CE-SC-RAD1980-N1386

INVIOLABILIDAD DE CORRESPONDENCIA - Excepciones / MERCADO DE VALORES - Intervención del Estado / COMISION NACIONAL DE VALORESFunciones / RESERVA BANCARIA - Se aplica a los informes y resultados de visitas de inspección que la Superintendencia Bancaria y la de Sociedades remiten a Comisión de Valores para el ejercicio de sus funciones

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D. E., seis (06) de junio de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 1386

Actor: MINISTRO DE DESARROLLO

Referencia: Consulta.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Desarrollo Económico hace a la Sala en los siguientes términos textuales: "1o El artículo 38 de la Constitución Nacional consagra el principio de la reserva de los libros y papeles privados, en los siguientes términos: "Artículo 38. La correspondencia confiada a los telégrafos y correos es inviolable. Las cartas y papeles privados no podrán ser interceptados ni registrados sino por la autoridad, mediante orden del funcionario competente, en los casos y con las formalidades que establezca la ley y con el único objeto de buscar pruebas judiciales. Para la tasación de impuestos y para los casos de intervención del Estado, podrá exigirse la presentación de los libros de contabilidad y demás papeles anexos. Podrá grabarse, pero nunca prohibirse en tiempo de paz, la circulación de impresos por los correos (Art. 6º del Acto Legislativo No. 1 de 1945)".

2º Este principio, elevado a la categoría de garantía individual, se confirma y desarrolla, en relación con las inspecciones llevadas a cabo por la Superintendencia Bancaria en cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia, en el artículo 40 de la Ley 45 de 1923 que a la letra dice: "Artículo 40. Todo inspector debidamente nombrado y posesionado bajo juramento, cuando haya recibido para ello comisión del Superintendente, deberá sin demora revisar el establecimiento bancario designado en dicha comisión, y rendir al Superintendente un informe jurado sobre el resultado de su examen. Todos los informes de los Inspectores y Agentes especiales serán comunicados confidencialmente y no podrán hacerse públicos. Cualquiera indiscreción cometida en este particular, por el Superintendente o cualquiera de sus empleados y que redunde en perjuicio de tercero, se castigará por primera vez con una multa de quinientos pesos, y la reincidencia con la pérdida del empleo, penas que serán aplicadas por el respectivo Ministro del Despacho". La disposición transcrita se ha considerado como fundamento del llamado secreto o reserva bancaria sobre la cual se pronunció esa Honorable Sala el 4 de febrero de 1976. 3° La Ley 32 de 1979 prescribe en el artículo 13 lo siguiente: "Artículo 13. La Comisión Nacional de Valores contará en el ejercicio de sus funciones con la colaboración de la Superintendencia de Sociedades y Bancaria, para lo cual dichas entidades deberán:

1. Suministrarle las informaciones, estudios y conceptos técnicos que les sean solicitados.

2. Realizar los encargos que ella les señale.

3. Llevar a cabo, previa solicitud del Presidente de la Comisión, las investigaciones y visitas que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de esta ley, a quienes intervengan en el mercado de valores.

4. Informarle sobre las sociedades que se disuelvan, fusionen, liquiden, se las suspenda o cancele el permiso de funcionamiento, se les admita concordato, se las someta a la liquidación forzosa administrativa, sean objeto de toma de posesión o de cualquiera otra medida de circunstancia que pueda interesar al mercado de valores".

Esta disposición, posterior a los conceptos emitidos por esa Honorable Sala, plantea los siguientes interrogantes: a) Puede el Superintendente Bancario apartarse de lo dispuesto en el Artículo 40 de la Ley 45 de 1923 comunicando a la Comisión Nacional de Valores los resultados de las visitas de inspección y darle información que posea sobre las entidades sometidas a su inspección y vigilancia; y, b) ¿Qué extensión pueden tener esas informaciones? ¿Deben limitarse a conceptos generales y consolidados, o puede descender al detalle con expresión de circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos en que tenga interés, de acuerdo con su competencia, la Comisión Nacional de Valores? La respuesta a estos interrogantes tiene para la Superintendencia Bancaria y para la Comisión Nacional de Valores importancia capital pues para la primera, precisará los límites de su responsabilidad y para la segunda, la extensión de sus funciones". La Sala, para absolver la consulta, considera: 1° Como ha expuesto en conceptos anteriores, el artículo 38 de la Constitución afirma y garantiza el principio de la inviolabilidad de la correspondencia que,

conjuntamente con el que otorga igual protección al domicilio (artículo 23 de la Carta), constituye el derecho a la intimidad. Se trata de una garantía individual, inherente a la persona humana, reconocida tradicionalmente por las constituciones y hasta por tratados internacionales, como en el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas, ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968. 2° La Constitución excepcionalmente permite interceptar y registrar "las cartas y papeles privados", por la correspondiente autoridad, "mediante orden de funcionario competente, en los casos y con las formalidades que establezca la ley y con el único objeto de buscar pruebas judiciales". Asimismo permite, también de modo excepcional, exigir, "la presentación de libros de contabilidad y demás papeles anexos" "para la tasación de impuestos y para los casos de intervención del Estado" (Art. 59 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, 38 de la actual codificación constitucional). De este modo la garantía constitucional el derecho a la inviolabilidad de la correspondencia, sufre excepción, por motivos de orden público definidos por la misma Carta, sobre la base del principio, insito en el mismo precepto y expreso en el artículo 30 ibídem, según el cual el interés público debe prevalecer, en caso de conflicto, sobre el privado o particular. 3° Los artículos 39 y 40 de la Ley 45 de 1923, que facultan al Superintendente Bancario para "visitar y examinar, personalmente o por medio de sus delegados o inspectores, por lo menos dos veces en cada año, y sin previo aviso al

establecimiento que haya de visitar, el Banco de la República, todos los bancos comerciales nacionales o extranjeros, hipotecarios y cualesquiera otros de los establecimientos bancarios sujetos a las disposiciones de esta ley", con la amplitud prescrita por el primero de los preceptos indicados, constituyen ejemplo de un caso de excepción, regulado por la ley, con el fin de hacer efectiva la atribución que el artículo 120, ordinal 18, de la Constitución otorga al Presidente de "ejercer la inspección necesaria sobre los establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles conforme a las leyes". Sólo que, según el artículo 40 de la Ley 45 de 1923, las actas e informes de esas visitas son confidenciales "y no se podrán hacer públicas". La excepción se justifica por la necesidad jurídica de inspeccionar y controlar la actividad bancaria. 4° La Ley 32 de 1979 creó La Comisión de Valores como organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico, que tendrá por objeto estimular, organizar y regular el mercado público de valores" (Art. 1°), que está constituido, según el artículo 69 ibídem, por "la emisión, suscripción, intermediación y negociación de los documentos emitidos en serie o en masa, respecto de los cuales se realice oferta pública, que otorguen a sus titulares derechos de crédito, de participación y de tradición o representativo de mercancías". La ley, por consiguiente, tiene por objeto la intervención del Estado en el mercado de valores, por medio de la Comisión Nacional de Valores, a la cual se le otorgan, por el artículo 9°, amplias

facultades para inspeccionar, dirigir, controlar y fomentar el mercado de valores, y se le faculta, por el artículo 12 ibídem, para tomar las medidas que, según las situaciones de hecho que verificare, el mismo precepto determina. 5° El artículo 13 de la Ley 32 de 1979 prescribe que "La Comisión Nacional de Valores contará en el ejercicio de sus funciones con la colaboración de las Superintendencias de Sociedades y Bancaria", las cuales deberán "suministrarle las informaciones, estudios y conceptos técnicos que les sean solicitados"; "llevar a cabo, previa solicitud del Presidente de la Comisión, las investigaciones y visitas que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de esta ley, a quienes intervengan en el mercado de valores" a "informarle sobre las sociedades que se disuelvan, fusionen, liquiden, se les suspenda o cancele el permiso de funcionamiento, se les acredita a concordato, se les someta a liquidación forzosa administrativa, sean objeto de toma de posesión o de cualquiera otra medida o circunstancia que pueda interesar al mercado de valores". Según el contexto del artículo 13 de la Ley 32 de 1979, las Superintendencias de Sociedades y Bancaria están obligadas a suministrarle a la Comisión de Valores los informes, que el precepto relaciona, sobre la situación de las sociedades sujetas a su control; a remitirle los informes, estudios y conceptos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a practicar "las investigaciones y visitas" que, con la misma finalidad, le solicite el Presidente de la Comisión de Valores. En otros términos, la colaboración que las

Superintendencias de Sociedades y Bancaria deben prestar a la Comisión de Valores, en la forma específica antes indicada, tiene por objeto y limite el cabal cumplimiento de las funciones que le atribuye la Ley 32 de 1979. 6° La Ley 32 de 1979 no dispone que la Comisión de Valores deba guardar reserva de los informes, estudios, conceptos y actas de visitas que le envíen, en cumplimiento del deber de colaboración que les impone, las Superintendencias de Sociedades y Bancaria. Por consiguiente, si la Superintendencia Bancaria, según los artículos 39 y 40 de la Ley 45 de 1923 debe mantener en reserva los informes, estudios, conceptos y actas de visitas que practique a los bancos, según lo prescrito por la Ley 32 de 1979, en armonía con el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución, los que pudo enviar a la Comisión de Valores, como colaboración para el ejercicio de sus funciones, no estaban sujetos a reserva legal en esta entidad. Se regían por el principio, que se deduce de los artículos 316 y 320 de la Ley 4° de 1913, como expuso la Sala en concepto del 6 de marzo de 1979 con ponencia del doctor Jaime Paredes Tamayo, según el cual las actuaciones de la Administración son públicas, salvo excepción expresa determinada por la Constitución o la ley; ni aquella ni ésta lo prescribían a la Comisión de Valores el deber de mantener en reserva los indicados documentos. Pero los artículos 8°, 13 y 14 del Decreto-Ley 1169 de 1960, expedido por el Gobierno "en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 32

de 1979", pero que no directa ni indirectamente se refieren a la reserva, disponen: "Artículo 8° Las intervenciones administrativas de emisores y de intermediarios de valores que, conforme a la Ley 32 de 1979, deba realizar la Superintendencia Bancaria por solicitud de la Comisión Nacional de Valores, se sujetarán a las disposiciones de la Ley 45 de 1923 y demás normas que la adicionen o reformen. "Artículo 13. En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 32 de 1979, las Superintendencias de Sociedades y Bancaria deberán suministrar a la Comisión Nacional de Valores las informaciones, estudios y conceptos técnicos que ésta les solicite para el cabal cumplimiento de sus funciones. En el caso de los informes que suministre la Superintendencia Bancaria los funcionarios de la Comisión Nacional de Valores quedarán sujetos a la reserva bancaria establecida por la Ley 45 de 1923". "Artículo 14. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las informaciones que obtenga la Comisión Nacional de Valores en desarrollo de sus funciones serán confidenciales, excepto en los casos en que la Sala General del organismo considere indispensable hacerlas públicas para proteger la estabilidad y la regularidad del mercado y para garantizar la defensa de los intereses de los inversionistas". Salvo la excepción prevista en el presente artículo, respecto de todas las informaciones que obtenga la Comisión Nacional de Valores regirá la reserva bancaria en los términos del artículo 40 de la Ley 45 de 1923 y su violación por cualquiera de las personas que preste servicios en la Comisión dará lugar a la

aplicación de las sanciones allí establecidas". Por consiguiente, según el artículo 13 del Decreto-Ley 1169 de 1980, "en el caso de los informes que suministre la Superintendencia Bancaria los funcionarios de la Comisión Nacional de Valores quedarán sujetos a la reserva bancaria establecida por la Ley 45 de 1923", además, de conformidad con el artículo 14 ibídem, "las informaciones que obtenga" la misma entidad "serán confidenciales" y estarán sujetas a "la reserva bancaria en los términos del artículo 40 de la Ley 45 de 1923", con excepción de "los casos en que la Sala General del organismo considere indispensable hacerlas públicas para proteger la estabilidad y la regularidad del mercado y para garantizar la defensa de los intereses de los inversionistas" . Con base en las consideraciones que anteceden la Sala absuelve la consulta del señor Ministro de Desarrollo Económico en los siguientes términos: 1° La Superintendencia Bancaria, como la de Sociedades, debe comunicarle a la Comisión de Valores los resultados de las visitas de inspección que le solicite y darle las informaciones que posea sobre las entidades sometidas a su inspección y vigilancia, para el ejercicio de sus funciones. Los informes que la Superintendencia Bancaria suministre a la Comisión de Valores están sujetos a la reserva bancaria establecida por el artículo 40 de la Ley 45 de 1923. 2° Las informaciones que la Superintendencia Bancaria le suministre, mediante solicitud, a la Comisión de Valores, tienen por objeto, que constituye su límite, el ejercicio de las funciones que le atribuye la Ley 32 de 1979.

Transcríbase al señor Ministro de Desarrollo Económico en copia auténtica.

HUMBERTO MORA OSEJO, PRESIDENTE DE LA SALA; JAIME BETANCUR

CUARTAS, OSVALDO ABELLO NOGUERA, JAIME PAREDES

TAMAYOCLARA STELLA RAMOS S., SECRETARIA