régimen de los Decretos 694 de 1975 del Decreto Reglamentario 1468 de 1979 las personas que laboran en las entidades publicas adscritas al Sistema Nacional de Salud. Aunque no es objeto de la consulta se debe hacer la advertencia, que ya se hizo en el curso de la consulta, de la salvedad del artículo 1o del Decreto 694 de 1975, del carácter de los empleados departamentales y municipales que conserven este carácter en virtud de la autonomía de estas entidades, y del inciso del artículo lo. del Decreto 1468 dada también la autonomía de la persona privada en cuanto a su propia organización. En los anteriores términos se da respuesta a la presente consulta. Humberto Mora Osejo, Presidente; Jaime Betancur Cuartas, Mario Latorre Rueda, Jaime Paredes Tamayo, ausente con excusa legal. Clara Stella Ramos S. Secretaria.