CE-SC-RAD1984-N2039

EMPLEADOS DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. - Todas las personas naturales que prestan sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil en sus oficinas centrales y en sus dependencias a nivel seccional, como funcionarios electorales, permanentes de la denominada Rama Electoral, están sujetas a un régimen especial determinado por la naturaleza del servicio, cuya autonomía técnica preservó la Ley 28 de 1979 en gracia de la prestación del mismo, a través de una organización ajena a la influencia partidista y garante de la plena responsabilidad e imparcialidad política de los funcionarios a ella adscritos. - ORGANIZACION ELECTORAL. Distribución paritaria. (Artículo 6o Ley 28 de 1979). - CLASIFICACION EN NIVELES. Por el Decreto 721 de 1978 modificado por el Decreto 897 de 16 de Mayo de 1978. Funciones: Nomenclatura. Remuneración. Jornada de trabajo. - APLICACION DE LAS NORMAS SOBRE EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION. El nombramiento, la modificación, declaración o revocatoria de la designación, como la posesión, iniciación en el servicio, la declaración de insubsistencia, la renuncia, la supresión de empleo, el retiro por pensión, la destitución, el procedimiento y las sanciones disciplinarias, el régimen prestacional son aplicables a dichos empleados. En consecuencia la aplicación de los Decretos 2400 y 3074 de 1968 y 1950 de 1973, corresponde al personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en cuantos aspectos corresponde al carácter

de libre nombramiento y remoción que tienen sus empleos y que no han sido objeto de regulación específica por la ley orgánica de dicho organismo ni por los decretos que establecieron su sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración. - Causales de Remoción. Las normas sobre carrera administrativa no les son aplicables a la Registraduría, pues sus empleados son de libre nombramiento y remoción. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., veintiocho (28) de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero Ponente: Doctor Jaime Paredes Tamayo.

Referencia: Consulta. Radicación: Número 2039.

El señor Ministro de Gobierno pide concepto a la Sala sobre la consulta que a continuación se transcribe: "Como es de nuestro conocimiento, el Decreto Extraordinario 2400 de 1968 regula la administración del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público (artículo 1o.). "En concordancia con lo anterior, el artículo 1o. del Decreto Extraordinario 1050 de 1968 establece que la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional se encuentra integrada por la Presidencia de la República, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, 1as Superintendencias y los Establecimientos Públicos. "Conforme a lo dispuesto en la letra f) del artículo 3o. del Decreto 2400 de 1968, los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuya designación está regulada por leyes especiales, son de libre nombramiento y

remoción. "Como se ha planteado la duda sobre el Decreto 2400 de 1968 y demás disposiciones que la adicionan y modifican se aplica a los funcionarios que prestan sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil, este Despacho formula a esa Honorable Corporación los siguientes interrogantes: "l. ¿Los empleados públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil se encuentran regulados, en lo referente a la administración de personal, por el Decreto 2400 de 1968? "2. ¿En caso afirmativo, como hasta el momento no existe ley especial que determine cuáles empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil son de libre nombramiento y remoción, puede considerarse que los cargos de esta entidad pertenecen a la carrera administrativa y que, por consiguiente, su provisión debe efectuarse mediante la realización de concursos, en los términos y condiciones señalados en los Decretos que regulan la administración del personal civil de los empleos de la Rama Ejecutiva? "3. ¿Cuáles cargos pertenecientes a la planta de personal de la Registraduría tendrían el carácter de libre nombramiento y remoción?" CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuando la Ley 28 de 1979, "por la cual se adopta el Código Electoral", señala como función de la Corte Electoral la de "elegir al Registrador Nacional del Estado Civil y, a quien haya de reemplazarlo en sus faltas absolutas o temporales" y la de removerlo por parcialidad política o por cualesquiera de las causales establecidas en la Ley (artículo 22); cuando dispone que el Registrador se elija para un período de cuatro años (4 años), contados a partir

del 1o de enero de 1980 y señala su remuneración y la entidad ante la cual toma posesión de su cargo (artículo 23); cuando atribuye al Registrador Nacional del Estado Civil la designación, con aprobación de la Corte Electoral, de un Secretario General, de filiación política distinta y con calidades de Magistrado de Tribunal Superior; la de Visitadores Nacionales, Delegados y Registradores Distritales de Bogotá, con las mismas calidades pero distinta filiación política (artículos 22 - 5 y 27 - 8, 29 y 35); cuando le atribuye la misma función de designar el personal de las oficinas centrales de la Registraduría y la de disponer su movimiento (artículo 27 - 8 y 10), como la facultad de remover sus Delegados y los Registradores Distritales "en. caso de parcialidad política o por cualquiera de las causases establecidas en la ley " (artículo 32); cuando atribuye a los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil la función de nombrar, con aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Estado Civil de capitales de departamento y ciudades de más de cien mil (100.000) cédulas vigentes y la de nombrar, así mismo, los Registradores Municipales, los Delegados del Registrador del Estado Civil y demás empleados de la circunscripción electoral y "disponer el movimiento de personal de sus respectivas dependencias (artículos 33 - 1o. 4o. y 47 - 1o.); cuando atribuye a los Registradores Distritales la función de nombrar Registradores Auxiliares, Delegados y demás empleados de la Registraduría Distrital, como la de "disponer los movimientos de personal" (artículos 38 - 12 y 47); cuando dispone en fin, la Ley 28 de 1979 que al Registrador Nacional del Estado Civil corresponde "dirigir el funcionamiento de todas las dependencias de la Registraduría Nacional" y "crear, fusionar, suprimir cargos y señalar las asignaciones correspondientes con aprobación de la Corte Electoral" (artículo 27 - 1o. y 7o.); que los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil tendrán en cada circunscripción electoral, la responsabilidad y vigilancia del funcionamiento de las Dependencias de la Registraduría Nacional, a nivel nacional (artículo 28); que la misma atribución corresponde a los Registradores Distritales respecto del funcionamiento de las dependencias de la Registraduría Distrital (artículo 34) y a los Registradores Municipales y Auxiliares respecto del funcionamiento de las dependencias de la Registraduría Municipal (artículos 39 y 46), hay lugar a inferir, indiscutiblemente, que todas las personas naturales que prestan sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil en sus oficinas centrales y en sus dependencias a nivel seccional, como funcionarios electorales permanentes de la denominada Rama Electoral (artículo 41), están sujetas a un régimen especial determinado por la naturaleza del servicio, cuya autonomía técnica preservó la Ley 28 en gracia de la prestación del mismo, a través de una organización ajena a la influencia partidista y garante de la plena responsabilidad e imparcialidad política de los funcionarios a adscritos (artículo 10°). Todo a tono por cierto con el principio de protección que exige de las autoridades el ejercicio del sufragio y con el otorgamiento de garantías plenas que el proceso electoral reclama (artículo 5o.).

No en vano se sostiene también otro principio sustantivo, el del artículo 6o. de la ley, a cuyo tenor "los dos partidos políticos que hayan obtenido mayoría en las últimas elecciones estarán representados paritariamente, en igualdad de circunstancias, en la organización electoral, sin perjuicio del régimen de imparcialidad política y garantías que corresponde a todos los ciudadanos". Como disposición que conserva la representación paritaria en la organización electoral, la del decreto transcrito fue reglamentada por el artículo 2o. del Decreto No. 2450 de 1979, en los siguientes términos: "Los Magistrados de la Corte Electoral, el Registrador Nacional del Estado Civil, el Secretario General y los Visitadores Nacionales acreditarán su afiliación política y el hecho de no estar comprendidos dentro de las inhabilidades establecidas por la ley, mediante declaración jurada en el momento de tomar posesión del cargo, la cual quedará acreditada en la firma del acta de posesión. "Los delegados del Registrador Nacional, los Registradores Distritales, los Municipales y los Auxiliares, así como los Delegados de los Registradores acreditarán su filiación política y el hecho de no encontrarse dentro de las inhabilidades establecidas por la ley, mediante declaración rendida ante una autoridad judicial, cuya acta se remitirá con antelación al funcionario nominador". Un régimen especial, del carácter descrito en sus más generales regulaciones, ya había requerido de otras particulares y concernientes al sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Registraduría y a la fijación de escalas de remuneración correspondientes. Fueron las que

adoptó el Gobierno, con facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 5a. de 1978, mediante el Decreto No. 721 de 20 de abril de 1978, modificado por el Decreto 897 de 16 de mayo siguiente. Allí quedaron clasificados en sus respectivos niveles, según la naturaleza general de sus funciones y la índole de sus responsabilidades, los empleos de la Registraduría, con su nomenclatura específica, escala de remuneración independiente, carácter permanente, jornada de trabajo, y equivalencias con relación al sistema del Decreto 603 de 1977. A regulaciones sobre la jornada de trabajo, horas extras, factores de salario, bonificación por servicios prestados, incremento por antigüedad, prima de servicios y viáticos, se integró la relativa a creación y supresión de empleos, del siguiente tenor: "La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá la planta de personal necesaria para desarrollar cada uno de sus programas presupuestarios, de acuerdo con sus funciones y su estructura orgánica y con sujeción a las siguientes reglas: “a) La creación de empleos deberá ajustarse a las normas sobre clasificación y nomenclatura de cargos fijadas por este Decreto y el manual de funciones. "b) Ningún empleo podrá tener funciones generales distintas a las establecidas en la Constitución, la Ley o el manual respectivo de la entidad para las diferentes clases de cargos, ni remuneración que no corresponda a la señalada en las escalas salariales fijadas en el presente Decreto. “c) La elaboración o modificación de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se hará mediante Resolución del Registrador

Nacional del Estado Civil con aprobación de la Corte Electoral. "d) Todos los empleos de la Registraduría deberán estar comprendidos en la planta de personal". Desde la expedición de los decretos citados y aún de otros, como el 495 de 1975 y el 542 de 1977, el Gobierno Nacional ha continuado, previa autorización anual del Congreso, regulando las materias en ellos contenidas, hasta la expedición de la Ley 52 de 1983, cuyo artículo 1o. le otorga, de nuevo, "facultades para fijar las escalas de remuneración y el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación correspondientes a las distintas categorías de empleos" de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Ninguna de tales regulaciones contiene ni pudo contener todos los aspectos concernientes a la administración de personal de la Registraduría, que con la aplicación exclusiva de la Ley 89 de 1948, o ahora, con la de la Ley 28 de 1979, podría funcionar como funciona la administración del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva, excepto el Ramo de Defensa, con la aplicación del Decreto 1950 de 1973, reglamentario de los Decretos - Leyes 2400 y 3074 de 1968. De sí sería aplicación implícita del artículo 3o. aparte f) del Decreto 2400 y del artículo 18, aparte g) del Decreto 1950 de 1978 a la Registraduría Nacional del Estado Civil, el reconocimiento del carácter de libre nombramiento y remoción de sus empleos "cuya designación está regulada por leyes especiales", porque

así está definido en dichos artículos y porque, como es obvio, la Ley 28 de 1979 y su reglamento regulan la designación de los Magistrados de la Corte Electoral, para un período de cuatro (4) años (artículos 12 a 22); la del Registrador Nacional del Estado Civil, para un período igual (artículo 23); la del Secretario General (artículo 23 - 8); la de los Visitadores Nacionales (artículo 23); la de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, dos en cada circunscripción electoral (artículos 28 a 33); la de los Registradores Distritales (artículos 34 a 38); la de los Registradores Municipales y Auxiliares (artículos 39 a 46); y la de los Delegados de los Registradores Distritales y Municipales (artículos 47 a 49). Si dicha regulación es bastante para los efectos de reconocer el carácter de libre nombramiento y remoción de tales empleos y aun el de todos los demás asignados a las oficinas centrales de la Registraduría y cada circunscripción electoral (artículos 27.8 y 33 - 1) como el de los empleados de la Registraduría Distrital (artículo 38.1), no sería suficiente para los restantes efectos administrativos que el ejercicio de la función pública implica, aunque los respectivos cargos sean de libre nombramiento. Precisamente son los cargos citados como de libre nombramiento y remoción por el Decreto 1950 de 1973 aquellos cuya provisión, traslado o encargo se hace por nombramiento ordinario, (artículo 26) cuando hay vacancia definitiva (artículo 22) y que en lo referente a traslados o permutas, aún dentro del

régimen de carreras especiales, se regulan por lo dispuesto en el Decreto citado (artículo 29 último inciso). También la modificación, aclaración o revocatoria de la designación (artículos 45 y 129) como la posesión (artículos 46 y siguientes) e iniciación en el servicio (artículo 54), son efectos propios del régimen de administración de personal de libre nombramiento y las situaciones administrativas de empleados vinculados regularmente a la administración pública (artículos 58 a 104) son comunes, por su naturaleza y oportunidad, a todos aquellos mientras conserven su vinculación y hasta el retiro del servicio (artículos 105 y 106). La declaratoria de insubsistencia tiene regulación expresa para los empleos de libre nombramiento y remoción (artículo 107) y la renuncia (artículos 110 y siguientes), supresión de empleo de libre nombramiento y remoción (artículo 117), el retiro por pensión y la destitución (artículos 119 y siguientes) son garantías del trabajo administrativo o constituyen prerrogativas de los empleados compatibles con la administración de personal en cualquier organismo del sector público. La aplicación, igualmente, de un sistema que regula la conducta de los empleados y sanciona los actos incompatibles con los objetivos señalados, o con la dignidad que implica el ejercicio de funciones públicas, como es el régimen disciplinario establecido por el Título Sexto del Decreto 1950 de 1973, no puede ser supletorio en un sector específico de la administración, cuando su objeto es asegurar la legalidad, moralidad, imparcialidad, responsabilidad, cooperación y eficiencia en los servicios administrativos. Por tal razón la incursión en faltas disciplinarias puede ser causal de remoción de todo

funcionario, así disfrute de período legal para el ejercicio de sus funciones, como es el caso del Registrador Nacional del Estado Civil. Finalmente los estímulos a que se hagan acreedores los empleados y su derecho a recibir capacitación, adiestramiento y perfeccionamiento (artículos 168 y siguientes), no pueden ser desconocidos por organismo alguno, así no tengan como objetivo el ingreso en la carrera administrativa si por definición son empleados de libre nombramiento y remoción. De la aplicación de los decretos que regulan la administración del personal civil sólo está excluido el personal del ramo de defensa, como lo está también de la aplicación del Decreto 1848 de 1969 que reglamenta el Decreto 3135 de 1968 sobre régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales y de la del Decreto 1848 de 1969, sobre aplicación de dicho régimen. En consecuencia, la aplicación de los Decretos 2400 y 3074 de 1968 y 1950 de 1973, corresponde al personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en cuantos aspectos corresponde al carácter de libre nombramiento y remoción que tienen sus empleos y que no han sido objeto de regulación específica por la ley orgánica de dicho organismo ni por los decretos que establecieron su sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración. Las causases de remoción de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y de los Registradores Distritales son las establecidas por el Decreto 1950 de 1973 y a ellas remite expresamente el artículo 32 de la Ley 28 de 1979; a las normas del mismo Decreto es remisible la función de dichos Delegados y de los Registradores Distritales en relación con la investigación de

la conducta administrativa y la imposición de sanciones de los empleados subalternos (artículo 33 - 3); y la dirección, responsabilidad y vigilancia del funcionamiento de las dependencias de la Registraduría a todos los niveles, son atribuciones de nivel ejecutivo cuyo ejercicio implica la aplicación de las normas legales, propias de la administración de personal. Ante la existencia y la vigencia de tales normas, no tendría sentido una aplicación indirecta o condicionada de las mismas cuando la condición jurídica de su personal comparte las mismas situaciones, prerrogativas y deberes de todo empleado público. Y mucho menos lo tendría dar carácter supletorio a normas de jerarquía legal frente a normas reglamentarias internas cuando su aplicación debe ser prevalente y directa con relación a todo aspecto no regulado por normas de igual jerarquía. Para terminar restaría breve referencia a la carrera administrativa, sistema de administración de personal excluido de plano con respecto al que presta sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil dado el carácter de libre nombramiento y remoción de todos los empleos adscritos a su organización, previsto por su estatuto orgánico y expresamente atribuido por los Decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973. En los anteriores términos se absuelve la consulta del señor Ministro de Gobierno. Humberto Mora Osejo, Presidente de la Sala, Osvaldo Abello Noguera, Jaime Betancur Cuartas, Jaime Paredes Tamayo. Clara Stella Ramos S. Secretaria.