CE-SC-RAD1985-N1484

JURISDICCION COACTIVA. - ¿En qué consiste? (arts. 561 y 562 del C. de P. C.). ¿Por qué se caracteriza? FUNCION Y ORGANO.

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL.

ESTRUCTURA DE LA DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO (Decreto ley 074 de 1976). Decreto 2247 de 1974. Cobro de deudas fiscales: ¿Qué funcionarios son competentes a prevención (art. 83). Funciones: ¿Quién los señala? COBRO DE IMPUESTOS EXIGIBLES EN TITULOS EJECUTIVOS. El funcionario que tenga la atribución legal de cobrar los impuestos exigibles mediante juicio ejecutivo, cuando obra en ejercicio de esta competencia específica y excepcional, sin perjuicio de sus atribuciones administrativas, lo hace con el carácter de juez, con la autonomía que le es propia y por el procedimiento judicial pertinente, el del juicio ejecutivo regulado por el Código de Procedimiento Civil, de mayor, menor o mínima cuantía, según sea el monto del crédito que se trate de hacer efectivo coactivamente. APELACIONES Y RECURSOS DE QUEJA (art. 567

C. de P. C.). Conocimiento del Consejo de Estado.

INSTRUCCIONES DADAS POR EL DIRECTOR DE IMPUESTOS NACIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO a subalternos; a funcionarios investidos por la ley de la facultad de ejercer jurisdicción coactiva. OBJETO DE LA JURISDICCION COACTIVA. Lo hace por medio de uno de sus funcionarios, facultado por la ley, como una excepción que tiene

por objeto facilitar el cobro ejecutivo de las deudas fiscales. EL JUICIO EJECUTIVO. Es compulsivo. Igualdad de las partes. 1º. La jurisdicción coactiva consiste en que funcionarios administrativos excepcionalmente tienen la atribución legal de adelantar juicios ejecutivos para hacer efectivos créditos exigibles a, cargo de particulares a favor de entidades públicas (arts. 561 y 562 del C. de P. C.). Se caracteriza además porque el funcionario investido de jurisdicción coactiva inicia y adelanta la actuación "por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso. . ." (art. 561 del C. de P. C.). Por consiguiente, en estos juicios ese funcionario excepcionalmente obra como juez y parte, no obstante que, por regla general, la ley busca asegurar que aquél tenga, además de competencia objetiva, la necesaria independencia o capacidad subjetiva, como garantía de imparcialidad. En estos juicios, por el contrario, el funcionario con jurisdicción coactiva simultáneamente representa al acreedor - la correspondiente persona de Derecho Público - y actúa como juez. 2º. En el régimen jurídico colombiano, en principio, la función se determina por el órgano, sólo de modo excepcional por el aspecto material o de contenido. En el caso de la jurisdicción coactiva, se trata de funcionarios administrativos que excepcionalmente tienen atribución legal para ejercer la función jurisdiccional mediante el correspondiente procedimiento judicial. 3º. Por tratarse del ejercicio de facultad jurisdiccional en virtud del principio del centralismo político, que reconoce el estatuto fundamental, en defecto de

disposición constitucional, la competencia no puede provenir sino de la ley. Además, como sucede con todos los funcionarios del país, de conformidad con los artículos 20 y 63 de la Constitución, la competencia ser empresas no implícita ni menos deducible por analogía; este es un criterio de hermenéutica jurídica para dirimir problemas de fondo, en defecto de ley que sea aplicable a un determinado caso, mediante la aplicación de la que regule uno semejante (art. 8º. de la Ley 153 de 1837), mas no para atribuir competencia a un funcionario. 4º. El artículo 76, ordinal 9º., en armonía con el artículo 79, inciso 2º., de la constitución atribuye al congreso por iniciativa del Gobierno, por "determinar la estructura de administración Nacional mediante la creación de Ministerios, departamentos administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas e remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales". Y el artículo 120, ordinal 21, de la Carta, recíprocamente, faculta al Gobierno para "crear, fusionar y suprimir los empleos que demande el servicio de los ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º., del artículo 76. . .". Los dos preceptos transcritos, que provienen del Acto Legislativo número 1 de 1968, efectuarán una radical transformación sobre la forma de determinar, modificar o cambiar la estructura de la Administración Nacional y de proceder

las empresas necesarias para su actividad. Mientras en el régimen constitucional anterior todo era atribución del legislador, en el actual éste debe limitarse a determinar la estructura de la administración y fijar las escalas de remuneración de los empleos, para que el Gobierno, según sean las necesidades que confronte, los crea, suprima y fusione y, en el primer caso, señala "sus funciones especiales" mediante actos administrativos. Pero este régimen dice relación exclusivamente con la estructura de la administración nacional y con los empleos que necesite para desarrollar su actividad; mas no comprende los de las demás ramas del poder público, menos la posibilidad de que el Gobierno pueda atribuir a un empleado administrativo competencia jurisdiccional. De donde se deduce que la atribución para, ejercer esta función no puede provenir sino de la Constitución o de la ley. 5º. El Decreto ley 0074 de 1976, como reza su epígrafe, modifica la estructura de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al efecto prescribe las funciones que deben desempeñar las diferentes dependencias de la Mencionada entidad. Así, el artículo 1º. atribuye genéricamente a la Dirección General de Impuestos nacionales, entre otras materias, "liquidar y recaudar los gravámenes, que están a su cargo"; el artículo 32, letras c) y d), asigna a la Dirección de Cobranzas "controlar el cumplimiento de los programas, manuales, reglamentos e instrucciones en las unidades de Cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales e impartir instrucciones para corregir las irregularidades que se presenten" y

"vigilar el trámite de los procesos que adelantan las unidades de Cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales y asesorarlas en el cumplimiento de sus funciones"; el artículo 96, letra a), entre las funciones de la Sección de Cobranzas señala la de "abrir y llevar hasta su terminación los procesos de jurisdicción coactiva de los diferentes impuestos exigibles de competencia de la Dirección General en el territorio de su jurisdicción, y en los de otras administraciones cuando haya sido comisionado" (sic) el artículo 108, letra c), atribuye a las Recaudaciones de Impuestos Nacionales "elaborar las relaciones de cartera por cobrar para ser utilizadas por las secciones de Cobranzas (sic) de acuerdo con las instrucciones impartidas por el administrador de Impuestos tradicionales, notificar y requerir a los deudores morosos, activar los cobros por la vía persuasiva e iniciar los correspondientes juicios". Los preceptos transcritos, que son !os que se refieren al cobro de los impuestos exigibles a cargo de la Dirección General de Impuestos Nacionales, no atribuye competencia a ningún funcionario de esa dependencia administrativa, sino que, de acuerdo con los artículos 76, ordinal 9º., y 79 de la Constitución, determina su estructura, as! como la de ¡as demás unidades que la constituyen. Con base en esta estructura, dispuesta mediante decreto ley, el Gobierno, con fundamento en el artículo 120, ordinal 21 de la Constitución, mediante actos administrativos, o "decretos de planta", como se suelen llamar, debía crear, fusionar o suprimir los empleos de la Dirección General y, en el primer caso, "señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus

dotaciones y emolumentos". Pero esta atribución constitucional del Gobierno para crear empleos y señalarles atribuciones, se refiere exclusivamente al ejercicio de la función administrativa. A ella alude inequívocamente el artículo 120, ordinal 21, de la Constitución. 6º. El artículo 83 del Decreto especial Nº. 2247 de 1974, relativo a Jurisdicción coactiva, dispuso que para exigir, por la vía ejecutiva, el cobro de deudas fiscales por tributo y sanciones, cuya administración, liquidación, control y recaudo, corresponden a la Dirección de Impuestos Nacionales, son competentes, a prevención, los siguientes funcionarios: El Director de Impuestos Nacionales; los Administradores de Impuestos Nacionales; los Jefes de Sección de Cobranzas; los Jefes de Grupo de Cobranzas y Ejecuciones y Recaudadores de Impuestos Nacionales. Este decreto expedido por el Gobierno con fundamento en el artículo 122 de la' Constitución, fue declarado exequible mediante sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 24 de noviembre de 1974. A diferencia de las disposiciones antes transcritas del Decreto ley Nº. 0074 de 1976, el artículo 83 del Decreto especial Nº. 2247 de 1974 se atribuye competencia a determinados funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cobrar ejecutivamente los impuestos exigibles que administra esta entidad. Por consiguiente, esos funcionarios, no obstante ser administrativos, mediante el artículo 83 del Decreto especial Nº. 2247 de 1974, que tiene la misma fuerza

normativa de la ley (art. 118, ordinal 8º., de la Constitución), fueron investidos de una excepcional atribución jurisdiccional. Como se ha expuesto en antes, en virtud del principio de centralismo político, esta no podía provenir sino de la Constitución o de la ley, en modo alguno de actos administrativos, como son los decretos por los cuales el Gobierno, con base en el artículo 120, ordinal 21, de la Constitución, crea empleos en las dependencias administrativas nacionales, señala sus funciones administrativas y determina su remuneración. 7º. En manera alguna el Decreto ley Nº. 0074 de 1976 contraría o se contrapone al artículo 83 del Decreto especial Nº. 2247 de 1974, como para que pudiera entenderse que este fue subrogado por aquel; por el contrario; entre ellos existe clara complementariedad. En efecto: el Decreto ley 0074 de 1976 modifica la estructura de la Dirección de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sin referirse ni a los empleos ni a las funciones que a cada uno de ellos corresponden en esa dependencia; por el contrario, el artículo 113 del mismo decreto claramente dispuso que "la estructura orgánica de la Discreción General de Impuestos Nacionales determinada por el Decreto 978 de 1971 y su respectiva planta de personal, tendrán vigencia hasta la promulgación de los decretos que determinen la planta de personal". Ninguna de las disposiciones del Decreto ley Nº. 0074 de 1976 contraría o hace inaplicable el articulo 83 del Decreto especial Nº. 2247; por el contrario, la nueva estructura de la División de Impuestos Nacionales

implica la existencia de los cargos a que se refiere el artículo 83 del Decreto especial Nº 2247 de 1974. Además, esta disposición complementa el Decreto ley Nº. 0074 de 1976 porque, no obstante que éste, en las normas que se han transcrito, alude a la posibilidad de cobrar los impuestos, por jurisdicción coactiva, luego de intentada "la vía persuasiva", no la asigna a determinados funcionarios, sino a ciertas unidades administrativas; el artículo 83 del Decreto especial Nº. 2247 de 1974 impide que haya el vacío que sin él existiría, que consistiría en que habiendo dispuesto la ley que los impuestos exigibles se hagan efectivos por jurisdicción coactiva, no existan funcionarios que tengan la atribución legal de adelantarla; el precepto les señala: la atribución para ejercer la jurisdicción coactiva no puede corresponder a una dependencia administrativa sino a unos determinados funcionarios. De manera que es claro que el artículo 83 del Decreto especial 2247 de 1974 se encuentra actualmente vigente. 8º. El funcionario que tenga la atribución legal de cobrar los impuestos exigibles mediante juicio ejecutivo, cuando obra en ejercicio de esta competencia específica y excepcional, sin perjuicio de sus atribuciones administrativas, lo hacen con el carácter de Juez, con la autonomía que les es propia y por el procedimiento judicial pertinente, el del juicio ejecutivo regulado por el Código de Procedimiento Civil, de mayor, menor o mínima cuantía, según sea el monto del crédito que se trate de hacer efectivo coactivamente. Por consiguiente, las providencias que profiera tienen carácter jurisdiccional y

no pueden ser aclaradas, adicionadas, reformadas o revocadas sino mediante los recursos judiciales pertinentes. Esto explica que el artículo 567 del Código de Procedimiento Civil atribuya al Consejo de Estado el conocimiento de las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva de carácter nacional y en única instancia de los incidentes de excepciones que se propongan en los mismos. El Director de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según la estructura de la correspondiente dependencia prescrita por el Decreto ley 0074 de 1976, puede dar instrucciones para facilitar el cumplimiento de sus funciones administrativas a todos sus subalternos. Puede hacerlo también con los funcionarios investidos por la ley de la facultad de ejercer jurisdicción coactiva, pero bajo la condición, que constituye un límite inexorable, de no inmiscuirse en el ejercicio de sus funciones específicas y excepcionales como Juez; las providencias que profiera en tal carácter sólo pueden ser objeto de enmienda, en cualquiera de los sentidos indicados, mediante los recursos judiciales pertinentes. 9º. La jurisdicción coactiva tiene por objeto permitirle a una persona pública iniciar y adelantar por sí misma, sin necesidad de acudir como demandante ante los jueces ordinarios, un proceso compulsivo para hacer efectivo un crédito exigible a su favor y a cargo de un particular. Lo hace por medio de uno de sus funcionarios, facultado por la ley, como una excepción que tiene por objeto facilitar el cobro ejecutivo de las deudas fiscales. Se trata, por lo mismo, de un procedimiento instituido para hacer más expedito el cobro de

algunos de los créditos de las personas públicas. Es una ventaja que la ley no reconoce, ni podía reconocerla, a los particulares. Por otra parte, el juicio ejecutivo, cualesquiera que sean las partes, personas públicas o particulares, por su índole o naturaleza es compulsivo y como tal coloca al demandado en la necesidad de defenderse ante un título ejecutivo que, en principio, prueba un Crédito exigible a su cargo y a favor del actor. En los juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva, la persona pública, en calidad de demandante se beneficia de esta favorable situación probatoria y corresponde a la parte demandada demostrar una excepción que la exonere, total o parcialmente de la obligación de satisfacer el crédito. Pero en el juicio o proceso ejecutivo, como en todos los demás que se han instituido, rige el principio de la igualdad de las partes ante la ley, a fin de reconocerles idénticos derechos procesales para que hagan valer su respectiva pretensión. Es un principio que en cuanto realiza el derecho de audiencia y de defensa, reconocido por el artículo 26 de la Constitución, no puede tener ninguna excepción. (Concepto de diciembre 19 de 1980. Sala de Consulta y Servicio Civil.

Consejero ponente: Doctor Humberto Mora Osejo. Rad. 1484. Consultas del Gobierno. Formulada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y autorizada su publicación en enero de 1985).