CE-SC-RAD1984-N1367

RECURSOS NATURALES RENOVABLES. - Decreto 2811 de 1974.

Aprovechamiento forestal. Efecto ambiental. Peligros presumibles: aviso. Concesión de permisos. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., veintinueve (29) de febrero de mil novecientos ochenta (1980).

Consejero Ponente: Doctor Humberto Mora Osejo.

Referencia: Consulta. Radicación: Número 1367.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Agricultura hace a la Sala en los siguientes términos textuales: " 1. El Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) de manera perentoria dispuso que toda persona que proyecte realizar o realice cualquiera obra o actividad susceptible de producir deterioro ambiental, está obligada a declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra o actividad. Tal requisito se conoce dentro del estatuto como 'declaración de efecto ambiental' (artículos 27, 28, 29, Op. Cit.). "2. De los antecedentes de esta parte de la Ley, se sabe que tal institución correspondía a los artículos 53, 54 y 55 insertos como Título IX, de la parte IV, del libro 1, del proyecto de Código que revisó antes de su expedición el H. Consejo de Estado (Cfr. Sala de Consulta y Servicio Civil, sesión del miércoles 6 de noviembre de 1974 y oficio 229 de 22 de noviembre de 1974). "3. En ejercicio de la función reglamentaria del Código se dictaron los Decretos

2151 y 2152 de 1979. El artículo lo. de tales Decretos consignó las siguientes proposiciones: 'ARTICULO 1o. El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA - y las demás entidades que por Ley tienen como función propia la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables, podrán otorgar permisos de aprovechamiento forestal persistentes y únicos en bosques de dominio público por un término hasta de diez (10) años y sobre una extensión no superior a 20.000 hectáreas. La duración y área de tales permisos se determinan en cada caso teniendo en cuenta las características del bosque, su capacidad productora, la conservación del recurso, las condiciones técnicas, económicas y administrativas del solicitante tanto para el aprovechamiento como para el proceso industrial. 'PARAGRAFO 1o. Será condición necesaria para el estudio de la solicitud la presentación por parte del peticionario de la declaratoria de efecto ambiental sobre la zona donde se pretenda hacer el aprovechamiento. La mencionada declaratoria deberá elaborarse de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el INDERENA y a que se refiere el Título IV, Parte III, Libro Primero, del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974). 'PARAGRAFO 2o. Para su validez los permisos de aprovechamiento forestal, requieren la aprobación de la Junta o Consejo Directivo de la entidad administradora del recurso'. '4. El INDERENA no ha expedido el reglamento para la elaboración de 'la

declaratoria de efecto ambiental', exigencia previa para el aprovechamiento de bosques de dominio público, en desarrollo de lo dispuesto por el parágrafo lo. anteriormente transcrito. "5. Con anterioridad a la vigencia de los Decretos 2151 y 2152 de 1979 se formularon solicitudes de permisos para aprovechamiento forestales, que por razones de distinto orden no fueron evacuados antes de que entraran en vigor las normas mencionadas. "6. En la oportunidad en que se presentaron las solicitudes en mención, los aprovechamiento forestales estaban sometidos a los ordenamientos del Acuerdo 29 de 19 de agosto de 1975, expedido por la Junta Directiva del INDERENA, en la cual, si bien se exigía la declaración de efecto ambiental como un elemento del "Plan de Ordenamiento Forestal" que el solicitante debía presentar no se determinaban los detalles de dicha declaración (artículo 7o. y 9o. literal m), 11o. literal l) y 13o. literal g». "7. Como un capítulo del denominado 'Plan de Ordenación Forestal', el INDERENA ha exigido la declaración de efecto ambiental cuyo contenido se ha determinado en cada caso mediante providencias individuales. Igualmente, en el evento de pliegos de concesiones para licitaciones de bosques de dominio público, ha incluido aspectos sobre el contenido de la declaración de efecto ambiental. Tales exigencias se han asumido con fundamento en el principio de la aplicación analógica de otras disposiciones, tales como el artículo 207 del Decreto 1541 de 1978 y el artículo 63 del Decreto 1608 de 1978 en donde se regulan las exigencias para la declaración de efecto ambiental en otros recursos como el agua y la fauna silvestre ...

"En razón de los hechos expuestos y con el fin de adoptar los criterios uniformes en el tratamiento y solución de los permisos para aprovechamiento forestales, de manera comedida formulo a la H. Sala las siguientes consultas: “a) ¿Es exigible el cumplimiento de la declaración de efecto ambiental a quienes con anterioridad a la vigencia de los Decretos 2151 y 2152 de 1979 formularon solicitudes de aprovechamiento forestal sometidas a las provisiones que regulaban la materia en dicha oportunidad? "b) ¿A pesar de que el INDERENA no ha reglamentado el contenido de la declaración de efecto ambiental, tal como lo dispone el parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto 2151 de 1979, puede exigirse el cumplimiento de tal obligación con arreglo a la aplicación analógica de disposiciones similares tales como el artículo 207 del Decreto 1541 de 1978 sobre aguas, y el artículo 63 del Decreto 1608 de 1978 sobre fauna silvestre? “c) ¿La presentación y evaluación de la declaración de efecto ambiental constituye una situación Preclusiva de manera que una vez otorgado el permiso le es imposible a la administración solicitar posteriormente adiciones o actualizaciones dentro del término de aprovechamiento?" La Sala, con el objeto de absolver la consulta, considera: 1o. El artículo 27 del Decreto - Ley 2811 de 1974, por el cual expidió el "Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente", prescribe que "toda persona natural o jurídica, pública o privada,

que proyecte realizar o realice cualquier obra o actividad susceptibles de producir deterioro ambiental, está obligada a declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra o actividad". Los artículos 211, 212, 213, 214, 215 y 216 del Decreto - Ley 2811 de 1974 definen los aprovechamientos forestales" persistente, único y doméstico y señalan la forma de concederlos. El artículo 1o. del Decreto 215 de 1979, que reglamenta parcialmente las mencionadas disposiciones, prescribe que las entidades que tienen como función "la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables, podrán otorgar permisos de aprovechamiento forestal persistentes y únicos en bosques de dominio público por un término hasta de diez (10) años y sobre una extensión no superior a 20.000 hectáreas", habida consideración de las circunstancias específicas que al efecto determina. El parágrafo del mismo precepto agrega que "será condición necesaria para el estudio de la solicitud la presentación por parte del peticionario de la declaración de efecto ambiental sobre la zona donde se pretende hacer el aprovechamiento", la cual "deberá elaborarse de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida INDERENA". Según las disposiciones antes transcritas, la ley y el reglamento obligan a presentar, conjuntamente con la solicitud de permiso para el aprovechamiento forestal persistente o único, la declaratoria del efecto ambiental sobre la zona en donde deba realizarse. Por consiguiente, si ésta no se presenta, la solicitud de permiso no puede ser estudiada. Se trata de un requisito indispensable,

prescrito por normas de orden público, cuya omisión implica imposibilidad jurídica de otorgar el permiso. Si a pesar de esta omisión el permiso se concediere, el correspondiente acto infringiría los indicados preceptos. Este régimen se explica porque la declaratoria de efecto ambiental tiene por objeto hacer conocer de la correspondiente entidad administrativa las modalidades específicas dentro de las cuales se efectuaría el aprovechamiento y el efecto que produciría en el ambiente, para que resuelva, con base en ella, si concede o deniega el permiso y, en caso positivo, determine la forma, las condiciones y el plazo dentro de los cuales se debe realizar el aprovechamiento forestal. 2o. Si el artículo 27 del Decreto - Ley 2811 de 1974 prescribe que todo el que realice o pretenda efectuar "cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro ambiental 'debe' declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra o actividad", incumbe al Gobierno, en ejercicio de la facultad que le atribuye el artículo 120, ordinal 3o, de la Constitución, reglamentar el mencionado precepto legal, particularmente determinar los requisitos que deben reunir las declaraciones de efecto ambiental de quienes soliciten permisos para aprovechamientos forestales persistentes y únicos del mismo, como los artículos 207 del Decreto 1541 y 63 del Decreto 1608 de 1978 señalan los que deben reunir las que se deben presentar para obtener permisos de uso de las aguas de dominio público y de aprovechamiento de la fauna. Pero la potestad reglamentaria, atribuida por la Constitución al Gobierno, no puede ser ejercida por órgano o funcionario diferente ni tampoco delegada a

funcionarios distintos de los señalados por el artículo 135 de la Constitución, con los requisitos que el mismo precepto determina. 3o. El artículo 8o. de la Ley 153 de 1887 prescribe que "cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las regias generales del derecho". El precepto determina una regla de hermenéutica, aplicable en todos los grados de la normatividad jurídica, siempre que al resolver en el fondo un caso específico no esta norma directa o "exactamente aplicable al mismo", con el fin de que se observen en su solución las disposiciones que regulen casos semejantes. Se aplica no sólo en la decisión de los casos o controversias que deban ser dirimidas por los funcionarios pertenecientes a la Rama Jurisdiccional, sino también en la solución de los casos concretos de carácter administrativo. Pero el principio de la analogía, de conformidad con los artículos 20 y 63 de la Constitución, no es aplicable para definir la competencia de un funcionario u órgano, que siempre debe ser señalada expresamente por la ley o reglamento, sino para resolver, en casos específicos, problemas jurídicos de fondo. El funcionario u órgano, judicial o administrativo, que deba resolver un caso específico, es quien tiene que verificar si se requiere o no aplicar el principio de la analogía. 4o. Concedido el permiso, El beneficiario debe cumplir con las obligaciones que se le impongan. Para los aprovechamientos forestales persistentes, según el artículo 213 del Decreto - Ley 2811 de 1974, se cuenta principalmente la de

"conservar el rendimiento normal del bosque con técnicas silvícolas que permitan la renovación del recurso". Esto sin perjuicio de que, en caso de que el beneficiario del permiso no esté "en condiciones de cumplir con las obligaciones técnicas establecidas" al otorgarle el permiso, según el artículo 222 ibídem, la administración pueda "asumir el cumplimiento de esas obligaciones ", siendo de cargo del beneficiario "el costo de las operaciones, sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar por el incumplimiento". Esto implica que la administración puede solicitar los informes y practicar las diligencias que fueren necesarias para vigilar que el beneficiario cumpla las obligaciones que le incumben. El permiso o la concesión se fundan en normas de interés público o social y por lo mismo su finalidad debe prevalecer sobre los meros intereses privados. En los anteriores términos la Sala absuelve la consulta del señor Ministro de Agricultura. Transcríbasele en copia auténtica. Humberto Mora Osejo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Mario Latorre Rueda, Jaime Paredes Tamayo. Clara Stella Ramos S, Secretaria.